关键词：PPP项目;保障房;价值链;风险分担
引言
我国正在迎来保障房建设的高峰期，保障性住房建设的关键在于资金与管理。保障房供应量加大，地方政府的筹资能力和管理能力受到了挑战。就国家提出的保障房的建设目标来看，不考虑土地相关费用，所需资金至少要1/3将通过各级政府来筹集，其余则将通过社会投入和被保障对象等进行筹集。因此，在以政府为主导的前提下引入民间资本参与保障性住房的建设和管理是一个可行的途径。本文就保障性住房采用公私合作(PublicPrivatePartnership，PPP)模式展开讨论，通过分析保障性住房PPP项目的价值流，识别其中的主要利益相关者、主要价值流，为我国的PPP保障性住房项目提供增加价值的有效途径。
1保障性住房PPP模式
保障性住房兼具福利性和经济性，其需求量大、收益稳定、风险低，同时私人部门可以享受相应的政策优惠和扶持。因此，鉴于PPP的运行方式，其在保障性住房中的应用不仅适用于新建项目，还适用于既有项目；不仅适用于建设和运营方面，在融资及物业管理方面也适用。由此，PPP模式在保障性住房中的参与方式包括：新建项目的PPP模式、已有项目的PPP模式及改扩建维护项目的PPP模式。私人部门参与投资的方式有：股权参与、经营权参与、建立公私合营公司和私人公司通过特许权等方式参与项目建设。
从保障性住房的类型来看，廉租房的收益性明显低于公共租赁房，降低了私人投资者对廉租房的投资热情。但是，这并不能因此全盘否定PPP模式在廉租房领域运用的可行性，在已建成的廉租住房运营管理中采用转移—运营—补贴—转移的形式还是具备一定可操作性的。公共租赁住房本身给予房地产开发商3%的利润，使得PPP模式在该领域的的应用范围更为广泛和可行。
2保障房PPP项目价值链的构建和增值分析
2.1资金价值链
资金价值链是在整个项目周期内，资金在各阶段运转中最终实现了保值增值的传导机制。在资金价值链中，主要是各风险因素概率与造成的损失额的降低从而产生的价值增值，实现了项目中资金投入的回收和利润的回报。价值链中的资金主要由政府和社会资本提供，其中政府部门提供税收优惠和政策保障，主导项目投资过程，社会资本参与项目投资，减轻了政府财政压力，金融机构提供了融资支持，住户付出补贴之外的必要资金成本获得了保障房产品和服务，各方共同完成保障房项目资金价值链，得到投资回报。资金价值链传导途径如图1所示。
图1资金价值链
2.2保障性住房PPP项目组织及合同结构
保障性住房建设的PPP模式，是项目融资的一种实现形式，通过政府与私人投资者的合作实现参与方的利益。政府部门通过招投标等方式与私人投资者（一般由私人投资者组成特殊目的公司SPV）签订合同，由私人投资者在合同期内负责项目的筹资、建设、运营。合同中明确政府的资金投入比例，政府的资金来源包括年度财政预算、住房公积金增值收益余额、一定比例的土地出让金等（政府亦可不投入资金）。另外，政府相关部门还会为私人投资者提供贷款担保，以使私人投资者能比较顺利的获得贷款。在项目筹资、建设、运营等各阶段，政府相关部门与私人投资者建立相互协调共同决策的机制，以保障项目的顺利进行。
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保障性住房项目PPP模式中涉及的参与方众多，合同文件量也相当大，这是项目各参与方合理分配任务、分担风险、确保项目成功完成的重要因素。保障性住房PPP项目中，根据合同签约方不同可以将合同文件分为四类：项目发起人之间的股东协议、政府与项目开发商之间的特许经营协议、项目公司和承包商或运营商等之间的履约合同、项目公司与银行或其他金融机构之间的贷款合同；根据合同内容不同还可以将合同文件分为以下几类：咨询、设计、施工、运营等项目实施合同、股本支持协议和贷款协议等融资文件、政府支持信和履约保函等担保文件。
3促进保障房PPP项目价值增值的建议
3.1积极推进政府部门的管理创新
在PPP项目中政府部门和社会资本是主要的风险承担者，也是项目价值实现的主力，其中政府不仅参与项目论证、准备和建设全过程，更是政策的制定者和市场的监管方。首先为吸引更多社会资本进入保障房建设领域，政府应创新保障房建设的利益分享机制和风险分担机制，放宽资本进入限制，尤其是为民营企业营造公平竞争环境，构建高效公正的政务体系。
其次加强政府法治和诚信建设，推进政务公开透明，增进政府的履约守诺意识。降低政府违约风险，确保政策稳定性和持续性，提升社会资本参与保障房项目的信心和预期，增进政企的合作互信，为项目实施增强法律和政策的保障。再次创新和强化政府监管能力，综合运用行政、税收、金融等政策手段，促使项目各参与主体依据项目合同诚实守信履行义务，确保保障房的质量，提升住户的满意度，保证项目在财务价值、经济价值、社会价值实现多重增值。
3.2充分利用金融中介机构和咨询机构的技术支持
金融中介机构和咨询机构在PPP项目中作为一般风险相关者，承担着个别风险因素，在项目全寿命周期中阶段性参与，但其技术性支持重要性不可忽视。金融中介机构的融资支持可有效降低融资风险和融资成本，保障项目的资金价值链顺利运行和价值增值的实现。咨询机构的经验和技术可以根据项目的区位和经济条件设计出合理的运作方式和回报机制，促进政府和社会资本合作伙伴关系的达成，保障项目的技术价值链的运行。两者在金融领域和技术领域的创新有助于合理整合利用政府和社会资本的资源，降低财政负担，实现保障房的优质供给，促进保障房PPP项目价值链体系的融合和运转，实现价值增值。
结语
我国保障性住房建设正处于最火热的阶段，但是资金的压力和资源的短缺，以及后期运行的忽视，使得保障性住房在未来五年中有可能面临巨大的挑战。论文通过分析，认为PPP模式不仅仅能够帮助政府在保障性住房的建设中吸纳更多的社会资本，通过合理的模式设计，更可以帮助政府更好地管理保障性住房，为保障性住房建设和运行提供有力的保障。
参考文献
［1］邓小鹏，李启明，汪文雄，等．PPP模式风险分担原则综述及运用［J］．建筑经济，2008，29(9):32－35．
［2］李文娟．基于层次分析法的棚户区改造PPP模式融资风险分析［J］．安徽建筑大学学报，2016，24(2):75－81．
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［1］国务院． 关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见［EB/OL］． 国发［2010］13 号，2010． http:/ /www． gov． cn/zwgk/2010-05/13/content_1605218． htm
论文作者:赵昆,杨军
论文发表刊物:《工程管理前沿》2019年21期
论文发表时间:2019/11/29
标签：项目论文; 住房论文; 政府论文; 风险论文; 价值链论文; 模式论文; 价值论文; 《工程管理前沿》2019年21期论文;