改善和加强特大防汛抗旱资金管理刍议
刘 斌
（江西省吉安市防汛抗旱指挥部办公室，吉安343000）
摘 要： 近年来，特大防汛抗旱补助资金投入力度逐年增加，资金的投入对于促进水毁工程修复和抗旱行动落实起到了很大作用，取得了显著的社会效益。财政政策与防灾救灾关系日渐紧密，财政政策发挥了对抗灾救灾工作的强有力支持作用。尽管如此，特大防汛抗旱资金在分配、管理和使用上仍然存在缺口大，保障率低，分配模式不完善，使用管理缺乏有效评价和监督等诸多薄弱环节和突出问题。结合工作实践，对目前特大防汛抗旱补助资金分配、使用管理中存在的问题提出了拓宽来源渠道、优化分配模式、健全监督反馈制度等认识和建议。
关键词： 防汛抗旱；资金分配；灾情评估；抢险救灾
1 深化对特大防汛抗旱经费的认识
1.1 定义和特点
财政部、农业部、水利部、国土资源部于2017年联合颁布了《中央财政农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金管理办法补助资金》（以下简称《管理办法》），对特大防汛抗旱补助资金的使用范围、申报分配、监督管理等方面进行了详细规定。一般情况是在遭受严重水旱灾害后，由受灾地财政、水利部门以正式文件形式联合向上级财政、水利部门申请特大防汛抗旱补助资金，申请文件内容主要包括受灾情况、救灾措施、申请补助项目等，上级水利部门负责提出救灾资金分配建议，分配的救灾资金由上级财政部门下达，并抄送水利部门。
海上风机单桩基础与其他常规海洋工程结构有本质的不同，最主要特点就是单桩基础结构尺度要远大于常规的导管架结构，目前，主流单桩风机基础直径在5～8 m，随着风机功率的提高，风机基础直径有增大的趋势，本文计算风机基础直径为7 m。
特大防汛抗旱补助资金主要用于补助遭受严重水旱灾害的地区开展防汛抗洪抢险、修复水毁水利设施以及抗旱的专项补助资金。有如下特点：一是资金来源于中央财政预算安排，在遭受严重水旱灾害且地方财政防汛抗旱资金投入确有困难时，中央财政根据地方申请下拨补助资金；二是资金安排上相对灵活，在每年汛前和水旱发生后都可以下拨经费，用于支持地方采取必要的防灾减灾措施；三是资金有明确的适用范围，仅用于补助那些为防汛或抗旱而采取的工程或非工程性措施，专款专用，不得挤占、挪用；四是资金属于一种建设性资金，要求其所产生的经济效益和社会效益具有延续性，且受益方不仅仅局限于某个行业，而是体现在社会各个方面。
1.2 重要性认识
特大防汛抗旱补助资金安排的项目的实施可以尽快恢复水利工程关键部位的防洪能力，提高防汛部门的应急抢险能力，保障应急物资的供应。特别是汛前的应急度汛工程的实施，使汛前部分存在隐患的水利工程得到应急修复，降低工程出险概率，确保了工程安全度汛。防汛抢险救灾以及水利工程水毁修复具有明显的社会公益性，金融市场体系难以覆盖，实行特大防汛抗旱补助资金发放制度可有效缓解地方上的资金压力，尤其是对常年受水旱灾害影响的老少边穷地区的支持效果更为明显。
2 经费使用与管理存在的问题
对于日益严峻的气候形势及频发的水旱灾害来说，特大防汛抗旱补助资金仍然是稀缺资源，管好用好这笔资金就显得尤为重要，就目前的资金在分配、管理和使用上仍然存在诸多问题，具体来说主要有以下几方面：
2.1 资金缺口相对大且保障率低
我国实行的是补助资金按照水旱灾情严重程度和水毁工程的重要性实行政府分级负担制，但实际工作中，中央与地方政府大多数情况下都陷入博弈困境。由于地方政府财力有限，这使得在重大水旱灾害事件发生以后，地方政府往往无钱救灾，特别是常年遭受水旱灾害和经济不发达的地方财政对中央财政的依赖度更高，加之群众自救能力弱，实际上相对于水旱灾害，政府对灾害损失的补偿严重不足。以江西省吉安市为例：据统计，2016年、2017年该市洪涝灾害直接经济损失分别为4.50 亿元、2.16 亿元，其中水利直接经济损失为1.50 亿元、0.75 亿元，省财政厅在当年下达该市特大防汛资金分别为1 690 万元、1 370 万元，特大防汛经费还存在较大缺口。
由于水旱灾害的多发性与严重性，灾害损失补偿保障不可或缺。水旱灾害频发却无灾害损失补偿保障的条件下，也不会有稳定的灾害补偿投入。值得提出的是，部分地方政府应对水旱灾害往往不能处理好防灾与救灾关系，以汛前水毁工程应急修复为例，该类项目预算大部分只是临时性的，但汛前将前一年度汛期暴露出的水利工程隐患及时修复对于减少洪灾损失往往事半功倍。以吉安市某中型水库为例，该水库2016年即发现发电引水隧洞由于止水橡胶老化导致渗水，当时渗水量不大且市、县2 级经费紧张（当年水库所在县未发生较严重洪涝灾害，特大防汛补助资金偏少），该处隐患未得到及时处理；2017 年年初，渗水量加大，同样是由于经费不足等原因，未能及时处置；2017年年底，险情已威胁到大坝安全，该县才安排资金开展应急处置；2018年汛前完成险情处置工作，同年，水库降低汛限水库运行，影响到水库发电效益。该险情处置过程一方面反映了当地对防汛经费的“等靠要”思想严重，另一方面反映了特大防汛补助费的保障率较低。
2.2 资金分配模式不完善
（1）准确掌握受灾情况。水旱灾害统计评估不只是经济损失估算，而是要及时准确全面地反映损失和救灾情况，是灾时安排抢险救灾，灾后布局恢复重建，以及资金分配的一项重要依据。要提升灾情评估的科学性和准确性，一要借助科技手段，利用遥感、地理信息系统、动态大数据共享机制，快速形成稳定并相对精确的灾情数据源，迅速对水旱灾情、水利工程风险及损失情况展开智能精细化估算。二要对灾情上报情况进行考核。对灾情上报情况在灾害发生一个月内开展抽查，聘请专业的第三方评估机构审查受灾过程上报灾情是否属实，向上级申报补助资金是否以灾情评估为依据，是否将重复受灾损失进行了严格的扣除等情况，同时，将考核结果作为日后安排资金的依据。
首先，灾情评估科学性及准确性有待商榷。资金分配需要充分考虑受灾地区灾害损失的规模与程度，这些数据是进行资金分配的主要依据。目前水旱灾情统计的主要依据是2011年国家防汛抗旱总指挥部办公室印发的《水旱灾害统计报表制度》（以下简称《制度》），基层干部在实际工作中往往依靠的是经验估计，然后利用一般的统计方法和工作流程进行上报，没有发展和应用灾情评估的信息化技术，加之信息的不对称，短时间内上级部门难以对灾情进行严格审查，这样的灾害统计所提供的数据仅能大致满足救灾资金计算和拨付的需要，一定程度上还是会出现资金在分配时脱离实际的现象。
其次，防灾救灾投入因素在分配决策时重视程度不够。特大防汛抗旱补助资金属应急类补助性资金，向灾害异常严重、抢险投入大且财政条件差的地方倾斜。2017 制定的《中央财政农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金管理办法》中不再将“地方（部门）防汛抗旱投入”列入分配因素，可能是对补助资金设置初衷的“回归”。然而，在抢险救灾过程中，同等财政状况的地区，有的地区得益于消耗力量给防汛抢险留足了“提前量”，一定程度上减轻了灾害损失，有的地区则因“不作为、慢作为”而导致“突发性”大规模投入或受灾严重。如果在此类情况仍以“受灾严重程度”来分配补助资金，一定程度上可能导致虚报灾情或是打消部分地方防灾减灾的积极性。
正是补助资金使用政府内部监督的相关制度设计的不完善，加之公众与政府信息不对称使监督渠道相对缺乏，从而导致补助资金使用过程中的种种问题。
2.3 资金使用与管理效果缺乏有效评价
近年来，预算内特大防汛抗旱补助资金逐年大幅增加，即使在近几年来财政收紧的情况下，这部分资金仍然足额保障。在谋求特大防汛抗旱补助资金不断适应防汛抗旱需求的同时，更要下功夫将分配工作做到“精打细算”，既要把蛋糕做大、又要把蛋糕切好。建议从细化资金分配的因素和完善基层分配程序入手。
采穗圃是青杨繁殖的重要手段，其限制穗条产量的关键因子是根桩的定植密度和留干个数。不同平茬高度对采穗母株产生的有效萌条数量和总萌条数量有极显著性差异。在采穗圃实际生产中，以平茬高度为10cm-15cm为最佳高度，有利于侧芽的萌蘖和直立生长。根桩先栽植后灌溉的情况下，由于土壤温度较高，苗木当年生长量较大，所以采穗圃母株栽植时宜先栽植后灌溉。
二是尽快建立健全水利工程及相关水旱灾害保险制度，并加以必要的引导与激励，形成一套综合性水旱灾害保险保障制度。该项保险制度应着重在贫困地区和灾害频发地区推广，有效分担地方政府财政支出压力。
2.4 资金使用与管理缺乏有效监督
补助资金大多是下拨后由相关部门安排使用，没有形成反馈机制更没有跟踪问效，在这个过程中存在监管缺位。某种程度上来说，补助资金的使用以及监督都由政府部门负责，集监督主体和客体为一身，监管的力度往往不大。部分基层干部对补助资金的性质认识不到位，认为“都是用来抢险救灾，用在哪里都一样。”正因为认识上的误区，才导致资金乱支乱用等问题。绝大多数地区没有建立起针对特大防汛抗旱补助使用的考核制度，这在一定程度上造成了地方上对资金的管理混乱，尤其是在灾后项目建设程序上的不规范，不仅降低一些项目的适用性，使项目无法满足防汛抗旱应急需求，甚至可能滋生腐败问题。
三是把国家、集体、个人的力量结合起来，针对抢险救灾及水利工程修复积累水旱灾害救助基金。在初期，水旱灾害救灾基金的来源分为3个层次：中央财政投入、地方财政投入、历次灾害的社会捐款，用基金的方式对资金进行管理、运作及增值,在基金增长到一定规模后，可成为防灾救灾资金的重要来源。
素养考查分析：该题以立体几何为知识载体，考查学生对“面面垂直”的判定定理、直线与平面所成角等几何学科知识的掌握，要求学生根据平面图形进行空间想象，结合已知条件进行逻辑推理，书写完整的几何证明过程，并进行相关计算．
3 资金使用与管理问题对策
3.1 拓宽救灾资金来源渠道
在应对突发水旱灾害事件时，除了依靠财政部门提供资金支持，还应该运用金融、保险等市场力量多渠道推动建立资金保障体系，分散资金来源压力，提高保障率。
一是要加大政府特别是地方政府对防灾救灾资金的投入。针对极端气候事件频发且水旱灾害损失逐年加重的情况，各级政府有必要加大防灾减灾方面的投资比例，包括在汛前对隐患水利工程进行应急修复及各种已建水利工程的维护以提高防灾抗灾能力。在补助款分担政策方面，合理划分地方和中央的事权，明确分级负责、分级负担的原则，采取小灾由地方政府承担，大灾由中央政府和地方政府共同承担（中央政府主要承担）的方法，同时将“是否将相关补助经费列入政府财政日常预算管理”作为对地方政府绩效考核目标。在以上基础上，还要明确不同来源补助所适用的对象，处理好“重点”与“一般”的关系，所谓“重点”就是灾情险重且水毁工程是重点防汛工程，抗旱方面则是发生大面积饮水困难或影响到粮食主产区的生产，其他的情况就属于一般。对“重点”，中央财政将予以重点倾斜，甚至占主要部分，对“一般”，则主要依靠地方力量。一般情况下，地方政府灾后重建标准会比原标准更高，但高出原有标准的那部分资金应由地方财政承担,中央可采取贷款等金融政策上予以支持鼓励。
补助资金的总体目标是为尽快化解危机和进行灾后恢复，在资金的调配上往往失之于宽。由于资金主要来自中央财政，是花中央的钱解决自身问题，加之中央政府相距遥远、信息不对称，使用过程中缺乏内在动力来做好资金管理工作。有的单位用补助资金弥补日常办公经费的不足，解决扶贫项目，修补灌溉设施等，致使专款不能专用，补助资金预期的效益更无从谈起。
对照组给予患者控制血压、血糖、血脂等常规治疗，同时口服阿司匹林肠溶片（拜耳医药保健有限公司生产，国药准字J20130078，规格100 mg，药品批号20150618）0.1 g/次，1次/d，睡前服用，连续治疗6个月后观察治疗效果。
3.2 优化资金分配模式
《管理办法》中就补助资金的使用范围作了明确规定，并详细列出了不得列支的项目。防汛补助资金主要用于补助防汛抗洪抢险，应急度汛，水利工程设施水毁修复，抢险应急物资及设备购置等，抗旱补助资金用于补助遭受严重干旱灾害的区域旱情监测，兴建应急抗旱水源和抗旱设施等，对于农田水利设施的水毁修复费、印发抗旱资料等是不予列支的。不难看出补助主要是为了补助水利工程抢险、抗旱行动措施及加强水利基础设施建设，属于专项资金。此类专项资金在使用过程中不仅应做到专款专用，还要保证资金使用发挥应有的效益。
2001 年颁布的《特大防汛抗旱补助费分配暂行规定》（已废止），列出了详细的补助费分配原则和分配计算公式，在防汛补助方面主要考虑的因素有：洪涝成灾面积、洪涝直接经济损失、水利工程损失、地方财政状况、救灾措施力度、地方财政年初对防汛经费安排及使用状况；在抗旱补助方面主要考虑的因素有：农作物受旱面积、人畜饮水困难数、地方财政状况、救灾措施力度、地方财政年初对抗旱经费安排及使用状况。2011 年制定的《特大防汛抗旱补助费管理办法》对部分因素做了微调，增加了待播耕地缺墒缺水面积。2017 制定的《中央财政农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金管理办法》中不再将“地方（部门）防汛抗旱投入”列入分配因素。从文件规定及实际需要来看，灾害损失评估及防灾减灾救灾投入是特大防汛抗旱补助分配决策的决定性因素，但受限于灾情数据的精确度、地方对减灾救灾工作重视程度难以量化等因素，在实际资金分配过程中还是有较大的人为影响，往往不能准确地体现灾区的需求。
图4(b)中,0.5,1.0,1.5 MPa条件下的质量磨损率分别为0.020,0.030,0.092 mg/转.随着载荷的增加,硬质颗粒的犁削作用增强,磨损加剧;同时,摩擦过程中动能转化成内能,积累到一定程度时,磨屑膜在内应力的作用下开裂并产生磨屑,随着载荷的增加,磨屑膜更容易开裂,导致磨损率更大.
不同类型的骨科手术DVT发生的高峰时间段也不一致，如全髋关节置换在术后1～4 d内，而全膝关节置换最易发生在术后24 h内［16］。因此，术后要对患肢进行密切监护，注意有无DVT的发生，并与其他疾病进行鉴别，对预防深静脉血栓及肺栓塞的发生有着非常重要的作用，实现早发现、早处理、早治疗。
（2）提高抗灾救灾工作因素比重。在设计各因素所占比重时，设计出一套非人格化制度以应对人为主观因素带来的负面影响，形成良性互动机制，调动地方政府防灾救灾的积极性。补助资金的分配要考虑在同等地方防财力、灾情严重性情况下，逐步探索建立起奖优罚劣的激励约束机制，引导各地增加防灾经费投入，提高救灾工作质量。为了保证数据来源的真实可靠，“抗灾救灾投入”“领导重视程度”等因素考评来源可参考地方媒体新闻或预算文件等对外公布的权威资料。加强对补助资金审计基础上，还应当将下拨的资金使用管理和项目管理情况纳入分配因素，资金分配向资金使用规范的地区倾斜，并适当拉开各地资金分配的差距，充分调动地方管好用好资金的积极性，发挥财政资金分配的导向作用。
（3）优化基层资金分配程序。以江西省为例，补助指标由省财政直接分配到县级财政，市级水利部门只负责统计上报灾情，无提出分配建议的权利。在实践过程中，省级部门对县级部门监管力量较弱，导致县级部门在再分配工作中随意性大，补助资金分配容易偏离实际，导致救灾资金的使用效益降低。在省级下拨中央特大防汛抗旱补助资金时应征求市级水利部门的建议或给予市级水利部门一定的分配资金额度，一是有利于调动县级部门的抢险救灾及灾情统计上报积极性，二是有利于市级部门对资金的使用监管，确保资金更为精确的投放到受灾严重地区。
3.3 充分发挥资金使用效益
一是要加快推进专门的救灾资金支出绩效监督的法规制度建设，为开展确保资金使用效益提供法律法规保障。二是合理设置补助资金绩效考评指标体系，灾后组织第三方机构实施绩效考评工作，并将绩效考核结果同日后资金分配挂钩，实现资金使用效率的不断提高。在特大抗旱补助资金拨付使用过程中，继续扩大用于险工险段处理的资金规模，并逐步完善应急项目建设管理办法；鼓励补助资金同地方防汛抗旱工程建设资金相结合使用，提高项目的适用性和针对性；推广利用补助资金壮大抗旱服务组织实力，购置物资并形成固定资产，体现资金效益的可延续性。
3.4 健全资金监督反馈制度
明确政府牵头设立由审计、媒体等监督参与的救灾资金监督的专门部门，在拨付和使用部门间形成协调效应和监督合力，对财政资金的拨付、分配、使用等方面进行全程监督。在资金分配环节，重点监督资金的分配依据是否充分合理，分配过程是否公开透明，确保资金公用公平合理。资金的使用管理环节，应重点关注资金是否及时足额拨付，是否截留挪用。资金使用效果环节，结合中央对地方专项转移支付绩效目标管理，设定资金下达使用预期目标，在年底组织相关部门对目标进行绩效评价。设立面向公众的资金使用信息反馈平台，供各级政府发布资金下拨、使用等情况，以备社会监督，对于不发布或慢发布的地方日后将减少资金分配量。
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Discussion on improving the management of flood and drought disasters relief funds
LIU Bin
（Office of Flood Control and Drought Relief Command of Ji'an City，Jiangxi Province，Ji’an 343000）
Abstract： In recent decades，the investment of flood and drought disasters relief funds has increased each year.The investment of funds has played a great role in promoting the restoration of flood-damaged projects and the implementation of drought-relief actions.It has achieved remarkable social benefits.The relationship between financial policy and disaster prevention and relief is getting closer.Financial policy has played a strong supporting role in disaster relief work. Nevertheless，there are still many issues in allocation，management and utilizing of the flood and drought disasters relief funds，such as large gaps, low guarantee rate，imperfect allocation mode，and lack of effective evaluation and supervision.Combining with the work practices，this paper puts forward some suggestions on the issues in the allocation and management of the flood and drought disasters relief funds，such as broadening the source channels，optimizing the allocation mode and improving the supervision and feedback system.
Keywords： flood control and drought relief；allocation of funds；disaster assessment；emergency rescue and disaster relief
中图法分类号： TV877
文献标识码： B
文章编号： 1673-9264（2019）11-67-05
DOI： 10.16867/j.issn.1673-9264.2018085
刘斌.改善和加强特大防汛抗旱资金管理刍议[J].中国防汛抗旱，2019，29（11）：67-71.LIU Bin.Discussion on Improving the management of flood and drought disasters relief funds[J].China Flood&Drought Management，2019，29（11）：67-71.（in Chinese）
收稿日期： 2018-04-07
作者信息： 刘斌，男，E-mail:15244618720@163.com。
责任编辑 马 啸
标签：防汛抗旱论文; 资金分配论文; 灾情评估论文; 抢险救灾论文; 江西省吉安市防汛抗旱指挥部办公室论文;