基于生态足迹的生态税费机制探讨，本文主要内容关键词为：生态论文,税费论文,足迹论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、生态补偿费的资金来源
没有稳定的资金来源，生态补偿机制的建立将成为“无源之水”，因此，生态补偿的资金来源，成为生态补偿机制能否建立的核心和关键问题之一。
从政策角度看，目前我国主要采取以资源税为主的税收政策和以矿产资源补偿费、排污收费为主的收费措施筹集资金，但是这些都是破坏者付费，而非受益者付费。一是1984年开征的资源税，是同生态环境税最为密切的一个税种，1994年税制政策改革后，成为地方税种，实行“普遍征收、级差调节”的新资源税，与现行的对矿产品征收的矿产资源补偿费性质开始趋同，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成对资源的浪费(邢丽，2005)。二是1984年开征、2003年修订的《排污费征收标准管理办法》，按照排污者排放污染物的种类、数量以及污染当量计征。三是依据1990年国务院颁布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》，1992年在中办〔1992〕7号文件中，明确提出“运用经济手段保护环境，按照自愿有偿使用的原则，要逐步开征资源的利用补偿费”。1994年发布的《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，在14个省的18个市、县(区)开展了有组织的征收生态环境补偿费的试点工作，由于概念不够明确，征收标准依据不足，征收方式不规范，被企业认为是一种“乱收费”，2002年在全国清理整顿乱收费时，被国务院取消(任勇等，2008)。由上可见，为解决生态补偿费的资金来源，国家有关部门曾经做出了各方面的艰苦努力，但只停留在破坏者付费，最终仍未建立“受益者付费”机制，生态补偿的整体性政策法规仍然无法建立。
从实践角度看，广东省的水电费征收补偿，浙江金华江流域的水权交易，云南文山老君山保护区的水电费征收补偿等，都成为解决生态补偿资金来源的成功案例，但是，享受到洁净空气、保持水土减少洪灾、吸收
等并未上交费用，生态服务的“免费搭便车”现象极为普遍。
二、区域生态足迹
生态足迹(ecological footprint，EF)是指特定区域内一定人口的自然资源消费、能源消费和吸纳这些消费产生的废弃物所需要的生态生产性土地面积(包括陆地和水域)，表明人类社会发展对环境造成的生态负荷。生态足迹越大，对环境的破坏越大①(陈成忠，2009)。
陈敏等(2006)采用中国实际单产法计算和分析了2002年中国各省市生态足迹及其构成，结果显示：(1)从生态足迹构成上看，能源足迹所占比例最大(0.784
)，其次是耕地(0.096)、草地(0.070)、林地(0.070)，最后是建筑用地(0.022)和水域(0.003)；(2)各省市生态盈亏差别较大，耕地北部、西部各省处于生态盈余状态，南部、东部各省处于生态赤字状态；草地中国整体有所盈余，西藏、青海、内蒙古等西部省份有较大的剩余，多数省市处于赤字状态；林地足迹整体偏低，其中，经济较发达地区林地赤字较大，欠发达地区林地赤字较小；化石能源赤字最大；(3)各省市人均生态足迹与人均GDP、万元GDP关系密切，万元GDP生态足迹代表了经济结构及技术手段。万元GDP足迹较高的省份处于一种不合理的发展状态，应改变其经济增长方式，使经济的发展对资源的依赖性逐步降低，并通过改进技术水平提高其资源利用效率，提高其足迹产出率。
三、基于生态足迹的生态税
目前我国没有建立生态税，很多专家学者一直在呼吁建立生态税，并提出了种种设计方案。任勇等建议恢复开征生态环境补偿费；邢丽(2005)、曲顺兰(2004)等提倡改革现有的税费制度，包括将矿区使用费合并到资源税中，将开采量作为计税依据，发挥消费税在环境保护中的作用，将对环境危害较大的消费品列入征税范围，根据“受益者付费”原则，以生态补偿税取代原有的城市维护建设费，对生态环境的使用者采取普遍征收的形式，为生态补偿筹集资金等；温作民(2002)提出了享受生态系统服务功能的受益人要纳税，因森林生态质量不同，森林生态效益的补偿不同。
以上各种方案都提出了方向和原则，但是都没有解决征税的科学依据、对象、范围和税率确定的技术方法，而且，到目前为止，生态税的概念尚未统一，大多与“污染税”“资源税”混为一谈，这影响到相关标准、税制等技术研究，制约了生态税机制的建立。从现有的税收政策来看，一方面，要继续保留按照“破坏者付费”原则建立的排污费和矿产资源非征收制度，并提高标准，提高破坏成本，减少对自然生态系统的破坏；另一方面，按照“受益者付费”的原则，要建立生态服务税费制度，提高社会对生态有偿服务的认识，减少“免费搭车”现象。
税率的计算，一种方法是按照“三税”的百分比，用生态补偿税替代城建税，这种税率随意性较大，另一种方法是根据各地各企业、个人的生态足迹计算，开征“生态服务税”。生态服务付费，是通过市场机制，对生态系统服务准公共产品功能部分的直接受益者收费，以生态服务价值为最高标准，以放弃木材采伐价值的机会成本为最低标准，由提供者和受益者协商，建立生态服务付费机制，政府应当立法保护生态服务提供者的权益。例如：在自然保护区开展生态旅游的企业，应当向自然保护区管理局和保护区内拥有集体林权的农民付费；利用流域内径流，建设水库、水电站的发电企业和供水企业，应当从电费和水费中提取一部分，用于补偿径流区内提供森林生态系统涵养水源、净化水质的森林资源拥有者。
(一)基于生态足迹的生态服务税
生态服务税，是通过政府主导机制，对享受生态系统服务纯公共产品功能部分的间接受益者征收，按照不增加税种的原则，体现受益者付费原则，在确定征税对象、税率基础上，整合调整现有税种，建立生态服务税机制。
生态足迹的研究对于生态服务税收的建立具有重要的参考价值。我们认为，生态赤字也就是该区域在直接使用和消费生态盈余地区的生态服务功能，应当以缴纳税收的方式，补偿生态盈余地区提供的生态服务功能。在一个国家，生态赤字省份和生态赤字产业，多占用了生态盈余省份和生态盈余产业的生态空间和生态服务功能。要保持一个国家的总体生态平衡，生态赤字省份和生态赤字产业应当通过向中央财政上缴生态税，用于补偿生态盈余省份和生态盈余行业提供的生态服务功能。
因此，生态足迹可以度量生物消费和能源消费造成的生态环境压力，将其纳入经济发展的成本中，并建立针对不合理生产方式和消费方式的生态税收制度。按照生物资源消费和能源消费两部分，进行分门别类计算，依据不同消费品所产生的生态赤字，设计生态税率标准，由企业和个人按照消费数量上缴。这样，消耗越大，生态赤字越大，上缴的税收越多。经济越发达的地区，资源能源消耗越大的产业，向国家上缴的生态税越高。为保持同样的生产水平和经济水平，需要更多的技术投入，以提高资源、能源节约水平。新开税种将受到企业和个人的普遍反对，我们认为，最好的办法是将资源税或城市建设维护税等现行税种之一改革为生态服务税，并对征税方法、税率等进行重新设计。实际上，从生态足迹的角度看，生态税可以从消费税中分出，适当降低消费税，设立生态税。从生态足迹分行业计算的案例和按照企业、家庭乃至个人的生态足迹计算，建立生态服务税制已具备可能性和可行性，也能得到社会的理解。但是对于不同消费方式应当征收多少税率，需要进一步核算和研究。
(二)基于市场机制的生态服务付费
间接利用生态服务功能(包括地区之间、代际之间)，只能采用生态税的方式收取。而对于直接利用生态服务功能，可以采取市场机制的生态补偿办法。根据科斯定理，当产权明确后，损害者和受害者可以通过协商谈判解决。例如，生态系统的生态景观价值，可以由旅游公司和旅游者直接支付。森林生态系统水源涵养的功能价值，可以由水电公司直接支付。
自然保护区周边居民和区内居民与自然保护区的矛盾，主要原因一方面保护区划定后压缩了居民的生存空间，限制了居民的生产生活方式，从而导致了保护区周边、区内居民的经济水平落后于其他地区居民，另一方面，长期以来集体和个人林权未落实，居民既没有使用权，也没有收益权，当依托保护区优美的自然景观发展旅游业，旅游收入增长后，居民没有因为旅游业的发展，带来经济收入的增长。2006年以来，全国开展的集体林权制度改革，虽然居民取得了林权证，仍然既不能砍伐木材获得收入，也不能以提供的生态景观获得更多收入。因此，旅游作为唯一可以发展的产业，建立自然保护区旅游生态补偿机制成为当务之急。生态服务功能价值和机会成本分析，为我们提供了单位面积生态补偿的最高标准和最低标准，但是资金从何而来?当然只能从生态旅游的收入中来。但是，旅游企业和旅游者应当上缴多少生态服务费用才合理?旅游者希望交给当地景区的越少越好，景区希望收取越多越好，分给林权所有者的越少越好。因此，确定旅游者和旅游企业上缴的生态服务费用标准，成为建立生态补偿机制的关键和前提。旅游生态足迹的计算方法为我们提供了途径。
章锦河等(2004，2005)认为，旅游者的旅游活动消耗了当地的自然资源，占用了当地居民的生态足迹，造成了生态环境资源利用的压力，保护区通过发展旅游业置换了游憩功能价值，对此理应向保护区居民做出相应的生态补偿。根据旅游交通、住宿、餐饮、购物、娱乐和游览等6种消费活动转换成化石能源、耕地、草地、林地、建成地和水域6种生物生产性土地的生态足迹，计算出旅游生态足迹和当地居民的生态足迹，以评估旅游产业造成的生态环境压力。章锦河等(2005)对九寨沟的旅游生态足迹计算结果显示，2002年九寨沟旅游生态足迹总值为76017.587，人均旅游生态足迹为0.061，旅游生态足迹效率为8643元/，当地居民的生态足迹总值为4123.212，人均生态足迹为0.96，本地生态足迹效率为2613元/。二者之差为6030元/。根据上述结果，我们进一步计算出，2002年旅游生态足迹效率总值为6030元/×774.272(退耕还林面积)=4668860元，占2002年旅游总收入6.57×108元的0.71％，因此，旅游业上缴的生态税总额为4668860元，税率仅为0.71％。
2011年，张一群等对碧塔海省级自然保护区(普达措国家公园)进行了旅游生态足迹的调查与计算分析，结果显示，2010年旅游生态足迹总值为1466.12，人均旅游生态足迹为0.00212，旅游生态足迹效率为85409.09元/，当地居民生态足迹为1283.93，人均生态足迹为2.3909，生态足迹效率为803.45元/。二者之差为84606元/。因此，旅游企业应当按照生态足迹之差向保护区管理局上交生态服务费。
目前九寨沟、西双版纳国家级自然保护区、碧塔海省级自然保护区等很多开展生态旅游的自然保护区，都是从旅游企业上缴的旅游资源费中拿出一部分用于补偿保护区内居民，但是大部分都没有建立科学的生态服务收费标准、生态补偿标准和长效机制，更没有政策法规的保障。涵养水源是自然保护区的重要生态服务功能，是可以直接进行交易的。因此，除了旅游之外，自然保护区还可以通过涵养的水源，向享受清洁水源的城市居民及周边居民收取水费。文山国家级自然保护区每年涵养水源6621.5万
，为文山州30多万居民常年提供清洁的饮用水、农田灌溉以及两个水电站发电用水，目前文山州采取的是城市居民每吨水加收0.05元的资源费，每度电加收0.01元的资源费，上缴财政后返还自然保护区管理局和保护区内农民。这是自然保护区生态服务付费的典型案例。
自然保护区生态旅游和水电补偿，是自然保护区森林游憩和水源涵养两项生态服务功能付费的成功案例，为实现生态服务付费交易提供了经验，进一步完善市场机制下直接享受生态服务的生态服务收费标准、生态补偿标准和政策保障，成为当务之急。
(三)生态补偿的财税机制
目前我国现行与生态补偿有关的法规，都没有明确生态补偿的资金来源，而《资源税条例》也未明确税收资金可以用于生态补偿，而资金来源是生态补偿机制的核心基础。财税机制包括如何筹集资金和如何使用资金两个方面。
国际上为生态环境保护设立了各种税费，名目繁多，除巴西直接以生态税作为独立税种外，其他国家都将生态环境税放在各种税收中。例如，荷兰为环境保护而设计的税收主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品消费税等。美国与生态环境相关的税种包括：对损害臭氧的化学品征收的消费税、汽油税、自然资源开采税、固体废弃物税等。瑞典的生态税收主要以对能源的征税为主，包括：对燃料征收的一般能源税和增值税、二氧化碳税、硫税、汽油税等(计金标，1997)。我国目前尚没有以生态环境保护为宗旨的税种，与生态环境保护最为密切的有资源税、城市维护建设税以及一些鼓励环保和资源综合利用的税收优惠政策。因此，当前我国税收对生态建设和环境保护的调控引导作用是从属的、派生的，调节的范围和力度远远不够，存在优惠形式单一、受益面较窄、缺乏针对性和灵活性等问题(邢丽，2005)。
在收费方面，排污费制度是国际通行的做法，也是我国最早对环境污染收费并专款专用的一项生态环境收费制度。基于我国当前生态环境税收缺乏和收费单一的现状，很多专家建议，要建立生态税费体系。曲顺兰等(2004)提出，调整和完善现行税制中的相关税种，扩大资源税征收范围，完善流转税、所得税和关税，推进“费改税”，开征污染税和能源税，建立生态税收体系。邢丽(2005)提出，改革现行的资源税费制度，发挥消费税在环境保护中的作用，根据“受益者付费”的原则，以生态补偿税取代原有的城市维护建设税。从已有的研究文献看，大多数学者建议建立生态补偿的税收体系，并以调整和改革现有税种为基础，但都没有提出征收的科学依据是什么?税率如何设计?我们认为，鉴于生态服务的公共产品特性和各地生态环境的差异性，由政府主导的财税体制是调解和解决生态服务补偿资金的现实选择，这也是世界各国通行的做法。一是赞同改革和调整现有的税收制度，建立与“受益者付费”“使用者付费”和“损害者付费”相适应的生态税费体系。二是要依据生态足迹的核算，确定不同行业的生态补偿税的税率，以生物性消费和能源消费两大类，计算不同的税率。三是要明确税收的用途是生态补偿的直接损失、机会成本和生态建设投入，否则，有收入、没用途，会打击纳税人的积极性，也不符合生态补偿的目的。
从财政政策角度看，生态补偿机制是指生态效应受益地政府按照规定的权责利关系，向生态效应提供地政府补偿双方因生态效应产生的机会成本差，并据此促进生态建设和双方社会经济可持续发展的一种激励、约束机制。因此，可以将生态补偿分为两个层次。第一个层次，生态效应外溢的补偿。这一层次的生态补偿机制就是对生态效应生产地政府在生态功能上因事权大于财权而导致的财力不足进行的补偿。目前，我国将国土分为禁止开发、限制开发、优化开发和重点开发四大类，每一类功能区的生态效应是不同的，从总体上看，禁止开发和限制开发地区为生态效应的生产区，是生态补偿的对象，而优化开发和重点开发区则是生态效应的受益区，是生态补偿的付费者。第二层次的生态补偿机制：生态效应的生产区的建设、保护、开发的成本弥补，目前我国四大生态补偿工程均属这一层次(孔志峰，2007，任勇，2008)。根据这两个层次的划分，孔志峰(2007)提出了相应的政策设计，针对第一个层次，采取生态补偿纵向转移支付和横向转移支付两种制度设计方案。纵向转移支付根据农村社会保障支出、国土面积、现代化指数和生态功能区划4个因素，确定生态转移支付的数量额度，横向转移支付根据生态效应指标体系，确定生态补偿标准，作为横向交易的协商依据，由交易双方上级政府管理的生态共建基金平台，完成和保障双方交易。针对第二层次，即目前实施的退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿、天然林保护四大生态补偿工程，增加生态补偿的成本，通过整合将项目性预算转变为长期的生态补偿预算科目体系。我们认为，这种财政政策设计提出了很好的方向，但计算的依据看起来是扶贫的资金管理，不够科学完善。实际上，这两个层次的划分，属于受益者付费机制，可以通过生态系统服务功能及其价值评估，计算出转移支付的相对标准。第二层次，属于发展成本或机会成本，没有包括生态建设的投入。
1994年分税制改革形成以来，地方政府财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2005年的47.7％，而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70％左右的水平上波动，这说明分税制改革后，地方政府的事权与财权不统一、收支不平衡。政府财力不断向上集中的同时，职能和责任却不断下降(李宁等，2010)。因此，自1998年以来，国家实施的四大生态工程，主要依靠中央政府拨款才能实施，地方政府即使配套资金也很困难，极大地影响生态建设成效和积极性，这也是我们在生态补偿税费政策的设计中，必须进行纠正的问题。生态税费收取中，要给予地方政府合理的比例，承担相应的责任。中央财政在生态补偿中要承担更多的责任，加大中央财政纵向转移支付力度，因为在目前的财税体制下，由于地方政府财政收入少，即使区域之间地方政府有意愿承担横向转移支付的责任，也由于财力有限难以实现，其次，生态服务具有全国性公共产品的性质，需要代表全局利益和子孙后代利益的中央政府承担责任。其三，由于涉及转移支付的标准问题，地方政府横向协商、谈判成本很高，很可能无法形成结果，成为“无法实现的产权”。当然，目前我国已经制定《森林生态系统服务功能价值评估技术规范》，并发布了第一次“全国森林生态系统服务功能价值评估报告”，对于生态补偿纵向和横向转移支付提供了条件。
财政部2011年出台、2012年修订颁布的《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(财预〔2012〕296号)，实际上启动了生态补偿的纵向转移支付，对象为国家确定的限制开发和禁止开发区域。分配办法是该项工作目前最大的不足，限制开发区仅仅考虑了县级财政收支缺口、禁止开发区的面积和个数，而没有真正考虑生态效应的溢出效应。对于补助区域提高生态服务功能和生态服务质量高的地区，没有起到激励作用，这些地区没有加大生态建设的积极性。其次，虽然提出对重点功能区所属县进行生态环境监测与评估，但没有提出相应的指标和监测技术标准。“国家重点生态功能区生态补偿转移支付”，仅仅能弥补所在区域一部分政府发展机会成本，未能解决农村居民的机会成本，更未能解决生态建设的投入问题，也未能区别不同生态系统和不同生态服务功能补偿问题。因此，我们认为，现阶段应当国家重点生态功能区转移支付、生态建设工程和居民失地成本补偿三个方式并存，才能解决生态保护和建设，提高生态服务功能，保障生态安全。
注释：
①生态足迹相关概念(陈成忠，2009)：1.生态生产性土地(bio-productive areas)：指具有生态生产能力的土地和水体。生态生产之生态系统中的生物从外界环境中吸收生命过程所必需的物质和能量，然后转化为新的物质，从而实现物质和能量的积累和转化。生态生产是自然资本产生自然收入的原因，而自然资本总是与一定的地球表面相联系。因此，生态足迹分析法用生态生产性土地的概念代表自然资本，并为各类自然资本在全球尺度上的比较提供了一个统一的度量标准，即全球公顷(gha)。每一全球公顷代表同等量的生物生产数量，是地球上112亿公顷生物生产性土地的平均生产力。根据生产力大小，地球表面的生态生产性土地可以分为耕地、草地、森林、能源用地、建设用地和水域六大类。2.生物承载力(bio-capacity，BC)：传统的生物承载力指在不损害区域生产力前提下，特定区域资源能供养的最大人口数。生态足迹分析法将生物承载力定义为：一个地区提供给人类的生态生产性土地和水域的面积总和，又叫生态容量。3.生态赤字或生态盈余(ecological deficit/remainder，ED/ER)：将人类消费需要的自然资本的“利息”(生态足迹)与自然资本产生的“利息”(生物承载力)之差就是生态赤字或生态盈余。
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