后“计生”时代：我们如何攻克养老新难题——长期护理保障制度建设刻不容缓，本文主要内容关键词为：刻不容缓论文,计生论文,制度建设论文,难题论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国老龄化形势的日益严峻，老年失能风险已经成为我国一项不可忽视的社会风险，亟须构建长期护理保障制度。在经济增速放缓的背景下，长期护理保障制度应改变传统政府包办一切的社保经办管理模式，积极探索“有效政府+有效市场”的公私合作模式(PPP)，努力打造具有中国特色的老年长期护理保障基金，实现筹资与服务的一体化管理。 老龄化社会与长期护理保障制度建设的必要性 1.我国长期护理需求潜力巨大 长期护理(又称长期照护)保障制度产生的最根本原因是人口的老龄化。随着人口老龄化和家庭结构的变化，失能老人的规模和增速急剧攀升，亟需家庭成员或社会提供护理保障，否则将陷入生存危机。笔者根据相关经济与人口统计资料进行测算，2011年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3330万，占总体老年人口的19.0%；到2015年末，我国部分失能和完全失能老年人将达到3870万人，到2030年将达到6670万人。与之相对应，2011年我国老年长期护理总费用为3646亿元，占当年GDP的0.77%，到2015年快速增长至4948亿元，而2030年将突破1万亿元，达到13315亿元，占当年GDP的0.9%。 2.长期护理保障制度建设的国际经验 为应对人口老龄化危机，世界发达国家和地区普遍开始尝试构建老年长期护理保障制度，经济合作与发展组织(OECD)卫生数据显示：2010年OECD各国的长期护理费用支出占本国GDP比重平均为1.5%，最高竟达3.6%。如果政府不能采取合理的老年长期护理费用筹资机制，将会导致本国财政枯竭和经济困难，因而有必要充分运用各方面的资源，建立长期护理保险的可持续发展模式。 目前为长期护理提供融资主要有两种保险模式，即社会性护理保险和商业性护理保险。长期护理保险和医疗保险、养老保险有许多相似之处，但又和它们有着一定的区别。由于其经营风险的复杂性和特殊性，导致保险市场的信息不对称问题在这个领域尤为突出，容易导致市场供给不足、效率低下，产生所谓的市场失灵。有鉴于此，德国、日本等国家为矫正市场失灵，实现社会公平，以政府的强制力作为保障，建立了全民享有的长期护理社会保险制度，取得了较好的效果。 但是我们必须看到，在以社保为主的国家，由于强调政府责任，国家需投入大量的资金来确保社会性长期护理保险制度的运行，在人口结构老化以及长寿化带来的护理时间延长的趋势下，按预定保险费率筹集而来的资金，难以适应这种护理费用的大幅增长。另外，给付水平的不断提高必然增加被保险人缴纳的保费，这可能造成代际之间的不公平。再者，社会性长期护理保险保障范围一般过于狭窄，且资格审查非常苛刻，这样可能造成一些长期护理需求者不能得到必要的适时护理服务。 长期护理保障制度构建的基本思路 1.尽快建立长期护理补贴机制，加大社会救助力度 将老年失能护理补贴纳入社会救助体系，为全社会最贫困且不能自理的老人提供救助，有助于缓解面临经济和生活自理双重困境的老年人的生存危机。笔者根据相关调研数据，测算出2014年全国城镇机构护理人均成本为1856元/月，农村为1021元/月。在此基础上，笔者进一步估算出，2015-2050年间需要对入住养老机构的低保老年人给予的补贴总额。2015年需要补贴181亿元(其中，城镇41亿元，农村140亿元)；到2030年则需要补贴605亿元(其中，城镇193亿元、农村412亿元)。为此，国家财政应尽快建立稳固、长效的投入机制，提高老年人长期护理补贴水平。另外，地方政府应合理确定和严格监管政府经办的护理服务机构的入住条件和价格水平，确保对低保失能老人的救助能有效贯彻落实。 2.积极规划将长期护理纳入社会保险体系，科学构建其运行模式 以社会保险方式建立长期护理基本保障制度，存在两种运行模式：一种是建立独立的长期护理保险，与目前的五大基本社会保险项目并行；另一种是附属于五大基本社会保险项目之一，将基本社会保险的保障待遇范围拓展，涵盖老年失能护理。 由于我国当前社会保险体系的框架已经基本定型，构建独立的长期护理保障制度，不仅具有政策法规层面的难度，同时还面临经办机构层面的压力。如果将长期护理基本保障制度纳入某项社会保险政策，只有基本养老保险制度和基本医疗保险制度可以作为潜在的主体制度，因为这两项制度面向全体人民群众，最符合老年人长期失能风险社会化分担的要求。而对比基本养老保险制度和基本医疗保险制度，由于当前基本养老保险制度尚未实现全民覆盖，同时其自身缴费率较高、存在较大程度的基金缺口，再加上失能护理涉及慢性病管理等医疗问题，养老保险作为定额给付性的保障方式没有办法控制医疗费用的使用，因此不适宜将长期护理保障纳入基本养老保险制度。 就基本医疗保险制度而言，我国基本医疗保险制度已经基本实现全民覆盖，急性病、慢性病、失能护理之间具有紧密联系，失能护理与医疗行为特别是医疗护理密切相关，健康标准、失能标准、医院标准、护理院标准由卫生主管部门制定，置于统一的医疗保障体系下，更有利于管理。因此，将长期护理基本保障纳入基本医疗保险制度，将基本医疗保险制度的保障待遇范围拓展至失能护理，是一种现实可行的运行模式。但我国医疗保险现行碎片化的结构和较低的统筹层次，给长期护理保障制度的设计提出了难题。原则上讲，长期护理保障制度，不应巩固和扩张这种碎片化，而应随着医疗保险制度改革的进展，逐步破除这种碎片化的制度，建立公平共享的保障机制。 3.鼓励商业长期护理保险发展，满足失能老人多样化、多层次的护理需求 由于社会护理保障仅仅提供了最基本的护理保障补偿，难以满足经济发达地区老年人更进一步的护理保障需要，因此有必要积极发展商业补充性保险。对于具有一定购买力水平的居民而言，通过缴纳自己能承受的保费，在获得基本社会保障的同时，购买商业长期护理保险产品，可以满足失能老人多样化和多层次的护理服务需求。 商业性长期护理保险计划是社会长期护理保险计划的有力补充和配合，国家应通过相应的税收优惠政策促进其发展壮大。从表面上看，税收优惠政策会减少国家财政的即期收入，但实际上，随着商业性保险基金规模的不断扩大，对国家财政收支平衡应具有积极作用。发达国家的经验显示，社保基金普遍存在严重赤字，而这其中很大一部分是由国家财政来承担的，如果商业补充性保险计划能够大力发展，那么它作为基本社会保险的替代品，将有效缓解国家财政压力。 长期护理保障制度的机制建设要求 1.尽快制定长期护理保障制度的专项法律法规 结合《中华人民共和国老年人权益保障法》有关规定，中央政府应出台配套法律法规，制定《老年人长期护理保障法》及相关行政法规和规范性文件等，对主管机关、筹资模式、保险对象、保险给付水平、护理服务输送方式、服务供给者资格条件、评价标准等予以具体规范。 由于长期护理保障制度涉及社会保险和救助、医疗服务、老年护理社区建设等诸多环节，必须建构完备的且具有运作效率的政府组织体制，加强协调沟通，完善对法律法规实施的督促检查，才能确保规划目标的如期实现。 2.合理确定政府、社会与个人的权责，构建灵活的多渠道、多主体筹资机制 在中央法规政策目前缺失的情形下，地方政府应勇于大胆实践创新，根据各地人口老龄化的总体水平，结合各地经济发展状况，制定本地区的老年护理事业发展规划。在制度构建之初就充分重视推进制度整合和城乡衔接，努力构建城乡一体的长期护理保障体系建设。 长期护理费用支出规模庞大，单纯依赖个人力量会造成市场失灵，使贫穷者不能得到必要的长期护理，护理风险难以有效应对。而靠政府的大量财政投入，会造成国家财政收支困难，给经济发展带来不利影响。因此，我国应建立长期护理费用的多渠道融资机制，实现政府、社会和个人的多主体分担。对于社会性、长期性护理保险，可参照国际经验，公费负担50%以上。其中，国家、省(直辖市)、县市区按照一定比例分担，40岁(或50岁)及以上的被保险人承担一定缴费责任，各级政府要调整财政支出结构，逐步提高长期护理保障支出占财政支出的比重，巩固现有筹资渠道，积极开辟其他资金来源。为适应长期护理保障事业快速发展需要，可参照目前公积金的做法，通过专项护理基金建设，提高统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。 3.发挥公私合作优势，培育长期护理产业可持续发展 长期护理保障能否成功发挥效能，关键在于护理服务的供给是否充分并且具有高效的专业水平和质量。目前我国长期护理服务产业还处在成长初期，存在严重的制度和管理缺位。在面临经济新常态增长放缓和人口迅速老龄化趋势的双重压力下，长期护理保障制度应改变传统政府包办一切的社保经办管理模式，积极探索“有效政府+有效市场”的公私合作模式(Public Private Partnership，简称PPP)，努力打造具有中国特色的老年长期护理保障基金，形成筹资与服务的一体化管理。从社会保障运行机制的角度来看，公私合作的模式主要是指在社会保险、社会救助等政府占据主导地位的制度运行中，通过政府购买等方式，恰当地引入市场运行机制，政府主要承担规则制定者、出资人、监督者等角色，而将业务的具体操作和管理交付专业机构，充分发挥其核心竞争力。 需要特别指出的是，长期护理保障的具体经办管理涉及保险机构、参保群体、护理提供机构等多方主体，开展过程中极易产生利益冲突。比如，参保人会利用自己掌握的私有健康信息，以低于精算公平的价格来取得长期护理服务；医疗护理机构会追求利益最大化，利用其专业知识优势，诱导参保人群进行不必要的护理消费；而保险机构会意识到这些道德风险的存在，进而提高费率，甚至导致公共产品的不正当获利。因此，我国应借鉴发达国家的成功经验，允许保险机构投资于养老护理服务领域，形成产业链利益联盟，加速保险机构和护理机构的一体化进程，最大限度地降低长期护理成本，从整体上快速提升长期护理服务的供给能力，进而推进长期护理保障的可持续发展。标签：社会保险经办机构论文; 养老服务论文; 社会保险论文;