中国农地产权制度的理论探索与实证研究——基于银川市的经验，本文主要内容关键词为：银川市论文,农地论文,中国论文,产权制度论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.22 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2007）10-0077-05
一、引言
中国的农村改革1978年源起于安徽省凤阳县，自此以家庭联产承包责任制为主要内容、以土地均分为主要特征的农村经济体制已经推进了十几个年头。中国农村经济改革，被公认为过去20多年里最成功的经济转型[1]。然而自1986年以来，农村家庭承包责任制的一些弊病就开始凸现，许多经济界及农业部门的学者也开始思忖、探索农地改革之良策[2]。
国内学术界比较普遍的认识是目前我国农地制度存在“产权残缺”的结构特征[3] [4]，从而导致农地所有权主体与使用权主体之间权益关系模糊，但对于农地制度改革取向则莫衷一是。一派观点将农地制度缺陷归罪于农地的集体所有制，主张必须变革农地的集体所有制，但对于改革方向则存在严重分歧。杨小凯等学者认为，农民的根本问题在于没有土地财产权，应彻底实行土地私有化[5]。而巫继学等学者坚决反对终极所有权意义上的土地私有制，他们建议将农地终极所有权收归国有[7]。还有黄海等一些学者主张实行双重地权，剥离介于国家和农民之间的集体产权主体地位[7]。另一派观点主张当前农地制度的缺陷并不是集体所有制本身引致的，农地集体所有制仍然是改革和完善我国农地制度的基本前提，集体所有制不应放弃而是应该不断加以完善[8]。
国内学者虽然对农地土地制度研究着力甚多，但按照笔者粗浅的认识，绝大多数研究只停留于政策层面上的研究，且对于经济学范畴与法学范畴产权的概念认识并不统一。有些观点看似针锋相对，但从经济学的产权范畴看其实是殊归同途的。同时，几乎所有的分析都采用了一种静态的制度分析方法，即暗含了如下假设：产权的界定是在政府（法律）清晰界定的那一刻瞬间完成的，并将一劳永逸地发挥作用。本文试图在巴泽尔产权理论框架下并结合在银川市的实证调查结果，对农地产权的“动态分析”作一初步尝试。本文的结构安排如下：首先，对现代产权理论进行梳理，尤其是对巴泽尔的产权理论进行分析，从而为本文分析奠定了理论基础。其次，基于笔者在银川市进行的调研的结果对农地产权制度进行实证研究。在这里，笔者不仅试图澄清经济学与法学范畴产权的区别，而且试图用发展的和动态的分析方法来研究农地产权。最后是简要的研究结论与政策启示。
二、现代产权理论
（一）一般的（土地）产权理论
作为经济学的一般范畴，人们通常将产权视为一种人与人之间的关系，即人对物的关系上的人与人之间的关系。在经济世界里，在没有资源或资源无限供给这两种情况下，都不可能出现所谓的产权问题。因此，我们可以进一步把产权理解为资源稀缺条件下的使用或配置资源的权利，或者说，人们使用或配置资源时的适当规则[9]。
按照这个思路可以理解土地产权的涵义，即土地产权是在一系列与土地有关的、可选择的排他性行为中作出选择的权利。土地产权制度的特征包含以下几个方面[10]：（1）土地产权是某个主体对土地这种稀缺资源的一种权利，且这种权利具有排他性；（2）土地产权是一组权利束，它包括了土地所有权和构成土地所有权的使用、收益和处分诸项权能；（3）土地产权是有主体的，而且主体是具有相应权能及利益的，可以称之为利益主体。土地产权的利益主体是极为重要的，因为对土地的各项权利和职能都是通过利益主体来实现的；（4）土地产权是被法律认可的行为性关系，土地产权主体要通过行使土地权利和职能的行为而实现自身的权力和利益。产权理论认为交易的实质是一组权利的交换，产权界定清晰对经济效益会产生较大影响。
（二）巴泽尔产权理论简介
在众多产权经济学家中，巴泽尔的研究显得独树一帜。巴泽尔认为，产权不仅仅是法律赋予的权利。事实上，产权真正成为一个经济学的问题在于产权的实施和控制不是没有代价的，并且，事实上的产权不等同于法律层面上的产权。从法律的观点看，人们的所有权或许是清楚无误、界定明确的，但这并不意味着人们同时拥有完备的事实上的产权。
而对于产权概念的经济学与法学的比较，巴泽尔的结论也让人耳目一新。“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成……一般来说，法律权利会增强经济权利，但是，对于后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充要条件。”巴泽尔认为权利的界定不是那么绝对，而且这些权利（R）不是永久不变的，而是资产所有者自己直接努力加以保护（S）、他人企图夺取（C）和政府予以保护（P）的函数[11]。上述关系可表达为：
R=f（S，C，P）（1）
其中
R/S＞0，R/C＜0，R/P＞0
由于（1）式中的变量S、C、P都是变化着的，因此巴泽尔眼中的产权具有了动态性。这一结论符合我们的一些直觉，比如，政府如果加大与农地相关各项法律的宣传力度，则农户维护法律赋予其的各项权利的能力将会加强，其产权也相应会得到加强。再比如，如果农户的法律意识普遍得到提高，那么某些乡村干部侵犯农户权利的行为将遇到更大的阻力，反过来说农户的产权也得到了加强。
三、银川市农村农地产权制度实证研究
（一）实证研究简介
在银川市市委、市政府的大力协助下，笔者走访了灵武市（银川市直属地级市）白土岗镇长流水村、银川市大新镇塔桥村以及掌政镇春林村，发放了112份农户调查问卷，全部采用一对一的方式完成。同时，与8位乡、村干部进行深度个案访谈。3个调研镇的基本情况如表1。
表1 调查对象的基本情况
耕地面积（ha） 人口 人均年纯收入（元）
白土岗镇 191616698 2705
大新镇 304116524 4478
掌政镇 576921868 4090
（二）银川市农地产权束分析
（1）承包土地所有权的认知状况
尽管我国法律明确规定，农村土地除国有外实行集体所有，但农户对其认知状况存在差异。表2的数据显示，43％的农户认为土地归国家所有。问卷中我们还设计了如下问题：“如果承包土地收归国有，您是否会支持”，有趣的是上述认为土地国有的农户中近90％的选择了答案“反对”。这启示我们，一些学者提出的“农地国有化”的方案将面临巨大的变迁成本。
表2 问题：您认为承包土地的所有权属于__________？
国家村集体村民小组个人不清楚
43％ 28％4％ 17％ 8％
（2）承包土地使用权
对于承包土地的使用权，我们关心如下三个方面的问题。首先，在法律允许的范围内农户能否对所承包土地的经营项目自主选择，从而实现其自身利益最大化；其次，农户对农地使用权的合法主张是否有合同作为保障；最后，农户对于承包期长短的意愿如何。
我们设置了如下问题：“您能够自由决定种植作物的种类吗？”，100％的农户都认为可以。而对于如下问题：“如果自己不想耕种，您可以抛荒吗？”，仅14％的农户认为可以，且多数农户对抛荒行为表示不可理解。
而对于承包合同签定情况的调查则显示了出包方（所有权人）不明的状况比较严重（表3），容易导致相互侵权从而不利于合同双方权责划分。
表3 问题：您所签订的承包合同的发包方是__________？（单位：％）
村民小组村集体村委会乡政府无承包合同
7 542110 7
我们还发现，由于经济水平和产业结构的不同，农民对于承包期长短的意愿有明显的差异（表4）。比如，白土岗镇经济相对比较落后，种植对象以粮食作物为主，农户要求较长承包期的意愿不强。而大新镇和掌政镇相对比较富裕，很多土地采用大棚种植蔬菜及花卉。根据我们调查结果，采用大棚种植农户一次性投资在1.5-2万元间。为了有足够的时间收回成本，农户要求较长承包期就合情合理了。
表4 问题：如果承包期内绝对禁止土地调整，您认为合理的承包期多长？（单位：％）
3-5年6-15年16-30年30年以上不清楚
白土岗70 36 50 7
大新镇00 14 86 0
掌政镇0 12.5
12.5 75 0
（3）承包土地收益权
承包土地的收益权是土地使用权的目的，如果不能有效地享用土地收益权，则土地使用权也失去了意义。以往许多研究认为，农民承包土地收益权受到侵蚀主要体现在如下三个方面：第一，国家通过征收农业税拿走了部分农业剩余；第二，村组集体通过“三提五统”等形式攫取农民大量的收益；第三，村集体通过“预留机动地”的方式来分割农民的收益权。而对我们实证调查的时点而言，农村税费改革特别是“一免三补”等政策已经广泛地得到了执行。调查中我们发现，农民普遍反映负担较往年减少了，这意味者农民收益权得到加强。
我们设置了如下问题：“您是否了解村里的财务收支状况”，17％的农户回答了解，35％的农户回答不太了解，48％的农户回答不了解。而对于是否有必要留机动地的问题，几乎所有的农户都肯定地回答没有必要。
（4）承包土地让渡权
我们设置了如下问题：“您认为自己能够将承包的土地转包或转租给其他农户吗？”，近90％的农户认为可以，其中16％的农户认为前提是必须得到村委会的同意。
我们还设置了如下问题：“您认为土地转出后收益能够得到保障吗”（表5），74％的农民持肯定的看法，尚有26％的农户不能肯定或持否定的看法。
表5 问题：您认为土地转出后收益能够得到保障吗？
绝对能能不一定不能
9％65％17％ 9％
（三）权属的实现状况分析
（1）农户自身的努力
对于农户维护自己权益的能力，我们从农户的受教育程度和其对土地承包政策的理解这两个方面进行衡量。
我们调查样本的农民，其受教育程度如表6所示。
表6 调查样本农民受教育程度（单位：％）
文盲小学初中高中大专本科及以上
22 25 39 14 0 0
由表7的结果可知，农民的文化程度还比较低，因此限制了他们维权的意识。而农民对于“三十年不变”的理解出乎我们的意料，近95％的农户都正确选择了答案“30年内不再进行调整土地”，这一比例大大高于一些学者的调查结果。
（2）村干部的行为分析
有学者认为，乡村干部在经济利益的驱动下具有扩张农业剩余索取权的内在冲动，并能够利用其具有的特殊身份和所处特殊地位扩大寻租空间。频繁的承包经营权的调整，有助于乡村干部最大限度地实现自身利益。还有学者认为，乡村干部为了最大限度地实现自身利益，具有对农村土地承包经营权进行经常性行政调整的偏好[12]。
上述分析看似很合理，但我们的实际调查结果却不支持这一论断。在与8位乡村干部的访谈中我们发现，乡村干部无一例外地表示自己并不情愿进行土地行政调整。他们表示土地行政调整费时费力，而调地中的利益协调更是让他们头痛。长流水村的一位村干部甚至表示，由于土地调整容易导致纠纷发生，因此除非两家自愿进行土地互换，否则他们绝对不会主动要求村民进行土地行政调整。
我们在问卷中设计了农户家发生如下的状况：①小孩出生；②老人过世；③娶外村媳妇；④嫁到外村；⑤外村迁入人口；⑥户口迁出，然后询问村干部将采取“多给土地”、“维持原状”、“收回土地”等3种措施中的哪一种。对于前5种状况，村干部们均表示会维持原状。而对于户口迁出这种状况，则产生了分歧：有2位干部认为应维持原状，6位认为应收回土地。同时8位村干部都表示，如果有农户抛荒，则肯定会将土地收回。
访谈中我们还发现，所有的村干部都表示认真学习过《土地管理法》，而且都表示不会反对村民自发的土地流转行为。值得注意的是，我们访谈的8位村干部均表示，自己绝不会阻挠本村村民将土地转给外村村民。
（3）国家的努力
国家作为唯一合法拥有强制力的“第三方”，在有效保护和实施农地产权方面具有规模效率优势。但理论界普遍的看法是国家作为“第三方”的角色是缺位的。首先，与农地产权相关的法律、法规不健全，比如农地没有抵押权，而农地入股等自发交易也缺乏法律依据。其次，不管是土地用途管制、基本农田保护制度还是耕地总量动态平衡政策的实施，都限制了农民的经营选择权。由于我国土地管理的相关法律没有授予农民农地发展权，从农民角度来说，这种限制绝非是公平与合理的。最后，国家利用不合理的征地补偿制度剥夺了绝大部分农地非农化的收益。
我们设计了两个问题来衡量国家的努力。
首先，我们对农民近年土地经营收入的情况进行了调查，结果并不乐观。多数农民反映收入虽然增加了，但幅度非常有限（化肥等生产资料价格的上涨部分抵消了国家“一免三补”带给农民的利益）。而农民在回答“在农业生产中，您面临的主要困难是”这一问题时，除了部分回答“灌溉困难”外，多数回答是农产品价格太低。这说明国家在对农村进行战略性的“反哺”方面仍然任重道远。
其次，调查中我们发现农村缺乏社会保障机制。在回答问卷中我们设置的如下问题“如果失去了承包土地，您是否能生存下去？”时，仅7％的农户认为可以。而在回答“如果您将来的收入主要来自非农产业且收入足够养活家人，您是否愿意放弃承包的土地？”这一问题时，仅14％的农户给出了肯定的答案。这启发我们，在落后的农村地区土地的保障功能现阶段还难以转换，或者说，土地对农民就业与生存仍然发挥重要保障功能。由于政府在建立完善的农村社会保障体系方面的缺位，农地的资源属性十分显著，农地的效用不仅体现在直接的收益效用上，更主要体现在生活保障效用和安身立命效用上。因此，从某种意义上说，农地的资产价值受到了侵蚀。
四、简要的研究结论与政策启示
在目前绝大多数农户离不开承包地、绝大多数农户在现有收入条件下不愿放弃承包地的情况下，任何试图剥夺农户土地权利的做法都是不可取的。对于宁夏农村而言，由国家自上而下地设定并强制执行某种土地产权制度（无论是“农地私有制”还是“农地国有制”），都将在带来巨大的变迁成本的同时，无法增强农户事实上的权利。最为明智的做法是维持现行的承包责任制的框架，并对决定产权有效性的因素进行不断的完善。
从法律层面而言，农地产权束中最重要的使用权、收益权和让渡权已经得到法律较好的保护，然而农地产权的实际运行还远未达到理想的状态。因为在实际中这些权利是否能够实现，还取决于农户加以保护的努力、他人夺取的企图和政府予以的保护。从这个意义上说，学术界应摈弃继续在产权法律层面上进行的争论，而将研究重点转移到如何提高农民的维权能力，以及政府如何不断完善其管理职责以提供更好的保护上。
在国家法律层面制度供给不变的情况下，农户维权能力的强弱将直接影响到他们权利实现程度的高低。维权能力越强，则其权利实现的程度也就越高。衡量维权能力的强弱标准主要包括维权意识、维权资源利用的有效性、维权技能的高低以及维权组织化程度等几个方面。因此，应进一步提高农民维权方式的制度化和规范化程度，确保农民以合理的方式维护和实现自身正当权益，使农民的需求和期望得到充分公平的表达；同时，适时提升农民的综合素质（包括文化素质、科技素质、能力素质等），增强农民的维权意识与技能。
渐进式的农地产权制度变迁并不意味着政府将无所事事。为了更好地增强农户的土地权利，政府一方面要加强相关制度（包括户籍制度、农村税费制度、农村社会保障制度、征地补偿制度）的建设，改善农地产权制度的外部制度环境。另一方面应继续限制基层政权和乡、村干部的土地处置权利，强化农村土地所有权和使用权的排他性。为使土地使用者有能力屏蔽非法侵权行为，除了代表国家对集体土地实施用途管制以外，对基层政府拥有的农村集体土地的其他处置权应予以取消。同时，应严禁在产业结构调整、综合开发、规模经营中非法侵犯农民集体和个人土地权益，削弱乡、镇政权无所不包的管理权，以更好地增强农民的土地权利。
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