近代北京城市土地管理体制的演变--土地产权与土地使用管理制度分析_土地产权论文

近代北京城市土地管理制度演变——对土地产权及使用管理制度的分析，本文主要内容关键词为：管理制度论文,土地论文,北京论文,近代论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F299.27 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2015)07-0097-009

      一、近代北京的城市化及其对土地产权及使用管理制度的影响

      (一)近代北京的城市化

      1.城市人口的变化

      北京城市人口，从清初至中期是持续而缓慢增长的，但至咸丰三年(1853年)人口总数减少11万，至1908年根据统计人口数为705604人，1911年为783053人①，较之乾隆末年的人口数要少，这和清后期的战乱有关。从民国1912年到1927年，人口稳定增长，其中增长有反复(见表1)。

      

      2.城市用地规模的变化

      清代，北京城市土地范围62平方公里，至清末民国开始，随着城市的改建及工商业的逐渐兴起，市区面积逐渐扩大，从图1可看出，从清至1947年市区面积有了较为显著的增长。

      

      资料来源：鲁奇、战金艳、任国柱：《北京近百年城市用地变化与相关社会人文因素简论》，载《地理研究》第20卷第16期(2001年12月)，第689页。

      另外，方修琦等人研究表明至1913年北京城的城市核心区面积约47.1平方公里，城乡过渡带面积为35.3平方公里，1913-1955年间，城市核心区平均每年向外扩展0.2平方公里②，尽管缓慢，但也表明城市用地面积的扩张。

      (二)对土地产权及使用管理制度的影响

      1.城市房地交易频繁，客观上需要规范化的管理

      尽管北京的城市化与上海等城市相比是缓慢进行的，但仍可从相关的税收和地价变化中看出城市的房地交易的增多。表2表明自民国元年至十七年契税税率变动并不大甚至还呈减少趋势，但从征收的契税数目来看，数目逐年激增，说明这个期间房地交易的频繁。

      房地交易的频繁和土地价格的上涨，既反映了城市化的趋势，也产生了对房地交易进行管理，减少交易风险的需求。

      

      2.城市的扩张和城市规划的展开，客观上需要相应的法规制度

      民国初期，随着一些城市空间改造项目的展开，如道路的修建、城门的改造、商业区的规划等，所遇到的一些问题，如房地的征收、区域的规划、空间的测量等都需要有明确的规定，一些城市土地管理方面的法规和规定也陆续制定出来。主要包括有：

      关于土地测量、征收、放领的规定。在《京都市政汇览》中，关于城市土地的测量、征用等均有市政公所实施的规定记载，而且还颁布了《征地暂行规定》和土地标租放领规定。

      关于房地交易管理的规定。在进行土地整理中，市政公所关于房地的登记、转移也在1918年的《关于市内房地转移事项的规定》进行了专项规定。

      

      二、传统的北京城市土地产权管理制度

      传统城市土地管理的内容主要涉及两个方面：一方面是对于土地产权的管理，一方面是对于土地税赋的管理，主要体现在税契上。

      就土地产权管理而言，清朝实施旗民分治，内城为皇宫和八旗驻地，归步军统领衙门左右两翼管辖，民人(包括汉人及其他少数民族)不得居住内城。外城(亦称南城)分为五城十坊，为民人居住地，归顺天府(大兴县、宛平县)管理，但顺天府不能过问内城事务，步军统领衙门可以管理外城事务。在这样的管理方式下，清政府对北京的房地交易的管理也因旗、民不同而不同。即承认汉族百姓住房为私有财产，允许其自由买卖，由大兴县、宛平县办理民房买卖手续，收缴税契，旗房则被视为国有财产，禁止买卖，以左右两翼统领衙门管理。

      (一)房地契约管理

      1.民人的房地契约

      清代房契官文书以契尾为主，同时辅以示文或条款。近代晚清时期所使用的示文内容如下：凡民间置买田房成交后，该牙眼同填写官发契稿，催令依限纳税，如有私相买卖，不经该牙，希图漏税者，该牙查明禀报，以凭按例究办，须至稿者。契尾是指官府投税后获得的契税单证，粘连于契约尾部，作为原契约已经纳税的合法凭证。

      2.旗人的房地契约

      由于旗人对旗地和旗房没有所有权，房屋和土地是禁止买卖的，所以顺治、康熙两朝的契约都是白契。至雍正元年(1723年)确立了八旗税契制度，始有红契。主管机构为户部，由户部在八旗左右翼分设税关，任用钦差大臣各一人进行征收。民国初，改由左右翼牲税征收局主管，至1915年成立监督京师税务左右翼公署方规定：凡城内及关厢契税，不分旗人民人统由公署主管，大、宛两县只征城外契税。这样，旗人、民人的契税才统一征收。从税契的内容和格式上看，旗契和民契不同，旗契均为满汉文书写，所有旗契一律不粘契尾。

      (二)协助土地管理的保甲与牙行

      在清代时期，保甲和牙行起协助官府监督、管理的作用，人们买卖房地，订立契约，一般均有左邻、右邻、房牙、总甲、代书签字画押盖章，而且由于“先问亲邻”惯例的约束，一般充当中保人的多为立契人的亲友，在日后出现的法律纠纷中承担连带责任。但雍正之后，契约中提及总甲的逐渐减少，房牙的作用更加突出，不仅起到中介作用，而且还要督促交易者填写契纸，完纳契税。值得注意的是，旗契和民契在这方面也有不同。在旗契中签字画押的除了立契者本人以外，是由其所在佐领的官员共同充当保人。

      三、近代北京城市土地产权管理制度的变革

      (一)土地登记制度的变革

      制定、颁布土地登记条例。1918年，市政公所制定《房地转移登记暂行规则》，对于登记的法定机构、登记的内容、登记的办法均作了详细规定。这是北京近代第一个关于房地登记的专门条例，但此登记也仅是一个规则，并没有强制效力。此后，在1922年，北洋政府又颁布了《不动产登记条例》，由京师地方审判厅创办不动产登记制度，这是我国土地登记法律之始，包括所有权保存登记和转移登记、标示变更登记、共有权保存登记、铺底权保存登记、典权与地上权保存登记，登记后发给不动产登记证明书，表明土地面积和房屋间数，并附图表明土地形状和界址。

      设立专门机构进行土地登记。市政公所的登记规则中明确在市政公所的四处十三科中，由第二处的勘核科科员专门办理土地登记，并由处指定书记助理。在进行登记时，由书记依据所发凭单的顺序计入，并由登记专员进行复核。在登记时，按照种类不同，分别登入“建物土地登记一览簿”、“建物登记总簿”、“土地登记总簿”和“房地转移登记分册”。至民国11年颁布的《不动产登记条例》则规定在不动产登记后发给产权证明并附有图形，还在第5条规定：“不动产物权，应行登记之事项，非经登记，不得对抗第三人。”这个规定赋予了登记者法定对抗第三人的效力，从这点上来讲，相较于传统的土地产权的认证全凭民间订立的契约，此条例则改变了传统的产权确认的方式，产权的确认须经过权利登记。但从《不动产登记条例》的规定来看，“不动产价值，应依申请书及契约所载，其有不明不实，或较时价甚为悬殊者，应由登记衙门平允估计”，③土地的价值主要依据登记者的申请书及契约来确定，虽提到与时价悬殊时由登记衙门进行估计，但如何估计呢？故这项法令颁布时，尽管从法律上确定了土地登记的效力，但实施登记前并未实行土地测量，故此项土地登记制度并未根本上改变土地权利的认定方式，事实上仍是一种契约登记，而非权利登记。

      (二)土地测量制度的变革

      近代土地测量制度的变革主要体现为近代化的专业土地测量机构的设立和相关条例的颁布。就中央政府层面而言，民国3年，政府令厘定经界。遂于1915年设立全国经界局，分设测丈、造册、清赋、总务等科，编制《经界法规草案》，但并未颁布施行。因时局的动荡，清丈登记仅进行了一年即停止，经界局也撤销。

      就北京地方而言，自民国2年成立京师警察厅，就有相应的机构负责进行测量。在京师警察厅下辖的行政处设有建筑股，负责测绘工作。京都市政公所成立后，因“市政工程端绪繁杂而筹办工程尤以测绘为要素……，特设测绘专科委内务部技正周秉清为主任，置专门技师二员、测绘员十员及测工等，承督办之指挥监督，专司全市各种重要测量计划及各项工程之测绘。”④测绘专科的工作职责主要包括：道路桥梁及沟渠水道的测绘、道路及房基线的测绘、市区地图的测绘等。

      1918年，市政公所又设立了房基线测量队，主持全城房基线测量绘图事务，并公布《京都市房基线施行规则》，对于房基线的测量进行规范化管理。，

      (三)土地产权交易管理制度的变革

      清末官府对土地交易直接干预减弱。清朝初年，百姓在房契文约写上“某城某坊某牌某铺”、“总甲某某”，说明作为官府基层代表的总甲在交易中起着重要作用。而自雍正之后，契约中总甲逐渐淡出，官文书更不再提总甲而只强调房牙，如咸丰九年(1859年)的《写契投税章程》共17项条款，10条涉及房牙，其中8条专对房牙而设，说明官府对基层的土地交易的干预逐渐减弱。

      清末对于税契管理的加强与房契官纸的使用。为了规范契税征收，防止逃税，官府既要求交易者进行交易时向官府申报，缴纳契税，由官府在契约上钦盖红印，作为完税证明，同时开始采用契尾制，印卖契约用纸。立契人在税契时，须购买官府颁发的契约用纸，并按固定格式将契稿誊写于其上，再由官府钤印。由示文和契尾构成的官文书，成为交易契约的附属部分，起到法律证明的作用。如咸丰九年房契官纸附的官文书，即写契投税章程反复申明税率、税则和纳税的义务，“民间嗣后买卖田房，如不用司印官纸写契，……即将私契涂消作废；仍令改写官纸，并照例追契价一半入官。”“民间嗣后买卖田房，其契价作为百分，纳税三分三厘整。……”⑤光绪三十四年(1908年)规定“民间嗣后买卖田房，必须用司印官纸写契，违者作为私契，官不为据。……其契价作为百分，纳税三分三厘。……”⑥宣统元年(1909年)部章要求核定税价，核收纸价。

      清末时期对于土地交易的管理从直接干预到更加注重规范交易中介行为转变。近代以来，政府开始更多依靠房牙协助契税的征收，并用专门的规则对房牙的行为进行约束。⑤在咸丰九年的官文书中就规定“民间嗣后买卖田房……牙纪行用与中人、代笔等费准按契价给百分中之五分……”“嗣后凡遇契价与存根不符及契纸已用作存根不缴者，即系牙纪主使漏税，应将牙纪斥革；仍予监禁十年。”⑥光绪三十四年规定：“官牙领出司印官契纸，遇民间买用，不准该牙纪勒指不发，例外多索。”

      土地产权凭证的标准化。清末时开始颁行标准化的官方契纸，载明方位、房屋数目及面积，1914年市政公所颁行《京都市政公所发给房地转移凭单规则》规定房地转移须填报告表报警察厅查勘，再有市政公所复勘无误后发给凭单，载明尺度面积四至临界，老契遗失的则须补领。

      土地产权的核验制度。清末即对契纸进行核验，解决产权纠纷。至民国初年，传统的民间契约仍在交易中使用，北洋政府于1914年颁布《验契条例》，其目的为“本条例专为查验不动产旧契，确定权利关系而设”，以验契证明来承认契约的效力，保护所有者的权利，但验契全凭当事人自为申报，政府并不加调查，在条例中也无规定不验契者契约丧失法律效力，故而尽管形式上是国家对土地产权管理的一种加强，但实质上并不改变以契约作为产权根本凭证的管理方式。

      四、城市土地使用管理制度的变革

      (一)城市土地有偿征用制度的确立

      近代城市土地管理制度的变革中，关于土地有偿征用最早在上海的公共租界实施，在德租青岛期间也实施土地征收的补偿原则。但由中国政府以法规的形式确立土地征收的相关原则、补偿标准则始于民国四年(1915年)北洋政府制定的《土地收用法》，该法既规定国家因公共利益需要，可以收买或租用私人之土地，并对各种“公益”进行了列举，包括国防、建设铁路公路街市电信公园桥梁等、教育学术慈善事业、水利卫生等、建筑官署等，规定了补偿的标准，即土地部分依照其价值，附属物或者收益部分则依照市场价格。北京在修建道路时关于土地的征用，市政公所开始采用的是劝导、倡议和适当给予补助的集资修路的办法，如登载于《内务公报》1914年第十期的一则《京都市政公所劝导倡修道路公启并简章》中就列明：

      一内外城各区市民，如有集资或独资修治本街道路者，应禀由京师警察厅详报市政公所派员会同警察厅暨原发起人查勘绘具线路图式，及估计修造工价，交由发起人集资依下列各条办理。

      一兴修时，如所集经费或不敷用，可由市政公所酌量衡繁偏僻工程大小补助三分之一或四分之一以成义举。

      一本街富绅巨室一家独资或数家合资修理道路不受补助暨捐让修路用地者，核其捐额达一千元以上即按照褒扬条例咨由内务部呈请大总统给予匾额并金质或银质褒章，如捐额不及一千元者另行咨部酌给奖励。

      一勘定线路图内，如有妨碍道路之建筑物，应由官厅处分或设法拆卸或凭价收买，拆卸之费应并入本路工价内计算支给。⑦

      从这则简章中可以看到，在公共工程的修建中，还半延续着传统的做法。在传统的公共工程修建中，多依赖本地的富商士绅等的义举，由朝廷予以表彰。在还没有系列土地管理制度时，这种基于道德的非正式制度起着基本的支撑作用。

      1915年京师警察厅制定了《北京房地收用暂行章程》，1918年，京师警察厅又修订了《北京房地收用暂行章程》，在京都市政公所开辟香厂新市区等各项空间改造活动时均依此章程办理，可以说这个有偿征用制度确立了起来并开始实施。该项制度包括有：

      1.明确土地征收的范围

      在《北京房地收用暂行章程》中明确规定，收用房地有三种：(1)国有，指国家固有之官地官产及古代遗留之建筑物或其基址而言；(2)公有，指公共团体所有之房地而言；(3)民有，指私有所有之房地而言，教会所置之房地照民有例一律办理。

      2.明确土地征收补偿的范围和标准

      在《章程》中，列明“收用国有房地以制定收用后通知主管机关即行移交概不给价”，即补偿的范围是公有和民有土地，且是“谋便利交通推广商场等公益事项”，而“其他公益收用之价额得规定之，但其价额不得超过各条规定价格之一倍”。对于公有和民有土地，补偿的费用分为三类：购买费、迁移费和补偿费。对于全部征用房地及附属物的支付购买费；对于仅征用土地，而土地的附属物仍归原业主所有的，支付迁移费；对于仅征用房地的一部分及全部，但房屋根本不堪使用的，支付补偿费。但是，如果用价值相当的国有的房、地予以补偿时则不需要再给予补偿，若价值不相当则付给补偿费。对于购买费和迁移费的补偿也依据房地的不同而不同，对此，在《章程》中对于房地进行了分等，并按照等级的不同确立了补偿标准，分等标准为：房屋整齐，工料坚固，深在一丈四尺以上，宽在一丈一尺以上者为上等；房屋整齐，工料坚固，深在一张二尺以上，宽在一丈以上及有前项丈尺而不甚整齐坚固者为中等；房屋整齐，工料坚固，深在一丈二尺以下，宽在八尺以下及有前项丈尺而不甚整齐坚固者为下等，而等级不同，补偿的标准也不相同。⑧如下表所示，但补偿费则没有给出标准，只是规定由征用机关根据情形给予，但是不能超过购买费、迁移费的最低额。

      

      根据市政公所编纂的统计，在1914年至1918年，市政公所共征用了1000多所住房，主要是香厂区、邻近南北新华街和虎坊路的地区以及东华门、西华门附近的地区，这四年中共支出280000元用于征用土地。⑨这个补偿标准的制定与市价比如何呢？由于缺乏房价资料，较难统计，但从20年代之后的一些房价来看，平均每间213元，考虑到时间因素和地段因素，补偿的价格是以市价为基础的，同时从记载来看，受到影响的居民采取合作态度，也说明土地的征用政策是逐渐被接受的。

      (二)土地使用的具体管理制度

      1.以出租的形式确立土地供应模式

      1914年，京都市政公所首次提出香厂新市区规划，并在规划实施中采用了征地补偿的方式和以招标的形式对新市区的土地进行租让。

      以招标方式进行土地出租开发。市政公所首先颁布《香厂地亩招标简章》，该简章规定：“(一)香厂地亩由本公所分段分号预定低价，随时布告投标，但商民先期情愿请领者，本公所得斟酌情形，核准承租。(二)所有招标各地段，由本公所于该地周围树立木椿标示明晰，任众阅视。(三)所有建筑期限，一切悉依本公所标租香厂地亩规则之规定。(四)投标开标细则，则另行布告。(五)招商承租者随时核定布告。但呈验建筑金，应依投标开标规则之规定。”⑩从这份简章中可以看出，它明确规定土地以投标招租的方式出让，由市政公所公布招标的地段、底价，并规定承租者需遵从规定的建筑期限并呈验建筑金。在具体执行过程中，为了保证这一方式的执行，市政公所又出台了一系列细则和规定，如关于土地标租方法、价格、土地投标程序、投标人的责任义务等的规定的《标租香厂地亩规则》，还有规范投标工作的《市政公所标租地亩投标开标细则》、约束土地转租行为的《香厂地亩转租注册规则》等。

      土地出租前公示制度。在《香厂地亩招标简章》的第二条中规定了，招标的各地段明确标示，任公众阅示。

      实施投标缴纳保证金制度。在《市政公所标租地亩投标开标细则》中规定：“凡投标人须按照预定低价缴纳百分之五之保证金，由本公所掣给收据，中标者在正价内扣除，不中者立予发还。”

      租用权的取得。在《标租香厂地亩规则》中规定：“四、每一亩地中标人应于缴租价前，预备建筑金一万元呈验。五、标租地亩中标人按前条期限缴清租价银时，即由本公所发给证券并地图，收执过期，作为无效。”在《市政公所标租地亩投标开标细则》中也规定：“投标人应依照本公所租地成例，每一亩地须预备一万元之建筑金，于中标后呈验，方准缴租领地，否则取消其投中之标。”“投标价额以超过预定底价之最多数者为中标。如有二人以上相同时，以抽签法定之。”(11)

      租赁双方的权利义务。在《标租香厂地亩规则》中规定：“投标人中标后，须于十日内将标租价现银圆缴清，作为三十年地租。在三十年期内不另加租，期满后再由本公所察核该地商务状况，酌量增减租价或退租。……标人领证券后，须从事建筑。如逾六个月尚未动工，应自第七个月起，每亩照标租额加收租价十分之五；倘逾六个月仍未动工，再加收租价十分之五。依次递推，每逾六个月加租一次，扣满三年仍未动工，即不得再行展限。此项加收租价于后届六个月后，由中标人向本公所缴纳，如有延迟情形，本公所得限期催缴，逾限不缴，即将中标之租地收回。七、投标人中标缴价，务须于三年内得全部工程修竣。若逾限未竣，即由本公所将未竣工一部分之中标租地收回。”

      2.土地使用监管制度

      中标人须提交建筑规划，并由市政公所进行监督。《规则》第十条规定：“标租地内建造市房……应由中标人详细规则，绘具图说，呈送本公所校定，方准兴工。至建造时，并报由本公所派员查勘。”

      规定违约惩罚措施，保证土地的按其开发。在《标租香厂地亩规则》中第七条规定：“投标人中标缴价，务须于三年内得全部工程修竣。若逾限未竣，即由本公所将未竣工一部分之中标租地收回。”第六条规定：“中标人领证券后，须从事建筑。如逾六个月尚未动工，应自第七个月起，每亩照标租额加收租价十分之五；倘逾六个月仍未动工，再加收租价十分之五。依次递推，每逾六个月加租一次，扣满三年仍未动工，即不得再行展限。此项加收租价于后届六个月后，由中标人向本公所缴纳，如有延迟情形，本公所得限期催缴，逾限不缴，即将中标之租地收回。”(12)

      对土地转租行为进行监管。在《标租香厂地亩规则》的第十二条规定：“中标人缴清标租价银领证后，或愿转租他人亦可。但须双方呈经本公所核准注册，仍依照香厂地亩转租注册规则办理。”虽然明确规定了可以转租，但关于转租的程序、转租价格均进行了规定，同时转租人须按照增租价的高低缴纳注册费，如“(甲)增租价在原租价一倍以上至三倍者，征收注册费百分之三，不及一倍者同。(乙)增租价在三倍以上至五倍者，征收注册费百分之六。(丙)增租价在五倍以上至七倍者，征收注册费百分之九。(丁)增租价在七倍以上至九倍者，征收注册费百分之十二。(戊)增租价在九倍以上至十倍者，征收注册费百分之十五。(己)增租价在十倍以上者，征收注册费百分之二十。”(13)事实上对转租价格进行了控制。

      五、近代北京城市土地管理制度的变革与其他城市的比较及启示

      (一)与近代兴起的其他不同类型城市的比较

      1.近代北京的变革是中央政府严密控制下的政府主导的自上而下的不彻底的变革

      不同于自开商埠，在以张謇等人为代表的近代实业家自下而上自发地进行制度变革而兴起的“近代第一城”南通；也不同于由租借当局自上而下地推动，进行了较彻底变革的城市青岛；同样还不同于租界和华界长期并存，在两种制度相互影响中进行制度变革的上海。作为传统行政中心的北京，在近代进行的城市土地管理制度的变革，是在中央政府的主导和推动下进行的变革。这种变革是在八国联军侵华后被动开始的，之后清政府为了求存开始学西政谋求变革。因为在天子脚下，政局的动荡也深刻地影响着制度的变革，使得制度的变革呈现出不连续和不彻底性。同时，由于没有近代工业的支撑和大规模的人口转移，北京没有出现大规模的像近代迅速崛起的城市香港、上海一样的城市土地投机，从而也没有较为完善的抑制土地投机的相关土地政策。

      2.西方城市管理的思想和文化的传播均推动了城市土地管理制度的近代变革，但在不同城市的制度环境的约束下所起的作用不同

      青岛是西方城市管理经验的移植和创新。德国强租青岛之后，在德海军部的财政和技术支持下，在组织模式上采用了具有西方议会特点的自治管理，做了城市规划，并在单威廉的主持设计下出台了一系列的土地管理制度，还通过兴办新式学校，设计新式课程体系，传播西方的法律、土地测量和城市规划等方面的文化；上海是租界和华界长期并存的城市，租界从管理的议会式的组织结构的设计，到产权管理制度、土地规划制度、土地估价制度等的实施，均给予华界的地方绅商以强烈的刺激，使仿行各国地方自治之制的思想较早地开始在上海萌生。在这种变革中，不仅仅是看得见的制度的示范，西方尤其是英国对于契约的重视和产权管理中体现的契约精神也广为传播，深深地影响了产权管理制度的变革；南通虽然没有租界，也不是最先开埠的城市，但以张謇为代表的有抱负的地方士绅为求强，积极学习西方文化和制度，并力求在本地进行变革，如张謇本人及其儿子张孝若对于日本、欧美等的考察以及兴办教育传播西方文化，诸如专设土地测量等专业培养人才，为制度的变革提供了所需的人才和技术储备；但北京汇聚了大批传统知识分子精英，相对保守，对于西方文化持警惕态度。虽然至20世纪末期清政府不得不开始考察西方，力图从变革中延续清的统治，但这时的变革已因清政府本身的羸弱和风雨飘摇而难以有力地推行，而且北京始终未成为开埠城市，近代工业以及国际贸易发展较慢，客观上也限制了西方思潮的广泛传播。

      (二)启示

      1.工业发展推动的城市化仍是城市土地管理制度变革的主要因素

      近代北京与其他城市相比变革缓慢的一个主要因素便是近代工业发展的薄弱。南通、上海、青岛均有较为发达的近代工业，它会带来城市规模的扩张，由此产生管理制度变革的需求，并反过来为城市规划的实施和城市改造提供财政支持。北京近代工业发展相对落后，作为政治、文化中心，其吸引的人口主要是政府机构的官吏、求学及教学人员以及相应的服务者，随着政治中心地位的丧失，北京这一引力也随之下降。因而没有近代大规模的工业的发展和国际贸易的发展推动城市化，产生的制度变革的需求就相应较弱。并且从近代北京的局部的土地管理制度的变革中也可看出，由市政公所主导的城市管理制度的变革主要是寻求中央财政的支持和有限的土地售卖收入，缺乏财政的持续的支持，也限制了大规模的城市规划的展开。

      2.强有力的政府能推动制度的迅速变革，但过于严密的政府的控制也会限制社会力量的参与

      政府是制度供给的主体，但制度的顶层设计却需要政府人员的构成中有必需的技术人才。青岛的较为完善的土地管理制度的设计和实施，既和德政府提供的支持有关，也和单威廉的制度设计密不可分。北京有中央政府的严密控制，但政局的不稳和人才的相对缺乏阻碍了制度的设计和推行。同时我们可以看到，北京的变革事实上自八国联军进入、清皇室逃离北京始，当时的北京形成了一个相对而言的权力真空，为地方士绅参与、实施变革提供了一个空间，政府主导的市政公所成为主要的实施变革的力量之后，一个具备近代化的组织框架并富有进取精神的部门确实推动了制度的变革，但财政的匮乏以及缺乏士绅大力参与的社会力量成了主要障碍。

      ①周进：《北京人口与城市变迁(1853-1953)》，第14页，24页，中国社科院2011年博士学位论文。

      ②方修琦等：《近百年来北京城市空间扩展与城乡过渡带演变》，《城市规划》2002年第4期，第57页。

      ③商务印书馆编译所：《法令大全》，北京：商务印书馆1924年版，第926，934页。

      ④京都市政公所编：《京都市政汇览》，京华印书局，中华民国八年(1919年)版，第60页。

      ⑤张小林：《清代北京城区房契研究》，中国社会科学出版社2000年版，第362～364页。

      ⑥曹伊清：《法制现代化视野中的清末房地产契证制度》，南京师范大学博士学位论文2006年，第167页。

      ⑦《内务公报》1914年第十期第6，7页。

      ⑧京都市政公所编：《京都市政汇览》，京华印书局，中华民国八年(1919年)版，第366～372页。

      ⑨史明正：《走向近代化的北京城》，北京大学出版社1995年版，第94页。

      ⑩京都市政公所第一处文书科编译室：《京都市法规汇编》，京华印书局1925年，第152页。

      (11)关于《市政公所标租地亩投标开标细则》的条文见京都市政公所第一处文书科编译室：《京都市法规汇编》，京华印书局1925年，第160页。

      (12)关于《标租香厂地亩规则》的条文均见京都市政公所第一处文书科编译室：《京都市法规汇编》，京华印书局1925年，第155页。

      (13)京都市政公所第一处文书科编译室：《京都市法规汇编》，京华印书局1925年，第165页。

标签：土地产权论文;  变革管理论文;  土地买卖论文;