试论农村土地承包经营权流转促进制度的构建，本文主要内容关键词为：经营权论文,试论论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村土地承包经营权流转制度建立以来，土地承包经营权流转的现实与制度所预期的目的差距甚大，全面、客观的分析流转现状及其存在的问题，构建相应的促进制度，对于实现土地规模化经营和有中国特色的农业现代化有着极其重要的意义。
1.农村土地承包经营权流转的现状
1.1 农村土地承包经营权流转面积偏小
农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或承包经营耕地总面积的比例偏小。根据一份黑龙江省农村土地承包经营权流转情况的调查报告（以下简称黑龙江报告），近几年来，全省土地流转面积占承包土地面积的8%左右；根据一份四川省农村土地流转情况的调查报告（以下简称四川报告），截至2007年，全省农村土地流转面积627万亩，占全省耕地总面积的9.1%；根据一份河南省农村土地承包法律政策落实情况的调查报告（以下简称河南报告），2005年，全省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58%，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.8%；根据一份浙江省海盐县土地承包经营权流转情况的调查报告（以下简称海盐报告），2006年，海盐县家庭承包总面积359263亩，土地流转面积11555亩，仅占家庭承包经营总面积的3.22%，涉及的流转农户10983户，占家庭承包户数的13.35%；根据一份湖北省农村土地规模经营情况的调查报告，截至2007年，湖北省通过转让、转包、租赁、入股、托管等流转形式实现土地规模经营的面积约占农业用地总面积的5%，规模经营的农户约占总农户的1.8%；
1.2 转包是农村土地承包经营权流转的主要形式
通过对所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况调研报告的分析可知，转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均出现在农村土地承包经营权的实际流转中，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中位于主要地位。
根据黑龙江报告，截至2005年，在黑龙江全省已流转的土地中，转包面积607.4万亩，占流转总面积的88.6%；转让面积45.5万亩，占流转总面积的6.6%；互换面积7万亩，占流转总面积的1%；租赁面积19.8万亩，占流转总面积的2.9%；股份合作面积0.6万亩，占流转总面积的0.1%。根据四川报告，截至2006年底，四川全省以转包方式流转的耕地面积为253.22万亩，占耕地流转总面积的49%，比例远高于以出租（占耕地流转总面积的25.5%）、转让（占耕地流转总面积的72.6%）、入股（占耕地流转总面积的1.9%）、互换（占耕地流转总面积的2.7%）等方式流转的土地。根据一份对重庆部分市县农村土地流转情况的调查报告，自从2003年《农村土地承包法》实施后至今，转包一直是主体的流转方式，涉及转包的农户大约占流转量的53.16%；涉及出租的农户约占流转量的20.1 1%；涉及代耕的农户约占流转量的19.26%；涉及互换的农户约占流转量的6.42%；涉及入股的农户约占流转量的1.05%。
1.3 农村土地承包经营权流转多为自发性流转
自发性主要表现在两个方面：一是为法律所预期的规范性农村土地承包经营权流转行为缺乏，多为短期性、临时性、无偿性或无流转合同的土地承包经营权流转；二是流转一般在农户之间自发进行（尤其多在同一集体组织的农户之间），作为农民集体土地所有权主体的集体组织大多游离于农村土地承包经营权流转行为之外。
根据黑龙江报告，目前全省农村土地流转中农户自发流转居于主流，自发流转面积占流转总面积的75.8%，村集体经济组织对于这部分流转土地缺乏监管，不能及时掌握流转情况。根据一份对重庆市2007年农村土地流转情况的调查报告，在重庆市的农村土地流转中，转包、互换等方式都是由转出户与转入户自行协商进行，且多是分散、小规模流转，这种类型的土地流转量占流转总量的60%以上；流转中签订协议的，协议形式多为口头协议，期限一般是一年一议，或者是未明确期限，或者是种一季算一季，原承包户随时都可收回，这种类型的流转土地量占流转总量的80%以上；流转过程中，转包、代耕、互换等流转方式基本上都是无偿的；没有签订合同或合同不规范的土地流转面积占流转总面积的90%。根据一份对福建省永安市曹远镇几个村庄土地承包经营权流转的调查报告，截至2008年，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的农户都是通过私下的口头协议，无人签订过书面合同，土地流转的范围多为本村亲戚、邻居或要好的本村居民之间，大多以村内流转为主。
1.4 某些地方政府及农村集体经济组织开始试行一些新型的农村土地承包经营权流转模式
从收集到的各地方农村土地承包经营权流转现状的调查报告看，有几种在《农村土地承包法》上并未规定的流转方式和流转模式在个别地方试点并得到推广。
第一种是以农业产业化经营项目带动农村土地承包经营权流转从而实现土地的适度规模经营。这种新型流转模式一般发生于经济比较发达或区域位置比较有利于发展外向型农业的少数地区；运作的带动动机一般是通过经营一些高附加值或高技术含量的农业产业项目实现盈利；带动主体多为大型农业“龙头企业”；利益联结机制或模式多为“龙头企业加农户”、“龙头企业加基地加农户”或“龙头企业加土地合作社加农户”；实现这种流转模式的农村土地承包经营权具体流转方式或者是土地承包经营权入股或者是土地承包经营权出租；农户在这种流转模式中一般以获得土地的股息、红利、租金，向龙头企业出卖农产品以及在龙头企业打工为其主要收入来源。根据黑龙江报告，近年来，黑龙江农业产业化经营呈现加快发展的势头，龙头企业牵动基地和开拓市场的能力不断增强，有力的带动了土地承包经营权的流转，大庆市吉泰实业集团围绕“古龙”品牌，建立专业化、规模化的生产基地，采取多种利益联结方式引导土地流转10多万亩。根据一份对都江堰市农村土地流转情况的调查报告，近几年，都江堰市以农业产业经营项目带动土地流转发展较快，通过租赁、土地入股促进农户与企业“联姻”，实现了资源优化配置，目前，全市土地流转100亩以上规模的农业产业化项目211个，总面积达89150亩，涉及农户11040户，蒲阳镇长河村农户以入股方式向凯达绿色投资公司流转宜林地建500亩厚朴园，实行业主投资经营管理，农民在园内务工，投资后经营利润与农民7∶3分成。
第二种是土地“托管”的新型流转模式。从收集到的各地农村土地承包经营权流转调查报告来看，这种流转模式实行的地方比较少，仅出现在湖北省的个别地方，且多为初步的试点。这种流转模式在实践中具体的做法是由农户组建的农业生产合作社（或称土地合作社）为无暇或无力耕种土地的农户代为管理和耕种土地，由被代耕的农户向合作社缴纳一定的管理及生产费用，实现这种流转模式的具体法律行为是《农村土地承包法》所规定的“代耕”，与单纯的农户之间自发的代耕不同，托管农地的合作社可以对委托其代耕的农地进行统一的规划、统一的管理和规模化经营。根据湖北报告，随州市曾都区福呈农业生产合作社，为农民提供代耕代种服务，农民每亩缴纳586元的生产费用，合作社就为农户提供麦稻两季从种到收的全程生产管理服务，截至2008年，该社已为1200个农户代耕农田5000多亩，采用机械耕作，统一管理，规模经营。
第三种是流转模式是在成都市温江区等地方试行的农户放弃土地承包经营权和宅基地使用权以换取社会保障的“双放弃”模式，截至2007年底，成都市推行这种“双放弃”模式已参与农户1180户。
2.对农村土地承包经营权流转现状的理论分析
2.1 农民缺乏流转意愿是农村土地承包经营权流转没有达到制度预期的根本原因
从各地农村土地承包经营权流转状况的调查报告分析，就可以将农民在现行社会经济条件下不愿意流转农村土地承包经营权的根本原因概括为以下两点：
一是现行条件下，农村土地承包经营权及其所涵摄的农用地对农民而言是并不能彰显财产价值及效用的“弱财产”，农民对于通过流转等方式实现这种“弱财产”所蕴含的财产利益和价值的期望值并不高，亦即，很少有农民希望通过流转农村土地承包经营权“赚大钱”，而导致农民农村土地承包经营权成为“弱财产”的根本原因通俗的讲就是“种地并不赚钱”，理论上来讲，就是农业产业的生产经营效益不高。二是在现行的城乡二元结构和农村经济发展水平之下，农村土地承包经营权及其涵摄的农业用地对农民而言是保证最基本生存权的“强保障”。从理论上讲，农民只有在充分权衡流转土地后自己生活状况最起码不低于流转前的生活状况的前提下，才可能有流转农村土地承包经营权的意愿和动力，在无法对流转后自己的生活状况有明确的预期之前，农民保有农村土地承包经营权及其所涵摄的农用地的行为是合乎理性的。现实中的情况恰恰是农民无法从国家制度层面和参与市场行为方面获得对自己流转土地后满意而有保障的生活预期，于是实践中广大农民纷纷将农村土地承包经营权及其所涵摄的农业土地当作“强保障”之用，如果国家不构建能让农民比较满意的农村社会保障制度体系，使农民深感自己流转土地后将获得稳定而有保障的基本生存权，从而弱化农村土地承包经营权及其所涵摄的农业土地这种“强保障”的强度，农民流转土地的意愿恐怕是很难被大面积激发的。
2.2 政府相关部门和农民集体组织的推动是农村土地承包经营权大量的向产业化方向流转的重要动力
从收集到的各地农村土地承包经营权流转现状的调查报告分析，但凡农村土地承包经营权能成规模并以符合农业产业集中经营为方向流转的地方，当地政府及其农业管理部门或者农民集体组织都在其中起到了重要的推动作用；在流转面积不大，并多以临时性、自发性等不符合农业产业规模化经营的非理性方式流转的地方，农民对政府或农民集体组织能主动参与农村土地承包经营权流转还是有很高的呼声的。
通过分析归纳，我们认为在流转实践中，政府相关部门和农民集体组织在当地农村土地承包经营权流转实践中的推动作用和推动方式主要表现为以下两个方面：
第一种为提供流转中介服务，服务类型主要有流转情况调查、流转协调、流转供求信息的搜集、整理和发布，咨询，指导流转合同的签订，流转费用的代收和代缴，流转纠纷的调解等。从流转的客观情况及市场规律分析，农民要想在市场化的环境里理性的流转农村土地承包经营权就必须要获得关于流转的充分的市场信息，而这种信息的获得需要极高的成本，在现行条件下，很少有农民有意愿和实力去为了这样一种“弱财产”承担这种高成本，而作为特定类型公共利益代表者的政府和农民集体组织不但在理论上有解决农民流转信息不对称的义务，而且在实际中与农民相比也有能力承担这种信息成本。
第二种为主动发起或直接参与农民农村土地承包经营权流转过程，或者作为流出方和流入方联结的中间人身份，或者作为流转过程中的当事人。这种推动方式在仅在极少数以特定农业产业经营项目带动农村土地承包经营权流转的地方有所表现，普及性不是很广泛。
3.构建农村土地承包经营权流转促进制度的主要内容
以上述的调研报告及其理论分析为基础，我们认为，在现行条件下，比较全面且适合中国现行农村和农业发展现状，并能契合国家在相当一段时期内农业产业基本政策目标的农村土地承包经营权流转促进制度应当由四部分具体制度构成：
3.1 农村土地承包经营权基本流转方式的规制制度
该制度主要以现行的《农村土地承包法》及其配套规章中所规定的几种法定流转方式为主要规制对象，针对农村土地承包经营权流转现实中所反映出的运行效果和规范漏洞或空白进行相关流转法律规范的完善和重构。制度建设的重点应在于：对流转各方权利义务的分析和完善、对流转程序必要的补充、对流转法律关系结束后地上附着物的归属和相应补偿等具体事项的处理、对流转过程中各类型纠纷的解决规则等方面。
从各地的调研报告中不难发现，有相当一部分农户流转农村土地承包经营权的直接目的并不是为了参与农业产业化经营，而是在兼业的情况下，既想保有农村土地承包经营权又不致使农地摞荒，因此他们多选择一些不定期限，程序简便，并能及时收回农地的流转方式，转包是典型。这种流转多发生在兄弟、亲戚、朋友之间，各方相关的权利义务多依约定俗成的规则，内容简单明了，多采用口头方式，很少有书面约定。对于这种普遍存在的现象，不能简单地以其不符合未来农业生产标准化、规模化、产业化的趋势为由，一概否定并在相关制度上不设置相应的规制措施，因为不管何种农业经营模式都要以农户的自愿参加为前提，而且农户的这种行为乃是其保全基本生存权的理性行为。为了保障相关制度设计的实用性，理性的作法应该是在该部分制度建设中，适当体现这种现实，将普遍存在的农户在兼业时流转农村土地承包经营权的目的和行为在正式制度安排上予以确认，并在规范设计时想得更全面一些，将实践中可能发生的各种纠纷都设置相应的处理规则。
如果说上述的制度构建是以规制流转双方因主动流转农村土地承包经营权而产生的权利义务为主要内容的话，那么我们认为，目前，要实现农村土地承包经营权在短期内的迅速集中，为农业的现代化经营创造物质基础，亟需借鉴日本的农地流转促进经验，构建我国的农村土地集中促进制度。具体而言，该制度要规制国家及集体组织以公权力人及所有权人身份，采用指导性、财政援助性公法行为及团体行为主动参加和介入农村土地承包经营权流转的各个阶段，以促进农村土地承包经营权流转行为的发生，并保障其向特定农业政策目标模式发展。该部分应主要包括农地集中利用促进制度、农地委托经营制度、农地改良制度、农村土地承包经营权保有制度、农村土地承包经营权流转中介服务制度、农村土地承包经营权流转价格评估制度、农村土地承包经营权流转补贴制度、农村土地承包经营权独子继承制度等内容。
从以上调查报告和理论分析可知，许多农村土地承包经营权流转发达的地方都已经在探索政府农业机关或农民集体以为流转或者提供中介服务或者直接发动和组织流转的方式实际参与农村土地承包经营权流转的新形式，这些新的做法一旦运行成熟，即可为我国农村土地集中促进制度的构建提供直接的规则基础。
3.2 国家促进农业生产经营制度
这一部分制度构建的主要目的在于消除前述阻碍农村土地承包经营权流转的消极因素，从根本上促进农村土地承包经营权的流转，即通过国家促进行为提高农业产业的比较利益，提升农村土地承包经营权的市场价格，促使形成较完善的农村土地承包经营权市场。这一部分制度应当是“国家扶持、保护农业发展”这一新时期农业产业政策理念最直接和最全面的制度实践，所具体设计的促进制度类型应当是代表了现行条件下，国家所可能发挥扶持和保护功能的具体领域及国家所能采取的各种具体扶持方式。从既存的国家保护和促进农业发展的政策及法律和基于农业的弱质性而为世界各国所共通采取的扶持措施出发，该部分所设计的具体制度主要应包括国家投资农业生产经营制度、国家补贴农业生产经营制度、政策性农业保险制度、农业科技推广制度、农民职业教育和职业培训制度和农地金融制度等。其中，国家投资农业生产经营制度构建的重点在于：①中央及地方各级政府财政投资农业的职权（责）和事项范围的划分，②相关预算刚性约束机制的制度化，③投资方式的制度化，④投资后形成的相应有形和无形财产的产权确认及其经营管理机制等；国家补贴农业生产经营制度构建的重点在于：①农业补贴种类的确认，比较可行的做法是先将在现实中已经运行了相当一段时间的各项农业补贴（粮食直接补贴、农业生产资料综合直接补贴、良种补贴、农业机械购置补贴、测土配方补贴、农民职业培训补贴、能繁母猪补贴、奶牛相关补贴等）直接制度化，②农业补贴运行的基本方式和程序，③各项农业补贴的具体发放标准和计算方式，④各项农业补贴的补贴受益人的认定；政策性农业保险制度构建的重点在于险种确定、保险经营主体及经营方式的制度化、保费补贴及经营和管理费用的补贴等。
3.3 农村（农民）社会保障制度
这一部分制度构建的目的在于通过相关农村社会保障制度的建立，弱化或者减轻前面所述及的长期以来承载于农村土地承包经营权上的社会保障功能，使其经济功能凸显，以减少农户流转农村土地承包经营权后所担心的失去生存权基础的后顾之忧，主要制度内容应当包括：农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度、农村最低生活保障制度等核心制度类型。农村新型合作医疗制度构建的重点在于：①农村新型合作医疗参加者的资格和参加方式，从现实情况需求的角度出发，同时也为了更直接和有效的达到弱化农地社会保障功能的目的，正式制度安排时宜确认所有具有农村户籍者均应为新型农村合作医疗的参加者，参加方式宣确定为强制方式；②国家、集体及农民个人各自所承担的出资职责和义务，包括出资比例、出资方式、出资目的等；③农村新型合作医疗运行方式及其相关程序的制度化；④农村新型合作医疗所涉及的保险范围及保险待遇，我们认为，在不合理的城乡二元结构长期存在并运行的情况下，农民一直以来所享受到的医疗水平是低于一般国民待遇的，为了能从根本上矫正这种不合理的制度现象并防止“制度惯性”所可能产生的对后续制度构建的不良影响，在设计农村新型合作医疗的保险范围和保险待遇时，宜采取一种“补偿”甚或“原罪”的心态，设置比较广泛的保险范围和相对合理的保险待遇；农村养老保险制度构建的重点包括：保险对象的确定标准及其程序、保险相关费用的财政保障机制、保险金的来源及其运营管理、享受保险的条件及保险待遇等；农村最低生活保障制度构建的主要内容包括：保障对象认定的制度化、保障待遇及其实现方式、保障经费的来源及其管理等。
3.4 农村剩余劳动力转移制度
构建该类制度的目的在于促进依附于土地之上的农业剩余劳动力顺利转移至第二、三产业，在提升农地生产效率的同时，通过转业适当提高农村居民的收入水平，籍此促进农村经济的繁荣。此类制度的具体内容包括：农村剩余劳动力转移障碍排除制度，主要去除妨碍农村剩余劳动力流入城市及其他产业的不公平的制度因素，典型的如城乡二元户籍制度、就业歧视制度等；农村剩余劳动力进入其他产业的公平对待制度，制度构建的目的在于为农村剩余劳动力进入其它产业创造一个自由和可以享受国民待遇的制度环境，制度内容主要包括城乡一体化的劳动保护制度、社会保障制度等；农村剩余劳动力进入其他产业的扶持制度，制度构建的目的在于通过倾斜式扶持的方式帮助农村剩余劳动力在其适宜的产业领域内就业或创业，主要制度内容包括免费就业指导及其他服务、优惠型创业贷款及税制、政府采购的优待和扶持等；农村剩余劳动力培训制度，制度构建的目的在于通过培训促使农村剩余劳动力迅速掌握一技之长，为顺利进入其他产业创造条件，制度内容主要包括：培训体制及培训内容、受训主体的条件及其认定、培训经费的保障、相关补贴的发放、培训成果考核及其认定等。
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