略论行政决策的民主化、科学化，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政决策作为行政管理的首要环节和各项管理功能的基础，随着社会主义市场经济的发展和科学技术的影响，其民主化、科学化已成为有效决策形成的重要保证。因此，深入研究和探讨行政决策体制的民主化、决策程序和方法的科学化，对我国现代行政决策的发展具有一定的理论意义和实践意义。
一、行政决策体制的民主化
行政决策体制包括承担行政决策工作的人员、机构所形成的组织体系及制度。过去在计划经济体制下，行政决策体制较多的表现为高度集权，其决策主体、决策体系、决策制度等显然已不适应当今市场经济的要求。市场经济有其自身的理论基础和特有的运行规则，它要求发挥市场主体在配置资源上的基础作用，必须实行分级自主决策，而其自发性，又要求有效的宏观调控，发展统一开放和竞争有序的市场体系。因此，改革高度集权的行政决策体制，使之成为民主与集中相统一的决策体制，才能更好地适应社会主义市场经济的需要。任何行政决策都代表整个国家和广大人民的利益，因此，行政决策体系民主化，就是要使人民群众、社会团体的决策参与充分发挥，从而有利于提高管理水平。
（一）民主参与的行政决策体系
现代的行政决策体系，随着社会主义市场经济发展变化而发展变化，一般包括有中枢系统、咨询系统和信息系统，其间无不包含有民主的参与。
第一，决策中枢系统领导者们的观念要民主化。那种凡遇决策问题保密，封闭消息，很少让群众参与决策，一但形成决策，又无人提出异议的做法，往往使最有效的决策得不到选择。美国著名管理学家杜拉克说过：“决策的第一条原则是，没有反对意见，不能进行决策。”因此，强化决策者的民主意识，做到民主决策，一方面要体现人民群众的积极参与，另一方面决策要代表和体现人民群众的意愿和要求，使决策由个人行为变为有民主基础的集体行为。
第二，为决策中枢系统提供决策意见的决策咨询系统，应以民主的群体智能为基础。既有一定的独立于决策中枢系统的组织形式，又有不同层次不同任务的咨询系统，它早已不同于计划经济体制下的依附和单一决策单位了。现代市场经济的发展，无论是政治、经济、文化等方面，都需要从宏观到微观，从战略到战术，从经济效益到社会效益等进行周密的决策方案论证，涉及的学科之多，范围之广，难度之大，不是任何个人或某个群体所能胜任的。因此，决策咨询研究的民主参与就显得尤为重要。目前，我国咨询体系已形成以党政系统直属的政策、经济和发展等研究中心为代表的纯应用型咨询机构；以依托党政部门的科技、政府决策咨询，并面向市场的综合性应用咨询机构；以国家企事业性质成立的工程咨询公司等专业性应用咨询机构；纯事业性质的软科学研究中心，以决策科学理论和方法研究为主的基础性咨询研究机构；面向市场的信息、科技等新兴的集体和民营企业咨询机构等。经过十几年的发展，决策咨询研究队伍逐年壮大，研究方法日趋先进，研究领域大大拓展，为各级各类行政决策提供了大量的依据，成为促进决策体系民主化的重要推动力量。
第三，行政决策信息系统要为决策核心系统和咨询系统提供有关决策问题、决策目标翔实的信息资料，必须依据众多的信息源，不应成为决策核心系统的附庸，而应独立民主地进行工作。现代信息技术的基础是集合众多的可能性，从而一起联合众多装置，最后造成某种最佳协同效应。为了推动我国决策咨询工作，1987年成立了“全国部分省（区）市决策咨询工作联系网络”，广泛吸收咨询工作者参加，采取信息发布会，促进信息共享，共同发展。迅速大量地收集、存储、处理、传递情报和数据，从而构成了我国各级各类决策信息机构工作的内容，充分体现了决策体系的民主化意识。
（二）体现民主的行政决策制度
现代行政决策体制中，民主与制度是相辅相成的。可以说决策体系民主化是决策制度的前提和基础，决策制度是决策体系民主化的确认和保障。这是因为，只有充分发扬民主，才能促使行政决策体系的合理化、公开化，而完善决策法制，也就能更好地体现人民大众的民主化决策。为此，健全体现民主化的行政决策制度，至少应包括以下两个方面：
一是决策合理化、公开化的规范。过去行政决策中的家长制作风，有关键就在于民主制度不完善，而制度不完善集中表现为决策体制的不合理。江泽民总书记在《十五大报告》中指出：“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。”因此，必须实行党政分开，加强人民参政议政和参与决策的权力，只有这样，才能实现决策的民主化，真正把改革和发展的重大决策同立法结合起来，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。
决策公开化制度，从根本上排除了对决策的神秘化，从而具有更广泛的民主的研究和讨论。对一个方案的决策，应该建立在多方案选择的基础上。要提倡“百花齐放”，只有这样才能达到提供更多更好方案的目的，从而使决策方案的选择范围更加扩大，为决策者作出最满意最有效的决策提供可能。
二是决策监督机制的健全。由于现代行政决策所涉及的对象十分广泛，因而决策权限也相对扩大，决策的成败得失往往大到直接关系国计民生和社会的发展进步，小到设及集体、个人和家庭的事业、生活。为防止决策的不良后果和错误决策的出现，提高行政决策的效率，减少行政决策的失误，就必须对决策主体实施有力的监督，使其决策权在民主、科学的管理下实施，使决策主体把权力与责任有机地结合起来，增强责任感，避免决策失误。
现实生活中，缺少监督机制的决策失误，其教训是值得人们反思的。如果能通过诸如“决策失误赔偿”、“责任追究”等等制度，则能使决策主体的民主监督意识得到自我约束和自我完善，在制定决策时多让群众参与决策研究，也可使群众自觉参与决策的观念进一步加强，从而使行政决策制度真正反映民主。
二、行政决策程序和方法的科学化
民主的决策体制克服了个人集权决策体制的片面性和局限性，使智囊咨询系统、信息系统等直接参与决策过程，成为决策体制中不可缺少的组成部分，这就必然要求决策程序和方法的科学化趋向。可以说，决策民主化是决策科学化的前提和保证，决策科学化又是决策民主化的最终目的和归宿，而科学化的决策程序和方法，是科学决策的一个重要组成部分。所谓行政决策程序和方法科学化，就是运用现代科学技术的研究和成果，从而有力地帮助决策者解决复杂的决策问题，进而发明和总结出新的行之有效的方法和技术来。
（一）科学技术完善决策程序
决策程序是根据模式、模型的特征编制出的实施决策的步骤顺序，一个健全的决策程序是一个完整的科学系统，它包含着相互间存在的有机联系的一些步骤，还要有一整套科学技术予以保证，可以说科学决策是科学地制定决策的结果。虽然各个不同层次的行政决策，由于所要解决的问题和面对的条件各不相同，在决策程序与步骤上也存在一定的差异，但一个科学完整的行政决策程序仍会遵循一般决策过程的基本步骤。著名学者赫伯特·A·西蒙曾对决策程序给予了经典的划分，即：找出制定决策的理由；找出可能的行动方案；在诸行动方案中进行抉择；对进行的抉择进行评价等四阶段。第一阶段为前提，第二阶段为基础，第三阶段为关键，第四阶段为完善。
当前，我国行政决策程序的基本步骤为：调查研究、提出问题；系统分析、确定目标；收集信息、科学预测；拟定方案、采取对策；进行试点、检验决策；实施决策、控制反馈。在决策的每个阶段上，科学都发挥着重要的作用。正在实施中的长江三峡工程的决策过程，正是完整地按科学的决策程序完成的。
建国之初，党和国家领导人就多次深入长江三峡，针对利用水资源，发展电力能源问题，提出修建三峡大坝发电的设想。1958年的南宁会议、成都会议，毛泽东、周恩来主持了工程的论证，形成了三峡水利枢纽和长江流域规划的意见。1986年水电部组织全国各方面的专家，分数个专题进行更为详细的论证，国家科委又组织全国数百个单位的上千名科技人员进行科技攻关，重新编制了三峡工程可行性研究报告。此间于70年代初，在长江三峡下游修建了葛洲坝水利工程，作为三峡大坝的科学试点，取得了宝贵的第一手资料。1990年国务院成立了三峡工程审查委员会，聘请各方面专家对三峡可行性报告进行审查，直到第七次全国人民代表大会五次会议的通过。前后持续30多年的决策过程，围绕三峡大坝的调查研究、预测、环境分析、可行性分析、可靠性分析等决策技术都是交由专家和智囊机构去论证完成的，党和国家领导人严格地、科学地掌握了决策的程序，并在发现问题，确定目标和方案决策中起了关键的作用。正如论证组组长钱正英同志所说：“三峡工程，仓促决策和议而不决都不行。”——可见，进行行政决策的步骤是一个科学系统，其每一步骤都有科学的涵义，相互间是有机的联系，为了每一步骤达到科学化，必须有一整套科学技术给予保证。
（二）科学技术促进决策方法改进
在现代行政决策过程中，每个步骤要解决许多具体问题，而每个具体问题的决策方法又有多种。因此，在似定决策方案的过程中，应充分利用现代化科学技术和现代社会科学、自然科学方法，特别应发挥高科技的作用，进一步改进决策方法，从而大力提高决策效率。过去常存在决策方法过少、技术性差，往往有决策分析时间过长、决策信息不充分等不足，使决策滞后、决策结果不确定等问题。因此，在当前条件下，传统的（即非自动化的或非计算机化的）决策支持方法技术，包括所制定决策的模型化、最充分地利用数据库和最广泛的、各种各样的信息，以及形成的决策方法和手段等问题的解决，都必须依靠现代先进的高新科学技术来改进，从而最有效地保证行政决策体制中各个环节所要承担任务的完成。例如：运用逻辑推理，包括“反面推理”、“概念推理”、“折衷推理”等方法产生新方案的设想；又如运用数学方法，特别是运筹学的方法来设计数目庞大且可能组合构成的方案；对解决复杂的社会问题，还要运用系统科学、系统理论和系统工程方法，对统计数据加以系统分析，以求出多个可选择的决策方案。
以上种种现代决策方法的改进和建立，都离不开科学技术的发展。其中，信息化、控制论、系统论等新理论，已成为现代决策的重要指导思想，而数字化、模型化、计算机化和现代通讯技术已成为现代决策不可缺少的手段和工具。所有这些技术方法必将促使决策方法的改进，其具体发展方向表现为：一是由定性分析为主，改进为定性与定量相结合的分析。例如：现代电子计算机系统已经能够为行政决策者提供大量的具体数据和进行模拟分析。电子数据处理系统、管理信息系统和决策支持系统的运用，提高了行政决策的准确性和实效性。二是由单一问题的决策，改进为整体解决一系列问题的决策。例如：把地球和社会当成一个整体的“可持续发展”的决策观念，针对人与自然、发达国家与发展中国家、物质与精神等诸多有关的个体行政问题决策，采用系统决策方法，包括系统动力学决策方法、灰色系统决策方法等。三是由结构简单事物的简单决策能力，提高到结构复杂事物的决策能力。这是随着社会的飞速发展，科技、经济、社会各方面遇到的决策问题的复杂性所决定的，所以包括动态规划、更新论、统筹法、投入产出等内容的运筹学决策方法体系，为决策复杂事物提供了可能。四是对重要问题由单层次决策，改进为多层次分析决策。一般来说，重要决策往往有许多备选决策方案，而如何进行绝对和相对的评价决策，就应当进行层次分析处理进而决策。首先研究对决策有重大意义的最重要因素（目标任务）；其次研究影响目标选择的基本准则；然后研究次要准则和可能选择的决策方案。
综上所述，当今行政决策是建立在经济、科学和社会活动日益复杂，市场竞争日趋激烈的基础上的，为了更好地适应社会主义市场经济的发展，必须推进行政决策的民主化、科学化。由此可见，民主化、科学化是提高行政决策水平的一件根本性、全局性、稳定性和长期性的工作。为此，我们必须以邓小平理论为指导，改革和完善行政决策的民主体制，运用先进的科学技术决策手段和方法，造就一支高素质的行政决策者队伍，确保我们社会主义事业的蓬勃发展。