论我国继续教育体制与机制的创新，本文主要内容关键词为：教育体制论文,机制论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008-3006(2010)04-0050-04
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“建立健全继续教育体制机制”。显然，加强继续教育体制与机制研究、促进继续教育体制与机制创新，对于满足社会和个人日益增长并不断变化的多样化教育需求、促进继续教育健康发展和学习型社会与人力资源强国建设，都具有十分重要的意义。
一、继续教育体制与机制的内涵阐释
“体制”在汉语词典中被解释为国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度。它是制度外在的具体表现和实施形式，是一个以权力的配置为中心，以结构、功能、运行为主体，由各种设施和相应的规范所构成的体系。体制是制度的中观层次，可以是某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、教育体制、文化体制等，也可以是国家机关、企业、事业单位整体意义上的组织制度，如领导体制、学校体制等；具体的制度则属微观层次，是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如财务制度、工作制度、继续教育制度等。
“机制”指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如：市场机制、竞争机制、用人机制等。体制和机制既相互区别，又密切联系，往往和微观层次的具体制度一起，共同作用于某一事物。
继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。继续教育体制是国家和地方为促进继续教育事业发展所制定的机构设置和管理权限划分的制度，主要包括领导体制、管理体制、办学体制、投资体制等。继续教育机制是指继续教育体系的构造、功能和相互关系，是继续教育系统内外组织或部分之间相互作用的过程和方式，如发展机制、协调机制、评价机制、监察机制等。随着继续教育的发展，影响继续教育发展的机制得以进一步拓展和深化，出现了如准入与退出机制、城乡联动发展机制、城市对农村的反哺机制、教学资源共享机制、学习成果评价机制等。
继续教育作为教育的重要组成部分，与其体制和机制相联系的还涉及学生入学制度，弹性学习制度，在职攻读学位制度，灵活、开放、多元的终身学习制度，个人终身学习积分卡制度，学分累积与培训认证制度，公民继续教育制度，劳动准入与职业资格证书制度，专业技术人员“带薪教育假”等制度及其相应的政策、法规保障。显然，研究和创新继续教育的体制和机制，必然涉及到继续教育微观层次的相关制度。
二、我国继续教育体制与机制分析
近年来，我国的继续教育事业发展很快，继续教育在改善从业人员知识结构、提高劳动者素质和人民群众生活质量的重要作用得到了社会的广泛认同，但继续教育体制与机制的构建却明显滞后，在全国和各个地区缺乏全局性的统筹、协调机构以及有效的推进机制，严重地制约了继续教育的发展。
1.政府统筹管理继续教育的体制尚未确立
截至目前，各级政府还没有建立起继续教育宏观管理体制和统筹协调机制，用人单位及社会各界也没有形成良好的继续教育认知环境。由于政府层面缺乏对继续教育的宏观管理和统筹，我国的继续教育基本上还是由行业、部门、高校、培训机构在开展，继续教育体制构建、规划建设、政策保障、经费投入等都不够明确。组织、人保、教育、农业、卫生等部门各管一块，资源十分分散。政府统筹、部门负责、分类指导、规范办学、质量评价的机制尚未形成。
2.继续教育监察和评价机制不健全
中央和地方各级教育管理部门对继续教育工作的开展还缺乏统筹安排、宏观设计和有效监管，继续教育办学的监察机制、质量评价机制、准入与退出机制远未形成，各类教育机构在利益驱动下无序竞争，资源浪费严重。尽管继续教育经过几十年的发展也形成了一定的规模，但就整体而言，由于继续教育准入标准和监管制度严重缺失，施教机构资质良莠不齐，教学质量标准混乱，特别是部分非公办机构举办的继续教育质量低下、培训效果差等现象的存在，使得继续教育与普通教育相比，在质量和社会认同度上存在明显的差距。
3.继续教育成本分担机制没有真正建立
继续教育虽然是社会公益性事业，受益者主要是各级人民政府，其教育成本理应以政府投入为主。但到目前为止，各级政府财政除对农民工等特殊群体的教育拨款“买单”外，无论是成人学历教育，还是非学历继续教育，政府投入都严重不足，培训经费主要由送培单位和学习者个人负担。企事业单位虽有按职工工资总额的1.5%提取职工教育经费的规定，但在一些单位很难落实。继续教育社会化投入和以财政投入为主的成本分担机制没有真正建立起来。
4.继续教育城乡发展联动机制尚未形成
我国城乡二元结构特征突出，城市和农村经济、社会、教育、文化发展差异很大，继续教育在城乡的发展也不例外。如重庆市，主城九区与其他区县，渝西地区与渝东南民族地区、三峡库区，无论是继续教育的规模、层次、水平，还是办学基地建设和施教力量，都存在着很大的差距。继续教育的优质资源，主要集中在主城区，地理分布极不平衡。由于继续教育统筹缺失，继续教育发展的城乡联动机制、城市反哺农村的机制、优质教育资源共享机制等远未形成。
三、继续教育体制与机制的创新
继续教育作为终身教育的重要组成部分，内容十分丰富。创新继续教育的体制与机制，必须以继续教育发展规律为指导，综合考虑继续教育体制、机制及其制度的内在联系，着力在管理体制、办学体制、帮扶机制、监察机制等方面进行创新。
1.继续教育管理体制的创新
创新继续教育管理体制，从根本上讲，就是要改变多部门各自为政、分散管理的现状，建立由政府统筹、教育部门管理、其他政府部门和行业（企业）组织分工负责、社会广泛参与的现代继续教育管理体制。
(1)健全继续教育领导体制。针对继续教育办学多头管理、各自为政、资源分散等实际情况，创新继续教育管理体制，当务之急是建立由各级政府主要负责同志牵头、由政府部门和社会团体参加的跨部门继续教育协调委员会或领导小组，构建与我国继续教育发展相适应的新的领导体制。各级政府继续教育协调委员会或领导小组负责领导和协调辖区内的继续教育工作，统筹规划继续教育在本区域的发展，协调解决继续教育发展的重大事项，研究和制定推进继续教育发展的重要政策等。
(2)建立继续教育协调机制。继续教育涉及到社会各个部门、各个行业和广大社会成员，与经济、社会、教育发展紧密相关，应当把继续教育纳入各级政府经济社会发展规划和地方教育事业发展规划统筹安排，明确划分地方各级政府、行业主管部门、教育行政部门的继续教育职责，制定有利于推进本地区、本系统继续教育发展的政策和措施，建立继续教育社会协调机制，形成政府统筹、教育行政部门实施行业管理、各部门和行业分工合作、社会广泛参与的新机制。
(3)教育部门统筹管理继续教育。对继续教育统筹实施行业管理，是各级教育主管部门的重要职责。各级教育行政部门应明确职责、整合职能、建立机构、理顺管理。可在省、自治区、直辖市教委单设继续教育处，负责本区域内继续教育的宏观管理和事业发展规划、政策法规制定、办学机构设置、教学质量评估等管理工作。基层政府和其他行业管理部门或大型企业，应根据不同情况，设置继续教育管理机构，负责管理本区域、本行业、本单位的继续教育工作。
2.继续教育办学体制的创新
针对继续教育，特别是继续学历教育公办比例过大，社会办学、公民联合办学、境外机构办学等发育不够的实际情况，必须进一步创新继续教育办学体制，实行以政府办学为主、社会积极参与、各方面联合办学的新体制，以适应继续教育发展的需要。
(1)构建政府为主体、社会广泛参与的办学体系。我国人口众多，经济文化发展水平还比较落后，要推进继续教育发展，首先是坚持政府办学，充分发挥高校、政府部门、教育机构、国有大型企业的主力军作用。其次是调动社会和个人的积极性，利用社会资源面向成人开展继续教育，形成多种形式办学的新格局。再次是根据继续教育发展的市场化进程，可在继续学历教育领域开展民办公助和公办学校委托相关教育机构、个人办学的试点，探索继续学历教育办学新体制。
(2)发展多种形式联合办学，优化配置教育资源。发展多种形式联合办学，必须打破政府部门之间继续教育的管理壁垒，在项目审批、资金投放、学业认证等方面向社会开放，为继续教育联合办学提供政策支撑。开展继续教育学历教育的高校及其基层学习中心，要加强继续学历教育的联合办学，力求实现资源共享、优势互补、学分互认，大力提升继续学历教育的办学效益。加强继续教育部门、行业、企业与学校，社区与学校，民办与公办，境外培训机构与成人高校、继续教育施教机构，城市学校与农村基层组织、办学机构等多方面的合作办学，实现继续教育资源配置的最优化。
3.继续教育帮扶机制的创新
继续教育帮扶机制是基于继续教育发展过程中，城市和农村继续教育发展的基础、条件、规模、质量、水平等方面客观存在的差异，为促进继续教育在城乡的均衡发展所采取的措施和办法的总称。创新继续教育发展的帮扶机制，通过继续教育在政策、资源、投入等方面以城带乡、以强扶弱，破解“城乡二元难题”，加快农村继续教育发展步伐，实现继续教育在城乡的均衡发展。
(1)建立继续教育城乡联动发展机制。一是地方各级政府在整体规划辖区内的继续教育机构、基地布局和基础设施建设时，要坚持“城乡共进、区域协调、联动发展”的方针。二是各级政府在安排继续教育办学项目、条件改善、师资配备和资金投入时，可按照区域继续教育发展“城乡一体，重在农村”的思路进行资源搭配，通过“接对子”等多种方式，促进城乡继续教育联动发展。三是地处区县农村的继续教育施教机构，要主动与实力强大的城市继续教育机构联姻，争取城市继续教育优质资源、品牌向农村的流动。
(2)建立继续教育城市对农村的反哺机制。一是建立城乡继续教育发展基金，通过捐赠、募集等形式筹集发展基金，发展基金全部用于支持农村继续教育发展。二是建立继续教育设备储备库，企业、学校等捐赠的设备存入设备库，有计划有重点地优化农村继续教育的设备设施。三是建立继续教育导师制，每年遴选一批继续教育专家，定期到农村讲学，定期对从事农村地区继续教育的教师进行培训，提高其教育教学水平。四是建设系统办学的继续教育施教机构，如网络教育、连锁培训项目等，要从师资、设备、技术、办学提成、利润返还等方面，加大对农村和基层学习中心的分配比例和支持力度。
(3)建立继续教育教学资源开放共享机制。构建继续教育教学资源开放与共享机制，一是国家和地方政府要予以投入，建立以资源库为支撑的数字化继续教育教学资源平台，通过开发、整合、汇集，提供公益性的继续教育教学资源，为继续教育施教机构，特别是农村的继续教育办学机构和学习者提供资源服务。二是充分发挥高校和电大的资源优势，推动建立区域内横向联合、纵向延伸到区县农村的继续教育资源开放与共享机制。三是充分发挥信息技术和远程教育的作用，利用互联网、广播、电视等大众传媒，为基层，特别是农村提供继续教育教学资源，推进继续教育优质教学资源向农村的流动。
4.继续教育监察机制的创新
教育监察是指专司教育监察职能的机构对教育行政机关、教育机构及其人员的教育行政、管理、教学行为进行监视、监督和惩戒的活动。我国对继续教育的监察，由于种种因素目前还主要停留在专项性的教学检查层次，用以查处继续教育在招生、办学、收费、发证等方面的违规行为，真正意义上的继续教育监察还甚为缺失。创新继续教育监察机制，可从以下几方面进行。
(1)强化继续教育监察意识。一是通过多种方式加强对监察客体依法办学和遵章守纪、违法违规必罚必纠的教育，提高继续教育机构和从业人员的法制意识。二是开展警示教育，主要针对继续教育个别机构和人员存在的倾向性问题进行警示和诫勉，以防患于未然。
(2)推动继续教育依法监察。加强国家和地方继续教育法规建设，通过全国和地方人大颁布实施《终身学习法》《继续教育条例》等，为继续教育监察提供法律依据。各级教育行政部门应当依据国家和地方法规，制定与城乡继续教育发展相适应的制度和办法，如继续教育施教机构资质认定办法、教育经费筹集与管理使用办法、继续教育质量评价办法、继续教育机构准入与退出办法等，使继续教育监察有法可依。
(3)推进继续教育监察公开化。让学习者参与对继续教育管理的监督，特别是在继续教育的对象都是在职成人的条件下，可有效推动校务公开制度的不断完善。一方面，把建立和完善继续教育收费公示和听证制度作为校务公开制度的一种延伸和拓展，建立和完善成人高校招生录取、学生择校等制度，可保障学习者有效行使监督权。另一方面，在加强和改善教育行政管理工作时，要让社会和学校、培训机构充分享有知情权、参与权、决策建议权，使继续教育监督的程序、方法切实可行。
(4)发挥舆论监督的特殊作用。有学者认为，舆论监督因其自身具有的独特功能已成为当代社会监督最有力的途径之一。通过舆论监督，以社会权力制约公共权力，如防止权力部门违规平调成人继续教育施教机构的办学收入，防止某些权势部门以“赞助”、“提成”等方式挪用继续教育办学经费。同时，通过社会传媒，监督继续教育施教机构在招生、办学、考试、发证等方面的不端行为，可确保继续教育的质量和学习者的合法权益。
(5)突出继续教育监察的重点。一是围绕政府公共财政拨付资金和学生收费等办学经费的使用进行审计监察；二是在拨付公共财政资金时，对项目资金使用应达到的标准与使用资金时应遵守的原则进行布置、检查，以杜绝侵吞和浪费政府公共财政资金和学生学费收入的现象；三是对施教机构的招生、收费、发证等关键要素进行监察，防止和及时纠正继续教育发展中可能出现的“乱招生、乱办学、乱发证”现象，确保学习者的合法权益和社会的稳定。
收稿日期：2010-10-20