促进经济发展方式转变的公共财政建设与改革——“十二五”公共财政前瞻，本文主要内容关键词为：公共财政论文,二五论文,促进经济发展论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在加快发展方式时不我待的历史背景下，我国即将考虑下一个五年规划——“十二五”的发展与改革思路并推进到方案化的设计。本文试从公共财政的角度提出框架性的认识。
一、我国“十二五”时期公共财政制度建设的意义、目标导向与要点
我国“十二五”规划的对应时期是从2011年到 2015年，仍然处于中国现代化发展过程的重要战略机遇期。在世界性金融危机引发一系列变化的背景下，国内各项改革也已进入深水区，解决制约经济社会中长期发展的一些重大问题，如转变经济发展方式，提高发展质量，统筹城乡发展，改进收入分配，缩小区域差距，等等，必将成为十二五时期不可回避的重点。公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应而不失时机地向前推进，争取进入新阶段、新境界，从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，保障民众更多分享改革发展的成果。
（一）推进财税改革的全局意义、“技术路线”和潜力空间
中国的改革被称为渐进式改革，是就改革推进过程的基本特征而言。与“渐进式”相对应的是所谓“大爆炸”式（如俄罗斯的转轨方式）。初期以联产承包责任制为主要形式的农村基层改革、城市局部兴办特区试验和宏观层面的分配领域的财政分权改革作为突破口开始的渐进的改革，使整个国民经济在“不停车检修”的情况下，比较顺利地拉开了一系列改革事项的序幕，然后通过先下后上、先易后难、先农村后城市、先局部后扩展的一系列改革安排，总体上形成了市场取向改革不可逆转的大局面。这种渐进式改革体现了一系列被实践证明是有利于转轨的、应该得到肯定的方面，当然也有伴随着渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了所谓“改革疲劳期”，也是深水区与“胶着区”，几乎任何再往后推进和深化的举措，都会因“牵一发而动全身”成为棘手的难题，那种有一部分人受益而没有人受损的所谓“帕累托改进”式的改革空间，在中国可以说已经用尽。在各种既得利益集团已相对清晰地形成这种新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题，极易陷入胶着状态。所以，在上世纪90年代中期以后，不少实质性的改革措施在推进方面是不理想的。为了解决这个胶着状态的问题，有不少有识之士认为，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。然而，要是考虑一个非常全面的大配套改革，如把政治体制改革作为其中心环节来做这种配套，在近期尚不具备可操作性。寄希望于政治和行政体制改革来使中国改革加速，这种考虑虽然很有道理，然而在现实生活中，还看不到一个从正面切入而具备相当力度的、并且相对细致、比较靠近操作层面的方案。
但是，如果我们从为各方很难拒绝的“加强、改进管理”的公共财政建设角度切入、从公共理财、公共事务的决策、监督体系改革发力，把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，把改革事项与加快转变经济发展方式的大政方针与现实迫切需要密切呼应，中国的渐进式改革还是应该有继续深化的空间的。这种“技术路线”带有策略性，却又有明显的战略价值。美国“进步时代”的启示提醒我们：值得寻找那种不以正面的政治性激进方式为主却可以实质性深化社会变革的空间。如果我们从管理角度切入推动创新，对上可以进一步打开制度创新的空间，对下又可以和技术创新形成很好的互动，这样综合起来形成三个层面创新的良性互动。从我国1998年以后公共财政改革的进展来看，这种创新空间的确是在一步步发掘和有可能被更充分地打开。这些年在公共财政的理念之下，从政府管理创新入手，推动了诸如综合预算、国库集中收付、收支两条线管理、政府采购制度、税费改革等等的举措，是一系列看起来各方都难以拒绝的创新措施。而这些管理创新又客观地要求在制度层面上促使政府理财和公共资源配置中的决策与监督走向透明化、严密化、规范化、法治化、民主化的制度安排。虽然这些概念没有“天天讲”，但是实际上在公共事务决策和公共资源配置领域的现实生活中，近年已有不少自下而上的“参与式预算”的实验，有上下要求相呼应而推出的公共事务决策事项的听证会，有越来越多的“政务公开”和通过较充分民意表达形成科学化决策与管理方案的要求与行动。上下的这种互动综合在一起，我们很有可能通过政府理财的民主化和法治化来促进和拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化，进而就可以在这种动态过程中化解既得利益阻碍，继续实质性地推行市场经济所要求的配套改革。
（二）公共财政制度建设的目标导向
“十二五”时期公共财政建设要以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推动节能环保，提高国家发展质量和促进社会和谐。公共财政建设的目标应突出改革、管理与服务三大导向。
1.改进、完善以“分税制”为基础的分级财政体制
作为与市场经济发展相适应的公共财政的体制安排，1994年以来的分税制财政体制改革适应了我国改革开放的需要，在规范政府间财政分配关系，营造企业公平竞争平台、提高中央政府的宏观调控能力和改进地方政府行为模式等方面发挥了重要作用。但现行分税制在运行中的局限与弊端也日益明显，必须加快深化改革，特别是省以下财政体制的改革。必须考虑坚持和维护1994年改革的基本制度成果，针对现存弊端“标本兼治”而强调“治本为上”，积极稳妥地以减少财政层级的扁平化改革为前提，在省以下，实质性地推进和贯彻分税制，打造与市场经济所必然要求的统一市场相匹配、与各级政府事权能够良好呼应的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排，并加快健全完善中央、省两级自上而下的规范的转移支付制度体系。
2.大力推行预算管理的科学化、法治化、民主化、精细化
公共财政必然要求财政分配实现科学化、法治化、民主化和精细化，使政府资金具有完整性和透明度，财政资金分配要为公众提供一个可见的全景图，进而才能动态地提高其配置水平，追求公共利益最大化，而这些，必须依托于法治化框架来逐步建立现代意义的预算制度和相关管理制度。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。通过公共财政建设实现公共资金使用的决策和管理运行的民主化和法治化，以理财的民主化推动整个社会的民主化和法治化，正是发展规范的公共选择机制、推进政治文明建设的一个基本路径。依法理财、民主理财的具体形式，要落实于预算管理的科学化、精细化，财政管理部门对此已有系统化的部署和工作要求，应当顺势在“十二五”期间大力推行。
3.积极推进基本公共服务的均等化
党的十七大明确提出，“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。基本公共服务均等化的内容，涉及义务教育、公共卫生和基本医疗、基本养老、基本住房等社会保障、就业再就业服务、公共基础设施和公用事业条件等，是建立市场经济的社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务。基本公共服务均等化，不是搞平均主义，而是首先要求基本民生托底事项上要有一个统一的制度安排，进而要追求基本公共服务在不同区域对全体公民在使用价值形态上趋于大体一致。因此，基本公共服务均等化是个历史过程，这个目标在我国的实现不可能一蹴而就，要根据国情和经济发展水平而持续作出努力，在“十二五”期间，则应取得显著的进展。
（三）公共财政制度建设与深化改革的要点
在中国建设和发展公共财政，必然是一个由粗到细的动态过程，基于对其基本特征和目标导向的认识，十二五时期在继续构建和发展公共财政框架的过程中，应该抓住如下基本要点：
第一，按照公共财政发展的要求，在政府和财政的基本职能中，需要继续收缩生产建设职能，特别是结合制度建设促进地方政府职能优化转变。从长期目标看，地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域，而中央政府则可有限介入竞争性领域，即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目（如宝钢、三峡、京九等）。如果在法制形式上明确了中央政府有限参与、地方政府退出一般竞争性领域的一套规则以后，财政体制问题中的事权纠葛在最重要、最棘手的“投资权”上就可以基本理清。在此基础上，可由粗到细逐步形成中央和地方各级较详尽的事权明细单，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担，进而可寻求使公共财政中的财权配置与事权配置较好地呼应、各级财力能够与事权相匹配的制度安排。
第二，合理掌握财政分配的顺序和轻重缓急。财政分配所面临的需要与可能之间的矛盾是永恒的，任何情况下，包括财力充足时，仍需处理轻重缓急、排序、优先保证、“有保有压”等具体问题。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序，第一应是保证国家机器在效能前提下的正常运转（在转轨过程中要结合精简机构等基本问题逐步解决效能问题），其后排在前面的应是满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、反周期调控、社会保障体系等（纯粹公共产品的提供又应排在准公共产品之前，因为其需要完全依靠政府财力）。然后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。
第三，逐步形成规范的公共选择机制和体制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能只由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案，提高决策水平，体现法治化、民主化、科学化。这些机制的具体化又必须依托于一个能够与社会主义市场经济通盘模式相契合的体制框架之上，而这个体制只能是以分税制为基础的分级财政体制。应力求在不太长的时间段内，破解我国省以下分税制不能实质性落实的难题，进而构造好地方公共财政的管理框架。
第四，政府各个部门特别是财政部门、税收部门，要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。意识是从思想教育和观念转变的角度而言，而制度规范则要进一步稳定地落实在一些有约束力的规则和典章之上。公共性、公开性的制度规范和为公众服务的意识综合在一起，会使公共权力所应追求的目标被扭曲的可能性越来越少。
第五，转变和创新理财的方式，在体现产业政策、加强国有资产管理等这些中国的公共财政回避不了事项的处理上，要寻求一系列新的方式。比如政策倾斜，要努力发展“四两拨千斤”的政策工具（如税式支出、贴息、信用担保等）以及合理运用政府特许权拉动、引致民间资金的BOT、TOT和参股等方式。另外，要对实行政策倾斜的项目形成严格的专家可行性论证、集体决策制度和有效的多重审计监督体系，把政策倾斜中通过“设租寻租”以徇私的可能性压到最低限度。
最后，要形成一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算、政府基金预算等复式预算形式（或称为一个预算体系）来协调、配套的公共财政管理体系。在公共财政框架下，通过预算体系内部的协调配套相互衔接，统筹协调，以制度形式来实现管理的科学化、精细化，追求和贯彻公共财政的社会公共目标。
二、对我国“十二五”时期公共财政制度建设和改革创新的建议
（一）实行“扁平化”改革，减少财政层级
十二五时期公共财政体制改革要着力创新财政体制，积极探索和推进财政扁平化改革，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性，特别是使之在省以下能够得到实质性的贯彻。基本导向是按照三级的基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，塑造上下贯通、可有序运行的与市场经济相契合的分税分级财政体制。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，在一段时期还不得不保留五级政府架构的基础上，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管和乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。财政层级“扁平化”，也可望进而拉动中央业已明确强调的“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本，并促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展，构建与事权相匹配的分级财税体制，提高行政体系运行的绩效水平。
（二）进一步理清政府事权和职责，由粗到细形成三级支出责任明细单
在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上，应按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，进一步理清政府事权和职责，尽可能由粗到细形成中央、省、市县三级支出责任明细单，并逐步将其法规化。十二五时期，进一步理清各级政府事权和支出责任，重点是应解决以下几个方面的问题。
首先，应在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，原则上使地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务的领域内，从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单并逐步将其法规化。
其次，要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一。在公共财政框架下，应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，某些跨区域的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。
第三，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案。尽量减少交叉和重叠，有利于提高服务效率和质量。尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。
第四，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。近期可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分，长远来看，则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定，以明确界定各级政府的事权和职能分工。
（三）构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，完善转移支付制度和税源总分制度
构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，是十二五时期公共财政体制改革的关键，是推进基本公共服务均等化的体制保障，也是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义和重大事项。改革的主要内容包括：合理调整政府间财政收入划分；以物业税等充实地方税体系；完善纵向财政转移支付制度和改进横向转移支付制度；完善税源总分制度。
财政体制中的财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。需要按照贯彻落实科学发展观、推进和谐社会建设的要求，考虑税种属性，兼顾各地区间利益分配关系，理顺中央与地方收入划分，促进经济发展方式转变与统一市场形成。从总体上看，应努力使税基划分合理化，酌情减少共享税，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公，有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种，确定为中央固定收入。具体而言，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种如个人所得税，有利于贯彻产业政策的税种如消费税，以及与国家主权相关联的税种如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种如不动产税（即物业税，或称房地产税）等。
在逐步完善税制过程中，应充实地方税体系，适当壮大地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，使本地的税负落实到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效应较好地联系起来。一般时期我国地方税主体税种可考虑主要由以下四项组成：一是营业税，作为省级为主掌握的税种，有利于调动地方高端协调推进辖区第三产业发展的积极性。二是积极研究开征房地产税即已做了“空转”试点的物业税，将房地产税、土地使用税合并为物业税后，将有利于把地方政府“内生地”把主要注意力放到优化本地投资环境和公共服务上面，有利于促进房地产业健康发展和调节收入分配。三是城市维护建设税，方向是适当提高其在地方财政收入中的比重，适应城镇化过程和经济社会发展，成为地方税体系中的主体税种之一。四是适时实施资源税改革，在促进资源合理开发节约使用和环境保护的同时，增加地方主要是中西部具有资源比较优势而经济欠发达地区的税收收入。此外，正税清费，进一步推进税费改革，应研究赋予地方政府对某些税种的选择权和适当调整地方税种税目税率等税收政策的管理权。
加快发展健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度以及必要的“对口支援”等横向转移支付，发挥其作为有效的财政均衡制度的功能。十二五时期，完善政府间转移支付制度应突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，对一些名不副实的专项资金进行撤并。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。同时，进一步完善“三奖一补”政策，调动地方克服县乡财政困难的潜力，强化基层政府服务“三农”的能力。三是完善现行的因素法转移支付，尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标，针对各地区不同的主体功能，把对于农业区域、生态区域的转移支付支持，进一步制度化、规范化。
完善企业所得税税源总分制度，破除制度壁垒。为了有效解决法人所得税制度下税源跨省市转移问题，财政部等部门制定了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》（财预[2008]10号）等文件，规定了跨省市企业总分机构实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的纳税方式，该方式在一定程度上促进了地区间税收公平，但造成了总机构与分支机构主管税务机关的不一致，进而引发跨区总分机构的企业所得税归属和征管权之争。今后应当从平衡两套征管系统和地区之间利益博弈角度进一步改革税源总分制度，将收入任务、管理事项等相关责权利进行合理配置，调动分支机构主管税务机关的管理积极性并追求更为合理的利益均衡。
（四）强化政府公共服务职能，推进主体功能区建设和基本公共服务均等化
满足社会公共需要，提供公共产品，推进基本公共服务均等化，是公共财政最基本的定位，也是我国政府职能转变的方向。具体而言，一方面，要逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准，在此基础上，研究制定推进基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。另一方面，要围绕主体功能区建设，以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，优化财力在国土空间和功能区之间的分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
（五）构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制
在中国解决经济增长方式转变问题，必须走建设创新型国家之路，充分发挥科技“第一生产力”的能动作用，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。建设创新型国家，公共财政应从以下几方面予以支持和鼓励。首先，财政支出方面，一是应为构建以企业为主体的自主创新体系提供必要的贴息、信用担保等支持；业已成立并运行了数年的国家中小企业创新基金，需要扩大规模，改进管理，更多运用乘数效应较大的贴息方式，以及规范的参股方式。二是为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。三是积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的母基金。其次，积极改进和健全知识产权的保护制度，并通过实施政府支持性采购政策（包括首购政策），扶持自主知识产权的市场化应用和创新型企业发展。最后，在税收方面，要制定、改进和完善激励企业加大研发投入的一系列税收政策。税收优惠政策的着力点应适度前移，力求针对企业或科研单位实际科研项目投入予以鼓励。
另外，构建有利于发展方式转变的公共财政制度基础，需要完善促进环境保护和资源合理利用的税收制度，健全惩罚和激励机制。改革和完善探矿权和采矿权（矿业权）的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向，尽快全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并，租税分离，重新组合，各归其位。扩大资源税的征收范围，将没有纳入现行征税范围的资源品，如水资源、森林资源等纳入征税范围，同时将现有的某些资源性收费并入资源税。也有必要研究开征新的环保税、探索该体系内的碳税等。
需要特别强调，发展方式转变迫切需要结构优化、节能降耗、升级换代，而促进各种结构优化调整，应借助合理的制度框架充分运用经济手段。行政手段在市场经济环境下作用比较有限，法律手段是“慢变量”，其作用主要在于维护、保障企业公平竞争的规则与环境。实践反复证明，推进大量的结构优化事项，政府通常只需给一个正确导向，法律只需给一个公平竞争框架，再加上经济手段的规范化设计和运用，如一系列有针对性、体现产业政策和技术经济政策的税收或支持补助优惠措施，再让企业在竞争中通过市场优胜劣汰，形成优化配置，就可以收到很好的效果。
（六）改进和优化公共政策与公共管理，创新机制和提升绩效，并向宪政框架靠进
当前我国尚未建立一套法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制，因此如何积极运用和扩展已有的民主机制和权利制衡机制，探索在预算编制、审批、执行的各个环节更多引入和形成规范的公共选择力量，应当是公共财政建设的重要内容。中国以社会主义市场经济走向现代化的制度安排，其基本逻辑和路径方向，对于财政而言，必然是要求在财政分配中走向依法理财、民主理财、科学理财的宪政化框架。十二五时期公共财政应当朝着实行政府理财的宪政化、法治化、民主化方向积极迈进。在公共财政建设中，应当考虑如何从依托于法律的预算角度，对公权力的行使进行限制，约束和规范政府行为，真正实现政府转变职能，最大限度地实现公众利益。因此，在公共资源配置和公共事务管理中，公共财政要结合预算法的修订和法制体系建设，创新预算管理机制，在预算编制、管理中引入公共决策和选择机制，发展绩效预算，健全复式预算，并试行多年（中期）滚动预算编制等，力求达到预算的完整、规范、民主。具体可注重以下几方面：第一，规范预算分配机制，细化预算编制，提高预算编制水平；第二，通过进一步严格预算调整和加强结余资金管理来深化预算执行改革；第三，全面推进部门综合财政预算改革，强化预算约束；第四，完善政府采购制度体系，规范公共采购行为；第五，全面深化国库集中收付制度改革，落实全程监督机制；第六，积极引进绩效管理的理念和方法，尽快建立科学、合理的预算绩效评价体系，建立有效的问责机制；第七，进一步推进金财工程建设，以现代信息技术提高预算透明度和管理水平。
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