试析滩涂开发中亟待解决的六大矛盾，本文主要内容关键词为：滩涂论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，21世纪将是人类进军海洋，大力发展海洋经济的世纪，我国已明确90年代为海洋开发年代。去年在全省奔小康经验交流会上，省委、省政府提出了建设“海上苏东”的战略构想。市委、市政府制定了在下个世纪初建成“海上盐城”的宏伟蓝图，也相应制定了建设“海上大丰”的规划。滩涂是发展海洋经济的重要突破口，要建成“海上苏东”、“海上盐城”以及“海上大丰”，必须把滩涂开发摆上十分重要的位置。大丰市是滩涂大市，海岸线长达112公里，现在滩涂面积116万亩，其中已围垦24.7万亩，未围潮上带23.8万亩，潮间带67.5万亩。尽管近几年来，大丰市开发利用滩涂资源的步伐明显加快，“八五”期末，滩涂总产值已达到6个亿，但仍处于全国沿海“低谷”。目前仅粗放开发了潮上带面积的五分之二，潮间带面积的三分之一。滩涂产业规模偏小，开发的广度和深度不够，技术水平和附加值偏低，新兴产业发展较慢。要加快滩涂开发的步伐，提高开发利用水平，必须进一步明确指导思想，理清发展思路，把握发展重点，落实发展措施，正确处理好当前滩涂开发中存在的六大的矛盾。
一、正确处理资源潜力与开发实力的矛盾。大丰滩涂位于江苏省滩涂中部，是全省滩面最宽、淤长最快、面积最大、植被最好的地段，资源十分丰富，开发潜力巨大。首先是土地资源得天独厚。除已围24.7万亩外，新海堤外已具备围垦条件的还有18万亩。其次是生物资源丰富。潮上带、潮间带有近500种野生植物，120多种鸟类，并建有世界珍稀动物麋鹿自然保护区，潮间带鱼虾蟹贝富集。第三是港口资源优良。中部大丰王港出海口可建5万吨级、年吞吐能力2000万吨左右的良港，发展海运、海河陆联运以及电力等基础产业极具广阔前景。这些滩涂资源都能为大丰经济发展提供生生不已的宝贵财富。然而，要开发这些资源，把资源优势转化为产品优势、商品优势、经济优势，所需的投入也是相当可观的，对一个市而言，无疑是个“天文数字”。以围垦发展种植业为例，匡围、配套、改造好一亩滩地，使之形成一定的生产能力，一般需投入2000-3000元，以平均2500元计，如围垦大丰市新海堤外16万亩的滩涂，需投入4个亿。这是市级经济无法承受的。90年代初，大丰市耗资5000多万元，匡围了5.5万亩的竹川垦区。仅此一项，全市农村人平负担100元以上。29个乡镇369个建制村中，因提前几年支付集体劳动积累而至今仍未恢复元气的达80%。市财政亦背上了沉重的包袱。因此，开发实力不足始终是制约滩涂资源开发的突出矛盾。要加快滩涂开发步伐，必须多层次、全方位地加大对滩涂的投入。一是鉴于土地的国有性，国家对滩涂的投资应有较大幅度的增加。二是要从上到下建立滩涂开发基金。这个问题已经引起省、市、市三级政府的重视，并对基金来源有了比较明确的划定，但尚没有真正付诸实施。其原因可能是有关方面阻力较大，希望能尽快排障解碍，把基金建立起来。三是要加大招商引资力度，形成活跃的投资氛围。要紧紧抓住种粮比较效益提高、特经特水产品国内外市场走俏的机遇，通过广泛深入的宣传发动，吸引海外客商和县内外各类企事业单位前来投资开发。四是要加强对现有滩涂企业的管理，提高效益，形成滚动开发的机制。通过上述四条措施，缓解开发资金不足的矛盾，为滩涂经济铺设“大投入促进大开发”的发展轨道。
二、正确处理开发利用与生态保护的矛盾。滩涂资源是自然资源，一旦被破坏，或是恢复很慢，或是很难恢复，或是根本无法恢复。因此，在人们不能完全驾驭自然，也未能完全约束自己的情况下，加强资源保护的问题就十分严峻地摆在我们的面前。大丰市滩涂资源保护的现状不容乐观。由于酷捕滥取，大丰人曾引为自豪的“天下第一鲜”——文蛤，蕴藏量从1979年的9000吨，锐减到1993年不足200吨。大丰县的黄泥螺以个体大、不含沙、味鲜美而驰名省内外，常年出产量在1000吨以上，成为滩涂贝类资源蕴藏量较大、收益较高的拳头产品。高利润的诱惑，加之缺乏市场经济条件下的有效管理手段，致使“泥螺大战”连年发生，愈演愈烈。近3年来，每年6月10日泥螺开捕后，一周内上滩小取者均逾万人。今年6月10日那天竟达3万多人，百里滩面上人拾网拉，大小泥螺难以幸存。往年，泥螺采捕期长达2个多月，而近几年来仅开捕不到10天就难以为继了。另外，随着工业经济的不断“加温”，有些地方将污染工业项目引进了滩涂，而治理工作又跟不上，有的单位把沿海滩涂作为天然纳污场，所排污水直接进入海水养殖区的海堤复河，使海水污染加剧，严重影响了海水养殖生产。
毋庸讳言，滩涂资源的开发利用与生态保护，其目的都是为了经济的可持续发展。生态保护是为了持续的开发利用，而开发利用又能为生态保护创造必要的经济条件，两者可以互相促进，相得益彰。因此，开发与保护并重，是开发滩涂的正确的方针。为此，要抓好三个方面的工作：1、在制定滩涂经济规划、计划时，要把生态保护作为提高经济质量的重要内容，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一；2、将滩涂生态保护严格纳入法制轨道，实行依法治滩，加大执法力度，切实解决对滩涂经济发展有突出影响的有关生态保护问题，如酷取滥捕、环境污染等。除了国家和省的法规外，对一些资源保护中的新情况和具体问题，需要省、市通过地方性法规来加以规范约束，进行专项治理。要开展生态示范工程建设，如建立水资源保护区、海淡水生态养殖基地、贝类增养殖基地、无公害粮食、蔬菜生产基地；3、新上工业项目决不能图一时之功，谋一己之利，以牺牲环境作代价。对虽有效益，但污染严重的企业，要象张家港那样，即使生产黄金也毫不犹豫忍痛割爱，坚决关停并转。
三、正确处理综合管理与专业管理的矛盾。滩涂作为一个新的经济和社会开发领域，涉及到方方面面的专业管理。滩涂开发之所以能出现蒸蒸日上、日新月异的局面，与各专业管理部门的努力是分不开的。但由于一些专业管理部门本身又是开发部门，就难免会出现从本行业本部门的利益出发，对全局整体利益考虑很少的现象，再加上其它产业部门和内地不少乡镇也参与滩涂开发，滩涂上多头管理、政出多门、效益分流的现象比较严重，致使整体规划难落实，公共设施难配套，社会事业难发展，毗邻关系难协调。例如，竹川垦区的两闸一洞等公共设施，因垦区里各开发单位多头管理，关系不顺，致使连续数年分摊费用无法收取，两闸一洞运行日益困难。再如，由于条块分割，政出多门，各开发单位盲目投资、重复建设现象较为严重。全县滩涂现有10座冷库，冷藏能力达1365吨／次，然而普遍利用不足，闲库亏损面高达50%。至于资源管理中的谁都抢着管，谁也管不了，谁也管不好的现象更是屡见不鲜。在1994年的“泥螺大战”中，不少管理单位以管理为名，行收费之实。据了解，参与泥螺收费的有水产、渔政、闸管、堤防、工商、财税、港监、交管、边防等10多家，一桶60公斤左右泥螺要交的各项费用从80元到220元之间不等。名正言顺的“管理”成了货真价实的“管利”，好处大家抢，难事大家推，生产经营秩序仍然一片混乱。而担负全市滩涂资源开发利用规划、协调、指导、管理、服务职能的市滩涂开发管理局由于缺乏必要的管理手段，既无经济的调控权，又无政策调控权，更无法律法规调控权。“手中没有米，唤鸡也不来”，结果是心有余力不足，想管也没法管。
如何完善滩涂管理体制，做到既能调动条条的积极性，又能从整体上管得住、管得好？我们认为，当务之急是要妥善处理好综合管理和专业管理矛盾。而在这对矛盾中，综合管理始终是矛盾的主要方面，必须加大力度。要加强综合管理的力度，最重要的一条，就是要强化县滩涂开发管理部门的职能和责任。市政府可授予市滩涂开发管理局以滩涂开发区的特权，统一规划、管理、协调、服务滩涂开发的活动。建立滩涂开发区的市，滩涂管理局与滩涂开发区可以合二为一，合署办公。这样，对上可与条条衔接，有利于争取项目，争取资金，纳入国家盘子；对外可以开发区名义招商引资，有利于与国家内外市场接轨；对内能强化行政管理力度，克服过去管理无力无序的局面。为了更加有效地提高滩涂管理局的综合管理职能，市政府应设立滩涂开发基金，授予其必要的经济调控权；应协调落实各项优惠政策，授予其必要的政策调控权；应抓紧省海岸带管理条例的贯彻与落实，授予其必要的综合性法规调控权，这样，才能使综合管理真正落到实处。与此同时，还要继续抓好各种专业管理和部门的开发管理。参与开发的有关部门一方面对所属滩涂企业负责业务指导，这些企业的隶属关系不变，人财物三权保持自主；另一方面配套综合管理，依法对滩涂开发的某个领域实行专业管理。这样既充实了管理力量，又调动了各方面开发滩涂的积极性，有利于形成条条块块齐抓共管、上下左右齐心协力开发滩涂的新局面。
四、正确处理开发步伐加快与社会事业滞后的矛盾。滩涂开发是一项浩繁艰巨的开拓性事业，是极为复杂的社会系统工程，建立、健全、完善支持保障系统，创造有利于滩涂开发的社会环境尤为重要。近几年来，随着滩涂开发步伐的加快和滩涂经济的发展。各级领导对发展滩涂社会事业愈来愈重视，各行各业对滩涂社会事业的支持也愈来愈有力。使滩涂基础设施建设有较大的发展，投资开发条件有了较明显的改观。但就目前滩涂现状来说，各项社会事业发展仍相当滞后，尚远远不适应滩涂开发、开放的需要。以教育为例，大丰市王港乡工业基础薄弱，其税收的70%左右来自辖区内的10多个滩涂单位。然而，这些单位的职工子女上学却被打入另册。在该乡读小学、上初中，每生每学期都要缴纳100-200元左右的代培费，对此学生家长承受不了，所以单位负担不起，干部职工意见很大。为改善入学条件，市华丰公司另辟蹊径，与市区某中学挂钩。该校倒是很热心，但涉及代培费时却特顶真，少了10万元不行，而且严格限制生源不得超过15人。交通难、通讯难、就医难、上学难、买卖难等与群众生活密切相关的问题仍然比较普遍地存在，这些不仅影响了滩涂干部职工的开发积极性，而且也令外来投资者望而却步。据调查，近几年来，到大丰市滩涂考察投资项目的有十多个国家和地区的300多位外商，但洽谈的成功率却只有5%左右。追根究底，滩涂基础设施落后不配套，包括公路等级低、道路不成网、信息不畅通等，也是一个十分重要的原因。
发展滩涂社会事业，投入是相当大的。那种仅从滩涂企业筹集资金办社会的方法显然是不行的。政府应借鉴特区经验，把加快社会事业建设和加快滩涂开发利用同步规划。要将重点放在搞好滩涂小城镇建设上，坚持科学规划，适当布点，建一个象一个。各行各业的发展都要向滩涂小城镇延伸，各有关部门要象支持内地乡镇建设一样，建设、完善以交通、通讯、供电为主的滩涂小城镇基础设施系统；建设完善以滩涂小城镇为依托的生产、生活、后勤支持保障系统；为大开发、大开放、大发展创造良好的硬环境。
五、正确处理全局性战略规划和地方性经济行为的矛盾。江苏的潜力和希望在沿海。大丰市地处建设“海上苏东”的中心地带，又是实施全省首期开发百万亩滩涂跨世纪工程的重点市，加快滩涂开发，带动经济发展，促进区域繁荣，乃是势所必然。
就市、市滩涂开发而言，必须服从和服务于建设“海上苏东”的总体规划。根据“海上苏东”的规划，盐城滩涂主要是建立优质商品粮棉基地。从盐城滩涂的淤长性特点来看，这个规划无疑是正确的。但从市、市级经济发展的需要来看，盐城市特别是大丰市，人地矛盾目前还不十分突出。滩涂发展粮棉，首先要匡围，按照以往经验，一般是一年匡围，二至三年搞配套，五年八年方能形成一定的生产能力。对这种投入大、周期长、风险高、比较效益低的开发项目，地方政府一般都没有多大的积极性。盐城市要建设“海上盐城”，大丰市要建设“海上大丰”，都有其经济总量、质量、效益和完成时间的目标，要实现这些目标，在很大程度上必须也只能倾向于上有市场、有质量、有效益的短平快项目，以争取跳跃式发展。从而，这就带来了一个新的矛盾，即：全局性战略规划和地方性经济行为的矛盾。要解决这个矛盾，我们认为，一是省政府对不同的开发产业要采取不同的扶持措施，以保证总体规划的实行。二是要适当兼顾地方性经济行为，不能搞强行限制。具体讲，省委、省政府必须设立围垦造地专项基金，对围垦种粮植棉给予资金扶持和政策优惠；支持市、市二级在服从省总体规划的前提下，因地制宜，因市制宜，发展各种市场好、效益高的项目，与建设滩涂粮棉基地配套，相互补充，相互促进。
六、正确处理体制与机制的矛盾。滩涂开发要实现两个根本性的转变，必须改革现行的管理体制和投资体制，转换开发机制和经营机制，使体制适应机制，以机制完善体制。
大丰市的滩涂管理体制，经历了从围垦指挥部——围垦办事处——沿海滩涂开发办事处——沿海经济开发总公司——滩涂开发管理局这一由低到高的演变、改革、进步过程，不同的体制在不同的阶段具备不同的职能，也发挥了不同的历史作用。但是，随着改革开放向纵深发展，“条条”式的管理体制已越来越显得乏力，很难担负起统一规划、管理协调的职能，很难组织一些大的招商引资活动，很难相应发展滩涂社会事业，改善投资环境，一句话，很难促进滩涂社会主义市场经济体制的建立和完善。从投资体制看，建国后，大丰市滩涂开发基本沿袭的是计划经济模式，无论是匡围海堤，还是开发滩地，或是兴办实业，都由政府决策，政府组织，政府投资，包括组织内地农民劳务投入。在特定的历史条件下，这种投资方式对于调动各方力量，集聚生产要素，加强开发利用，曾发挥了较大的积极作用。但由于政府负无限责任，具体开发单位往往缺乏加快开发、提高效益的紧迫感和责任感，负盈不负亏。大丰市在九十年代初，耗资5000万元匡围竹川垦区5.5万亩，划给有关单位开发后，有的因不可抗逆的对虾病流行而陷入困境；有的划地为牢，广种薄收。无论盈者还是亏者，似乎都心安理得地无偿享有国有资源和国有、集体投资，缺乏扭亏为盈、集约经营的外部压力和内在动力。其结果势必挫伤国家、地方和农民继续投资开发的积极性，势必严重桎梏滩涂生产力的发展。
如何理顺滩涂管理体制，我们认为，鉴于滩涂本身就是一大“块”，建议建立条块结合，以块为主的管理体制，充分发挥“块”在管理、规划、开放等方面的优势。按照理顺关系、统一政令、促进开发、提高效益的原则，整个滩涂可设立沿海经济开发区或经济特区，同时设立财税、工商、公安等机构，逐步向小政府、大社会的管理体制过渡。唯有如此，才能适应滩涂大开发大开放的需要。
在改革投资体制方面，江苏省已出台了四项新举措：一是在积极争取国家投资的同时，每年专项安排海洋开发资金，并逐年予以适当增加；二是采取多种形式，充分吸纳社会资金，开发海洋资源；三是省里决定设立围垦造地专项资金；四是以风险共担、利益共享的运行机制为基础，广泛吸纳国家、集体、个人及大专院校和科研单位投资入股。省政府还成立了滩涂开发投资有限公司，统一运作滩涂开发资金，并改无偿为主为有偿为主，实行企业行为，保证开发资金保值增值，有效地促进了滩涂开发走上持续、快速、健康发展的市场经济轨道。
要真正转换开发机制和经营机制并不是一件容易的事，转换的程度取决于思想解放的程度，以“出让土地使用权”为例，对这一问题，基层领导往往说起来通，做起来又顾虑重重，怕吃亏，怕承担责任，怕后人责怪，一句话，还是思想不够解放。我们认为，出让土地使用权，“以土地换资金”，不仅能缓解滩涂开发的资金困难，而且能吸引国内外各方面力量参与滩涂开发，迅速形成大开放促进大开发的局面。当然，在具体实施过程中要坚持原则，执行政策，切忌病急乱投医，盲目搞“出让”。总之，滩涂开发要有一个大的发展、大的进步，必须对现行的体制和机制来一个大的改革，改革的关键又是各级领导思想观念的真正更新。