自然垄断企业改革：政府规制和公司治理的融合，本文主要内容关键词为：企业改革论文,公司治理论文,规制论文,自然论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪90年代拉开对自然垄断企业改革的序幕到今天，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断企业进行了不同程度的、以分拆为主要方式、以放松规制和强化竞争为主题的变革。然而，与放松政府规制、强化竞争机制的变革浪潮极不对称的是，自然垄断企业的治理结构建设严重滞后，从而影响了自然垄断企业的改革绩效。实践证明，不进行以公司治理结构为核心的公司化再造，仅仅在政府规制方面做文章，自然垄断企业改革是难有出路的。
一 自然垄断企业的政府规制及其困境
1.自然垄断企业的特点和政府规制的必要性
在历史上，由于自然垄断企业所提供的产品（或服务）是公共品或准公共品，社会要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量提供稳定和安全的产品，以促进社会总体效率和公众福利的提高，因而公共性成为自然垄断企业存在的主要理由。然而，在市场化改革的环境中，为了实现资产的保值和增值，同时也受到利润最大化的驱使，相当多的自然垄断企业开始走向市场。这样，自然垄断企业便承载了双重目标：一是社会公共目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。由于前一种目标仍然存在，从而要求政府必须对自然垄断企业提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要，不致于使这类企业因追求利润最大化而损害公众利益。
2.传统的政府规制及其困境
传统的政府规制，主要是政府依靠其权威对社会经济生活进行直接的、微观的和大一统式的规制。它是在长期的计划经济下形成的，以政府全能主义和权力本位为特征，政府处于整个社会的中心，居高临下。这是一种高度集权的、政企不分的规制方式。这种规制方式的产生与其说是对“市场失灵”的回应，不如说是长期计划经济传统的沉淀。
政府规制作为对自然垄断企业治理的一种传统方式，曾发挥过一定的作用。但转型国家政府规制的经验表明，政府规制常常是低效的甚至是无效的。通常是，规制带来的问题比它所能解决的问题还要多。政府规制机构的设立和运行以及政府在制定和实施规制政策的过程中，要发生大量的规制成本，在某些规制活动中，规制成本甚至会大于规制收益，从而导致规制无效率。由于规制者与被规制者存在严重的信息不对称问题，政府规制的实施结果往往不能达到预期的目标，甚至会产生相反的后果。规制还会使有关企业受行政垄断的保护，导致企业缺乏竞争活力。此外，根据规制俘获理论，规制者可能会被受规制者俘虏，从而使规制政策偏离社会公共利益目标。由于规制存在的效率损失和所导致的负效应十分明显，从而引发了人们对自然垄断企业改革的重新思考。
二 自然垄断企业改革：公司治理的兴起和国家股东单边治理
1.公司治理在自然垄断企业的兴起
在西方经济体中，强化自然垄断企业的公司治理已成为一种普遍趋势。但在不同国家以及同一国家的不同时期，公司治理模式的具体形式有所不同。在新兴经济体中，由于国家干预企业的规制传统导致企业自生能力薄弱，因此加强自然垄断企业的公司治理建设更为迫切。
在美国，由于自然垄断企业长期以来由私人垄断资本以家族企业或公司制企业来经营，即美国的自然垄断企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现自然垄断领域社会目标与企业目标的调和，政府对自然垄断企业实施较为严格的规制政策，因而公司治理处于从属地位。① 20世纪70年代以后，由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先实施政府规制放松政策，健全自然垄断企业的公司治理机构，规范其治理机制，探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的新手段。②
在西欧国家和日本，针对自然垄断企业私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾对自然垄断企业实行国有化政策，治理结构方面主要采取政府监管的形式。③ 自然垄断企业实际上是按照公法体制来运行的，企业治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”。作为政府政策工具，自然垄断企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。20世纪70～80年代以后，伴随着自然垄断企业的民营化浪潮，国有资本或退出，或以参股、控股的形式体现自身的存在，自然垄断企业也逐渐脱离了国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。自然垄断企业的公司治理也相应地表现为公司制的产权形式及治理结构，公司治理建设迈入了市场化轨道。④
在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，自然垄断企业囿于国有国营、政企不分的体制，承载了太多的政府行政意图。与西欧和日本自然垄断企业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国自然垄断企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。中共十五大以来，在致力于构建自然垄断企业成为市场竞争主体和法人主体的“双主体”目标的过程中，我国对自然垄断企业的改革模式并没有采取差别化的设计，即与一般性竞争行业一样，笼统地表达为建立现代企业制度。⑤ 事实上，我国自然垄断企业虽然没有像西欧和日本一样实行所谓私有化，但却面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济私有化以后类似的课题，即都需要强化和完善这类企业的治理机制。同时，自然垄断企业改革的目标与其现实中仍作为政策工具的矛盾，使其改革模式的选择和治理结构必然受到不同方向的“信息干扰”，⑥ 自然垄断企业治理结构问题凸显，并成为进一步改革的关键环节。
2.国家股东单边治理的“治理垄断”
当代各国政府将大部分公共产品和服务的提供都“转让”给了自然垄断企业，使得自然垄断企业在社会生活中的角色和功能日趋显著。因此自然垄断企业的治理概念包含着自身的特殊性：“它所要创造的结构或秩序不能有外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。⑦ 同时，这也表明自然垄断企业的公司治理结构和体系都还处于动态调整的变革过程当中，尤其是在我国这样一个处在经济转型期的国家。
我国自然垄断企业基本上都是国有独资公司。由于单一的产权关系，导致了国家股东主导的单边治理结构，这种治理结构本质上是一种带有政府行政色彩的“治理垄断”，其特点是特别突出政府在这个框架中的特殊地位。政府部门不仅直接向这类企业选派董事、董事长，还要选派总经理、副总经理，甚至还包括总经济师、总会计师和总工程师，导致公司内部的权责关系混乱，民主、科学的决策机制难以形成，各位董事对股东的信托责任得不到有效落实。有的国有独资公司甚至只有董事长而没有董事会。另外，该类企业的主要领导人都是由党的组织部门或国资委直接任命，属于政府官员或准政府官员，他们中的很大一部分就是直接由机关干部直接转化而来。这类企业领导人更多的是对政府负责，而不是对市场和企业负责。具体见图1所示。
图1 政府主导下自然垄断企业的治理结构
在这里，股东和政府（特别是规制机构）的地位被置于同一层次，高于债权人、董事会和经理层。两者占据主导地位，而且在一定时间和一定区域内相互交叉关联。这一点尤为明显地表现在国有独资的自然垄断企业的治理结构中，其国有股东至少在三个方面不同于商业性的私人股东：（1）自然垄断企业经营目标多元化。私人股东集中追求的目标是投资回报率，而国家除投资回报率之外，对自然垄断企业还有大量的社会目标。（2）自然垄断企业的股东具有代理性质。自然垄断企业的产权属国家所有，其股东由政府机构委派，这种代理特征决定了其履职过程中的机会主义，造成高昂的代理成本。而一般私人企业，其产权落实到自然人，股东的行为更忠实于企业利益。（3）私人股东通常主要依托董事会治理其企业，但在自然垄断企业，董事会治理在多数场合还只是一个目标。应当属于董事会的经营决策权或者由党政机关行使，或者由管理层行使。国有股东和私人股东在性质上的不同直接决定了其公司治理层面的差别。
3.一个简单的实证分析
我们拟设计一个模型，通过考察国家股和国有法人股对于治理绩效的差别来检验国家股东主导的单边治理结构对于企业发展的影响。一般说来，国家股的代理链条过长所导致的激励约束机制不足，以及公司自身“国有资产保值增值”的目标与其他股东利益、政府多元目标的冲突，使得国家股控股的治理绩效较低。而将国家股的股权转移到国有法人手中后，国有法人机构由于自身的独立法人主体相对明确，有足够的动力来监督和控制企业管理层，从而能够获得较国家股权更好的业绩表现。
考虑到公用事业一般都具有自然垄断性质，我们以巨潮公用事业指数成份股上市公司（2005年9月1日）为样本，其中交通设施36家，电力34家，城市水、煤气6家，航空、出租车运输服务8家，通信11家，传媒4家，共计99家。
（1）指标说明
表1 指标选择及其描述
注：[*]MBR=（总负债的账面价值+非流通股股数×每股净资产+流通股股数×每股市价）/总资产的账面价值。
数据来源：中国证券市场入选巨潮系列指数成份股公司专题统计。
（2）模型设定
表2为描述性统计：
表2 股权结构与治理绩效变量的统计性描述
表2显示，国家股和国有法人股平均持股比例分别为43.03％和41.36％，某些公司国家股和国有法人股最高比例甚至为100％，可见国家股东和国有法人股东通常是所在公司的控股股东。
当用普通最小二乘估计（OLS）检验股权结构的影响时，发现国家股和国有法人股与公司业绩之间没有显著的相关性。故进一步采用二阶最小二乘估计（2SLS）以考虑自变量与因变量之间的反向相关性。2SLS模型如下所示：
其中：C[，0]为常数（实际处理时默认为零），ε为模型的随机干扰项，下标i表示公司。
（3）回归结果
表3 股权结构与治理绩效回归结果
说明：显著性检验是在5％水平下，括号里面为t统计值（双尾）。
实证结果显示，国有法人股对MBR和ROE的相关性比国家股显著，即对经济绩效的影响程度要大，这表明国家股和国有法人股尽管在所有权属性上都属于国有股股份，但由于两者的主体地位和利益关注点的差别，国有法人股更有可能促进经济绩效的提高。所以，自然垄断企业的国家股东向国有法人股东转移股票，是一种帕累托改进，是对国家股东单边治理的“治理垄断”的一种修正。
三 自然垄断企业改革的新思路：政府规制与公司治理的融合
政府主导下自然垄断企业的国家股东单边治理模式导致“内部治理外部化，外部治理内部化”，使得企业治理边界模糊和责任主体空位。在我国经济转轨时期，自然垄断企业股东主导的单边治理模式造成严重的内部人控制问题，并演变为经营者主导型治理模式，使得企业的监控体系流于形式，企业过度追逐利润最大化，而忽视了其应该承担的提供公共服务的职能。为此，必须对我国自然垄断企业的改革思路进行重新调整。
一方面，在“政企分开，政事分开，政资分开”的国企改制方针指导下，自然垄断企业的治理结构应进一步向一般商业化运作的治理结构转变。目前国家股东单边治理结构与一般竞争企业的标准治理结构存在着明显的差别（见表4），这一差别正好为完善自然垄断企业的公司治理提供了一个未来指向。
表4 两类企业的公司治理比较
但是，另一方面，自然垄断企业的治理结构向一般商业化运作的治理结构转变，并非意味着二者的完全同一，自然垄断企业治理结构的改革应该是在满足公共利益的前提下，来追求利润的最大化，为此，必须实现政府规制和公司治理的较大程度的融合。
自然垄断企业作为国有企业，从物权法的角度看，其最终所有者是全体国民；从自然垄断产业特点考虑，其治理结构是为了保证全民福利的最大化。因此，改革的思路应该是：首先，应在全国人大设立一个专门的国有资产委员会。该委员会是代表全国人民利益的、超越行政部门和集团利益的国有资产（包括自然垄断企业的国有资产）所有权处置的最高机构，专司国有资产的法规起草工作，它有权决定自然垄断企业的价格制订和利润分配。同时，它还负责相应的守法、守规的检查工作，行使资产“处置权”。⑧ 其次，应将自然垄断企业两大目标的监管分解至不同部门，社会公共目标由人大国有资产委员会负责监管，企业利润目标由政府国有资产监督与管理委员会（简称国资委）监管。在这种情况下，对自然垄断企业的政府规制便演变为法律规制。同时，企业在不损害社会公共利益的前提下，按照公司法和市场原则来经营国有资产，以实现国有股东的利益。第三，自然垄断企业的国家股应适当向国有法人股转移，这种国有股权的内部调整不仅是转型阶段的稳妥选择，而且可以有效提高公司治理的效率。第四，在董事会组成上，人大国有资产委员会派出的董事（职能上类似于独立董事）代表公共利益，发挥垄断规制的作用；国资委派出的董事，代表国家股东利益（见图2）。
图2自然垄断企业治理结构改革的基本框架
如此以来，对自然垄断企业的法律规制便和市场化的公司治理融合起来，既保证了社会公共利益的实现，又防止了国家股东单边治理的“治理垄断”，从而形成了有效的企业微观治理机制。
注释：
①Stevens.Corporate Governance of State-owned Enterprises in Best,Review of Economic Studies,24,11—32,2000.
②Michael C.Jensen and Willian H.Mecking.Theory of the firm:Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure,3 J.Fin.Econ.305—360,1986.
③Michael J.Whincop.Corporate Governance in Government Corporations,Griffith University,Australia,2004.
④青木昌彦、奥野正宽：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社1999版。
⑤谢地、高光勇：《自然垄断企业运作方式转变与公司治理结构》，《城市燃气》，2004年第4期。
⑥戚聿东：《自然垄断规制的理论与实践》，《当代财经》，2003年第12期。
⑦张维迎：《产权、激励与公司治理》，经济科学出版社2005版。
⑧樊纲、高明华：《国有资产形态转化与监管体制》，《开放导报》，2005年第2期。
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