海南特区国有企业破产的问题及对策，本文主要内容关键词为：海南论文,特区论文,对策论文,企业破产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
海南特区海口市作为国务院确定的企业“优化资本结构”的试点城市，如何充分运用优化资本结构的优惠政策，大力改造国有传统工业企业，重组优化存量资产，提高经济效益，扭亏为盈，是当前需要着力抓好的工作。据有关部门提供资料，海南特区的海口轮胎厂、海口纺织印染厂、海口电力成套设备公司、海口玻璃厂、海口橡胶三厂、海口毛巾厂等6家破产企业，目前正通过多种形式进行资产重组， 其中上海轮胎橡胶（集团）股份有限公司收购了海口轮胎厂破产后的有效资产，并进驻该厂运营，目前情况良好。但企业破产在海南尚属试点阶段，是一项正在探索尝试的系统工程，由于破产触及到旧体制遗留下的各种深层次矛盾，涉及到各方面利益，在实施过程中，暴露出了各式各样的问题。
1.以政府行为替代破产标准。企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务。这是《破产法》规定的破产界限，是衡量国有企业破产的基本准则。企业破产与否，其经营状态、资产负债率、亏损程度是决定性因素。但是国有企业因受计划体制下资金来源、利润分配、人员管理、行业特点等因素的影响，亏损程度不一，资不抵债原因各异，不能简单地按照现代企业制度的要求来处理。企业的破与不破既要用经济尺度来衡量，又为政府行为所左右、所替代。这就造成了银行信贷的损失。
首先，破产标准规定：对资不抵债的企业，债权人与债务人一样均有申请破产的权利。法律的规定是明确具体的。但实践中国有企业破产不管是债务人要求，还是债权人申请，没有得到各市县政府的许可，是破不了的。即使通过正常诉讼程序而自动进入破产还债程序亦不能例外。而地方政府“以稳定为出发点，以搞活为目的”的指导思想，采取“先破后组”、“先破后再组”、“边破边组”的处理方式，“该破的破不了，不需破的却破掉了”，出现了反差。
其次，因善后处理棘手而退却。企业破产后，职工安置、资产处理、责任追究等，是一个相当棘手的问题。财政有困难，“挤”不出钱来，社会劳动保险刚起步，行业救济金缺乏，就业市场未形成，重新就业机会少，破产原因多，责任难追究。这就是破亦忧不破亦忧，难求万全之策。一些区政府则希望通过处理破产来解决一些善后问题；有的甚至认为，不能用破产财产来安置职工，就不要搞破产了。这样，使企业破产财产的多与少、变现能力的强与弱成为企业破产的一个重要前提条件。
2.贷款损失核销困难。在企业破产中，损失最大的是银行，贷款受偿率低，据有关部门调查，清偿率最高的只有30%左右，最低的为0， 其余清偿率均在7—15%之间。企业破产程序终结，以法律的形式宣告 了银行贷款的损失。对贷款损失的核销：一是目前各银行所提的呆帐准备金和坏帐准备金总量少，难以弥补破产企业的巨额贷款损失；二是核销报批手续复杂。据调查，中行系统申请核销贷款要办好十几道手续，并且需要有破产企业的原始资料证明，办理起来十分困难。以至大量的企业破产贷款损失仍挂在帐上。
3.企业破产后隐患多。企业破产后，其全部资产均用于安置职工，未清偿的债务不再清偿，债权债务从此了断，企业已不复存在。但由于许多企业实施的是假破产、真逃债，加上实施破产过程中存在诸多缺陷，企业破产后存在许多隐患，它所造成的负面影响堪忧。第一，一些名破实未破的企业在实行破产后，废除了所有债务，虽然人员、设备、产品没变，管理模式依旧，只因甩掉了“包袱”，实现了“零债”经营，在短期内呈现出“兴旺”的状态，造成了企业只要甩掉高额的负债即可适应市场变化的假象，致使一些政府部门误把破产作为解决企业困境的捷径，一些企业纷纷以先分立后破产再重组等方式申请破产，个别企业甚至以不贷款就破产为条件倒逼银行贷款，使破产走进一条单纯以废掉银行债务为目的的岐途。二是政府部门因介入企业破产的具体操作事务当中，对一些破产后的企业人员组合、生产启动、产品销售、利润分配等仍习惯沿用旧的行政管理方式去管理，而不能随企业破产终止而淡化对企业的直接管理，真正把企业推向市场。三是破产财产不能变现，职工工资的补偿只能以实物体现，在册职工对企业资产由原来共同共有变成按份共有，这种份额因市场因素不能转让和变现，名为股份制企业，实则机制依旧未变。四是银行信贷面临新的危机，一方面因企业破产形成呆帐的数额大，时间集中，长期积累的“一逾二呆”损失由暗变明，靠呆帐准备金冲销难以在短期内消化。另一方面银行还要面对政府压力继续向一些欲破产而未破的特困企业注入资金，面临更大的风险。
4.银行承受破产责任多。企业经营亏损直至破产，有政府部门的责任，也有企业自身的责任。有的老企业在过去为国家作出较大的贡献，而获得政府投入较少，以至设备老化，无新产品开发能力，离退休人员多，生产滑坡，负担加重，迈进了破产的行列，这个责任应该由政府来承担。有的企业虽是因经营管理不善造成严重亏损，但在海南特区的经济运行中，企业行政主管部门操纵、控制企业的经营活动的现象普遍存在，经营管理不善的最终责任也主要归结于政府主管部门。在企业破产时，将企业职工的工资、福利安置费及所欠国家税款列入第一、第二顺序优先受偿，银行债权往往被悬空。实际上是将应由企业自身和政府部门所承担的社会责任全部转移到银行等债权人身上，政府主管部门领导和企业领导不但没有被追究责任，有的反而被提拔重用或易地做官。其结果是将政府试图通过破产达到转换经营机制、淘汰落后企业的初衷异化为保护落后企业，鼓励地方政府和企业投机取巧。这种风气将使社会经济秩序出现无序状态。
5.破产规模难以控制。中央和省都有明文规定，破产在海口只是进行试点，配套措施跟不上，不宜急躁冒破，但又没有细则规定具体的标准。有些政府和企业为了甩掉包袱，轻装上阵，破产的积极性较高，有的区或街道甚至将之作为一条搞活企业、搞活地方经济的经验来推广。海口的企业亏损还是比较严重的，资不抵债的企业无论是数量还是资产规模都较大，政府在宏观上没有一个具体的企业破产控制比例，任由企业去申请破产，最终将是破债权人的产，其引起的社会震荡远远超过企业破产的积极效应。
根据上述存在的问题，笔者认为海南特区应采取以下对策。
1.修改破产法律，完善破产政策。《破产法》规定了企业破产的原则、内容及程序。国务院及有关部委、地方政府也相应地制定了有关企业破产的法规及政策，特别是国务院新近发出的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，海南也将出台《海南省人民政府关于搞好国有大中型工业企业的若干意见》等，这些政策都是海口企业破产的依据。但也存在《破产法》刚性不强、政策约束力不够、法律与政策、政策与政策相冲突的问题。对此，首先要修改《破产法》。《破产法》必须把保护债权人利益放在首位，强调法院依法独立行使审判权。对破产的一些实体问题规定要更详尽、全面、具体，破产界限要明确，适用范围要具体，清算原则要合理全面。对破产程序要突出可操作性，如债权人申请破产，政策须提供担保，清算组应由经济师组成，不应是“清一色”政府公务员，清算工作要由第三者，如“审计事务所、会计师事务所”分担。其次，要完善有关政策、法规。要完善国务院《关于国有企业破产试点的若干办法》，使之成为一个可供具体操作的办法，对破产标准要量化。同时，国务院要单独制定解决破产企业职工重新就业及就业前生活保障的规定，改变优先从企业财产中提取职工安置费的比例和方法，解决依靠处理破产财产来安置职工问题。
2.完善破产运行机制，实现破产市场交易公平。企业破产是一个大的社会系统工程，涉及到社会活动及社会组织的方方面面，于是要从以下几个方面建立破产的运行机制：一是建立一套较为完备的破产操作系统，其中包括行政管理、社会监督、独立的法院破产庭审、公正权威的破产评估、审计等社会中介服务，规范企业破产的运作；二是建立产权交易市场和公开拍卖市场，即把破产后的企业交给产权交易市场和公开拍卖市场，使破产财产通过市场竞价获得公平合理的市场价格，这既可以减少人为的价值高估或低估问题，也可以使破产企业的破产资产迅速变现，提高清偿率和清偿速度，要通过资产重组，最大限度地优化整个社会的资产结构，使企业破产的国有资产保持实物形态和价值形态的完整；三是要建立劳动力市场，让破产后的企业职工在劳动力市场重新进行优化组合。有了发达的劳动力市场，企业破产后的最大的后顾之忧就可以迎刃而解了；四是健全社会保障体制，确保破产稳健运行。
3.银行要积极主动地参与改革，最大限度地避免资产损失。对一些长期亏损的国有企业实行破产，这是大势所趋，不容回避。银行不能消极等待、被动应付，更不能抱残守缺，注入资金去救活这些企业。而应该审时度势，积极地适时地调整信贷政策和收贷措施。一是通过对信贷资产的清理，明确支持对象、限制对象和收贷对象。同时，及时了解当地政府的意图，对那些列入政府名单的企业要做好破产前的准备工作，能收回资金的尽量收回，能变现的尽量变现。二是对那些长期亏损资不抵债的企业，要积极主动地要求政府处理，也可直接向法院申请破产。如这些措施不被接受，就应直接起诉，并采取必要的保全措施，以便在执行时直接进入破产程序。三是对已进入破产清理程序的企业，要积极提供有关证明材料，主张债权，要据理力争，以取得优先受偿权。四是要对那些借破产之名行逃债之实的做法坚决抵制，对怂恿企业采取假破产真逃债的地方，商业银行要联手予以信贷制裁，采用控制和收缩信贷规模，减少信贷投放。并通过不同渠道促进当地信贷环境的好转，减弱国企破产的副作用。
4.建立破产企业的预警期、整顿期、破产清算“三期”管理制度。当前企业破产中存在各种不正常现象：有的企业确实该破产的破不了，有的企业不该破产的破产了。因此笔者认为应把面临破产的企业划分为三个不同的阶段或三个不同的时期，即预警期、整顿期、清算期，并实行分阶段管理。具体说：一是对严重亏损且未达到破产标准的企业，应由政府及时提出黄牌警告，设立预警期。在这个阶段，由政府帮助其强化经营管理，通过转产、切块承包等办法，努力扭亏增盈，降低资产负债率，避免一些不该破产的企业也提前申请破产；二是对确因严重资不抵债达到破产标准的企业，应设立整顿期，在这个阶段由法院管理，法院一方面对企业财产实施保全措施，另一方面进行债务债权之间的沟通，即进行庭外“整顿”，充分了解债权人对债务人整顿的意见，并尽可能通过兼并、联合、引资等多种方式，以最大限度地扭转破产局面；三是对经过整顿，证实企业确无生还机会，也无收购对象时才允许最后进入破产清算期。在这一阶段，由法院牵头成立清算组，依法接管破产企业，并对其全部资产及债权债务进行全面清算，要求破产企业不得转移资产，法院除了要公正维护债权人的权益外，对债务人一切违犯破产法规的行为要追究法律责任。
5.建立若干相关制度，规范破产行为。企业破产不是一个孤立的过程，从全社会看，需要制订若干个相关制度，对企业破产前前后后的所有行为进行规范。规范制度应包括：破产公告制度、债务人对债权人的通报制度、破产企业评估审计制度、检察院对法院的司法监督制度、对破产欺诈的惩戒制度、对企业法人代表破产责任的追查处罚制度等。这样就可以从法律和行政制度上，全方位地制约假破产情况的发生，从而使海南的企业破产工作真正走上法制化、制度化的轨道。
6.制订国企破产银行呆帐处理办法。企业破产后银行大量贷款变成了巨大的呆帐，另一部分为破产财产中清偿的不可变现的实物。对常规性的呆帐核销，仅靠银行本身的发展来消化也不可能，以债权变股权的方式处理不现实，有人提出成立“特种信贷银行”，理论上可行，但实际上行不通。于是，笔者认为，要设立特种基金来处理大量的呆帐，即从“财政挤一点、社会保险出一点、银行承受一点”的办法，建立过渡时期呆帐核销制度。对金额特别大的，应在财政、人民银行和商业银行之间进行债务重整。同时，全方位营造企业破产所需的金融环境。一是搞好清产核资，财政拿出一部分资金冲销一部分由于历史原因和政策形成的呆帐贷款与风险贷款；二是提高呆帐准备金率，简化、规范冲销呆帐损失的手续，对已经破产的呆帐，银行要按国家政策及时予以冲销；三是银行应改变考核办法，制定合理的考核指标，对收购破产企业的企业，银行应给予一定的优惠政策，帮助解决企业收购中的具体困难，但不能享受国家鼓励兼并的政策；四是各级政府部门应停止向银行施加压力，同时要规范企业破产与金融改革中某些法规条款的不相符性，例如1996年中国人民银行、国家经贸委、国有资产管理局在《关于防止银行信贷资产消失的通知》中指出：“企业解散破产时，要成立由财政、银行、经委、国资管理部门及主管部门组成的清算组，对企业资产和债务进行全面清理”。而最高人民法院在《破产法的试行若干问题意见》规定，破产企业清算小组中没有银行，把最大的债权人排斥在外。应改变对银行债权没有具体规定的做法，要制定配套一致的法规，维护银行债权和企业破产过程中的公正性、严肃性。
7.更新观念，促进改革。国有企业破产是社会主义市场经济优胜劣汰的必然结果，是建立现代企业制度的客观要求，是当前国有企业改革的难点，也是了结银行与企业不良债权债务关系，结束信贷资产不确定状态，冲销贷款呆帐的合法方式。要认识到对那些确已资不抵债的国有企业，靠“拖一拖、等一等、贷点款、保一段”的老办法只能加大企业的亏损，增加改革的难度。同时，要树立依法办事的观念，不能靠行政手段，从地方的本位主义出发，对国有企业任意取舍、随意偏废，更不能借破产之名乱破产、乱逃债、乱废债。要按市场经济规律办事，淡化靠行政手段搞破产的观念，逐步使国有企业破产走向法治轨道。
收稿日期：1997—07—02