对近期国债政策取向的思考，本文主要内容关键词为：国债论文,取向论文,近期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1997年下半年开始，由于受亚洲金融危机的影响，加之国内需求严重不足，我国经济一度转入低谷，出现了比较明显的通货紧缩趋势。为此，我国政府从1998年开始实施了以增发国债为主要内容的积极财政政策。截至去年年底，积极的财政政策已连续实施4年，从实施的情况看，效果明显。特别是长期建设国债的发行，直接带动了地方、部门、企业投入项目配套资金和银行配套贷款，集中资金力量建成了一批重要基础设施项目，使大江大河大湖、交通运输条件和粮食仓储设备得以改善。同时，国债的运用，还推动了企业技术进步，促进了产业升级，促进了环境保护和生态建设的可持续发展，推进了地区生产力布局的调整和优化，使西部大开发迈出了实质性步伐。据有关部门测算，1998年以来，积极财政政策对GDP的贡献是：1998年为1.4个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点左右，2001年为1.8个百分点（《国债投资综述：扩大内需的一着好棋》杨国民《经济日报》2002年2月21日）。
根据积极财政政策的实施效果和宏观经济运行出现了景气回升的情况，有人从控制财政风险的角度出发，提出了积极财政政策应逐步“淡出”的观点，认为积极财政政策只能是在居民收入持续增长，潜在需求很大，当期有效需求不足的特定情况下使用。从长期和实际情况看，过分依赖国债拉动需求的做法不仅不可取，而且风险日益增大。理由是：目前国债和征税的空间都非常有限，政府债务支出占当年政府收入的比例有上升趋势。如果加上其他隐性债务（如企业债转股之后形成的国家债务、地方政府越权担保和借贷的债务、未纳入预算的国家政策性指令性贷款等），财政风险更大。同时，发行国债的目的之一是带动社会投资，但近年来，财政投资的“挤出效应”已经显现，民间投资增长受到限制，而政策实施过程中的违法违纪现象，也削弱了财政政策的使用效果。
我认为，这种观点是不全面的。首先，虽然中国的财政赤字和债务规模有所扩大，但都处在国际公认的安全线以内。2001年中国财政赤字和债务余额占GDP的比重分别为2.7%和16.3%，从中国目前的总体经济实力看，这个赤字水平和债务水平也是完全能够承受的。其次，推动当前我国经济好转的主要还是“外生性”因素。影响经济持续增长的一些深层次问题，诸如体制、制度因素和结构性障碍等，并未得到根本解决。因此，经济回升的基础还不稳固，经济稳定增长的机制还未形成，特别是民间投资的增长速度比较缓慢，制约消费增长的瓶颈性因素也还比较多。目前虽然通货紧缩的态势已得到缓解，但通货紧缩的隐患尚未根除，社会有效需求不足的矛盾仍然存在。不能因此而盲目乐观。第三，目前国债未完工程还需要数千亿元资金的投入，即使宏观经济形势不需要国债政策延续下去，这些项目的资金压力也会导致国债还得继续发下去。第四，从外部因素看，受“9·11”事件的影响，美国经济出现了加速下滑的势头，加之今后一段时期，全球经济不确定因素仍在增多，世界经济可能会进入一定程度的低迷状态。在这种情况下，外贸出口形势将更为严峻，出口对经济增长的拉动作用将会明显减弱。因此，对当前经济增长的回升不能估计过高，要巩固和发展当前经济问升的好势头，积极财政政策不仅不能淡出，在力度上还应有所加强。从我国财政的可持续性看，只要我们注意控制GDP与广义公共部门债务（广义赤字）的相对关系及变动趋势，使后者的份额逐渐缩小，同时，将增发国债与调整国债投向、改善国债结构、提高两个比重结合起来，财政风险基本上可以控制。所以，现在应该考虑的是从多方面发挥积极财政政策的作用，充实调整国债政策的内容，提高扩大国债政策实施的效果，这是确保中国经济持续增长的根本措施。
根据当前的经济形势，结合近五年来的积极财政政策的实施情况，我认为，目前国债政策的取向应该是调整方向、改善结构、收缩战线、加强引导和强化监督管理，具体地，主要有以下方面：
1.要做好国债项目的收尾工作，除需要确保的重点项目，原则上不新铺摊子
1998～2001年我国共发行长期国债5100亿元，安排国债项目8600项，投资总规模2.4万亿元。仅从现有的在建工程来说，需要巨额的后续投资，才能形成现实的供给。尤其对于关系国计民生的重大基础设施和结构调整的技改项目，需要积极财政政策助其一臂之力。按照项目合理建设工期，在建国债项目今年将进入全面收尾阶段，因此，目前国债的主要投向，在基础设施建设方面，除安排好今年已开工的西部开发项目，加快青藏铁路、西气东输、西电东送等重大工程建设和一些规划内的重大项目如南水北调、首都水资源保护、万枝铁路、西部国道主干线和省际公路重要路段等外，不应新铺摊子，而应重点确保在建国债项目建设收尾，如长江中下游干堤加固、农村电网改造、西部通地（州）县沥青道路、城市基础设施、“三河三湖”治理、中央直属储备粮库等，以确保这批国债项目发挥效益。为此，要进一步采取有效措施，抓好在建国债项目的进度，做好组织协调工作，落实地方配套资金，切实抓好工程质量和施工安全，加强建设资金特别是国债资金管理，加强国债项目建设稽察、检查的力度，以确保大部分国债项目年内收尾和整体完工。
2.发挥国债投资的杠杆作用，着力启动民间投资
扩大国债投资的最终目的应该是带动全社会投资。因此在安排国债投资时，应该着重考虑如何以较少的国债投资带动和刺激相对较多的全社会投资，发挥国债投资“四两拨千斤”的功效。一是调整财政投资方向和方式，要积极发挥财政资金的杠杆功能，通过财政补贴、贴息、参股、担保等方式带动民间投资，并引导社会资金按国家产业政策的方向进行投资，放大财政资金的作用，此外，要取消限制民间投资范围的歧视性政策，在基础设施的投资中吸收非国有资本，采取国有资本与非国有资本联合投资的方式进行建设。二是改变国债投向，适当增加非基础设施项目的投资力度。近年来投资领域一般局限于产业链条较短的基础设施部门。1999年开始，将投资领域扩展到技术改造和装备制造等广泛领域。为更有效地带动地方和民间投资，财政在继续投入、兴办资本密集型规模较大工程项目的同时，也应考虑劳动密集而有一定技术含量的中小型建设项目，以便广泛地调动地方和企业的投资意愿，并较好地解决就业问题。同时，财政资金应对投资的产业组合作出恰当选择，除某些必要的基础设施项目外，还应选择一些需要发展的、产业关联度强的制造业项目来投资，特别是对装备工业的技术改造和新兴的高科技产业的投资，以促进我国产业结构的优化和升级，并带动相关产业。
3.改变国债投向，提高居民的边际消费倾向，启动最终消费，放大国债乘数效应
从中长期来看，刺激投资和生产对经济增长能发挥多大作用，能否提高经济效率，还是要取决于最终需求的状况，而消费是收入（包括即期收入和预期收入）的函数，因此，增加居民收入并形成稳定的预期是启动消费市场、拉动消费需求的关键。目前，城乡居民的平均消费倾向和边际消费倾向不断下降。其中原因，除消费倾向递减规律的作用外，还与人们的收入预期不稳、支出预期增大和收入差距拉大有关。为此，一是要完善收入调节机制，继续加大中央财政对低收入者群体的转移支付力度，同时加强个人所得税和财产税的征收，适时开征遗产税和赠与税，以缩小全社会的收入差距。通过提高低收入者的收入和最低消费需求，降低高收入者的收入和储蓄倾向，提高全社会的边际消费倾向，放大投资乘数。二要通过完善社会保障制度，增加社会保障支出，扩大社会保障的覆盖范围，认真落实“两个确保”工作，把符合条件的城市贫困居民纳入低保制度，以降低“预防性储蓄倾向”，消除居民消费的后顾之忧和消费心理的不稳定性，增加其即期消费。可以考虑发行社会保障特别国债以充实社会保障基金，扩大社会保障的覆盖面，来提高居民对未来的稳定预期，增强全体居民的安全感，从而提高消费倾向。三是要加快乡村机构改革，尽快从立法的高度规范农民税负，切实减轻农民负担，同时大力发展效益农业和非农产业，拓宽农民增收渠道，提高农民收入水平和消费需求。
4.优化国债结构，为国债政策的中长期化创造条件
为了配合国债投资，国债结构需要进行若干调整。一是调整期限结构，适当增加短期国债发行，逐步实现其发行制度化、周期化，同时提高长期国债比重，尤其是在目前银行利率水平很低的情况下，可以降低国债筹资总成本，优化国债的期限结构，熨平今后国债还本付息的峰值，分散债务还本付息的压力，避免形成过于集中的偿债高峰。二是调整品种结构。应借鉴国外先进经验，引进诸如储蓄债券、预付税款债券、可转换债券等新品种，使国债品种结构进一步多样化。另外，以后国债发行应以可上市国债为主，增强国债的流动性。三是调整国债的发行对象，改善国债持有者结构。中国目前60%以上国债由公众持有，商业银行持有国债仅占其资产的6%。这一比例远远低于一般发达国家的水平。所以，要允许商业银行更大规模地直接进入国债市场，着力培育机构投资者，并允许国外投资者持有一定比例的国债，以拓展国债的发展空间。这不但可以解决政府建设资金不足的问题，还可以有效地解决长期困扰金融机构的金融资产质量问题，可谓一箭双雕。四是增加专项建设国债的比重，用于公路、铁路、机场等基础设施项目的建设。这不仅可以产生有利的反经济周期的政策效应，而且能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化（资本金）程度、增加国有资产比重和控制力、优化经济和产业、产品结构等多重功效。20世纪60年代中期到20世纪70年代中期，日本政府就发行了大量的专项建设国债，用于满足某些公共事业、公共工程和大型项目的资金需要，收到了较好的效果。
5.建立国债投资退出机制，增强积极财政政策的可持续性
从根本上讲，政府债务风险的核心在于到期能否偿还债务，如果国债到期时政府可以筹措足够资金偿债，那么就不存在所谓的债务风险。建立国债投资的退出机制，将回收的资金作为偿还债务的一个重要来源是增强继续实施积极财政政策的财力保证和提高其可持续性的可行方法。近年来积极财政政策国债资金的使用，绝大部分（约90%）投向了具有外部效益和一定盈利能力的交通通讯、城市基础设施（电、水、公交）、经济适用房等六大基础设施和部门（其中不少具有相当的市场盈利水平），为通过国债投资项目的管理来回收投资资金从而增强积极财政政策的可持续性提供了现实基础。因此，在当前背景下，可以考虑从两个方面加强国债资金回收和循环使用。一是将国债资金转借地方政府使用，由地方政府偿还。这不仅有利于分散和降低中央债务的压力，而且有利于清理目前地方政府中业已存在的不规范的融资行为和非法的融资渠道。1998、1999年分别已经有500亿和300亿由中央转贷给地方使用。由于地方项目投资明确的受益范围和利益约束，这样有利于地方加强对国债使用和效益的管理。从这些国债投向项目看，大部分都还具备还本付息的能力。因而，在继续实施积极财政政策中要进一步实施国债转贷，同时为了强化地方政府还债的约束力，必须从法律上规范地方政府的各项行为。二是通过资本市场回收国债投资资金。包括对国债投资项目的上市予以优选安排和必要的政策倾斜，通过股票市场实现资金回收；项目开始产生收益进入经营稳定期时，通过资产证券化手段将政府国债贷款转化为分散可流通的市场证券，出售证券回收资金：在产权交易市场上通过各种并购手段将这些项目转让给各类民间投资者，实现政府国债资金的退出与回收等三种方式。
6.加强国债管理，提高国债资金的使用效果
增发国债是在经济紧缩条件下的一种宏观调控举措，也是稳定经济所付出的一种代价，因此国债资金就必须用之得当、用之有效，否则就违背了实行扩张性财政政策的初衷，同时也将因国债资金运用的无效或低效而造成后续国债规模的虚增压力。审计署关于2000年国债专项资金审计情况的报告显示，2000年国债专项资金的管理情况总的是好的，审计查出的问题金额5.12亿元，占审计国债专项资金总额的1.2%（上年为1.3%）。但挤占，挪用国债资金，违规招投标，违法分包、非法转包层层盘剥建设资金等问题仍时有发生，有些问题性质还十分严重。因此，加强国债项目工程质量和资金使用管理工作任务仍然相当艰巨。也因此，一方面，要狠抓工程质量，提高国债资金使用效益。对于选定了投资方向的工程项目，应严格按照《招标投标法》的要求和加强工程质量管理的有关规定，按照公开、公平、公正的原则实行招投标，以降低投资成本，提高工程质量。要严防出现“三边工程”、“半拉子工程”、“豆腐渣工程”，一旦工程质量出问题，要严格追究有关人员责任。另一方面，还要采取坚决有力的措施，加大对国债资金的监督检查力度，对擅自挪用国债专项资金，随意扩大工程规模、拖延工期、留下资金缺口或因工作失职造成资金损失浪费的，要追究有关领导人和当事人的责任。同时，要由事后监督管理向事前审核、事中监控和事后检查有机结合转变，要形成多环节、全过程的监督格局。要通过加强监督，督促项目单位管好用好国债资金，确保国债投资发挥预期效应。
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