体育公共服务均等化若干问题研究，本文主要内容关键词为：均等论文,若干问题论文,公共服务论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1006-2076(2009)12-0001-05
2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》首先从共同财政体系建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务；2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标；2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用。正是在这种大背景下，体育学术界开始了体育领域的公共服务均等化问题研究，涌现出了一些成果。相比而言，体育领域的公共服务研究要稍早一些。但是，总体看，以此为基础的一些问题需要进一步辨清、深化；而且关于体育领域的公共服务均等化的诸多问题还没有涉及到。
1 基本概念阐释——理解体育公共服务均等化的基本前提
1.1 称谓再谈——公共体育服务抑或体育公共服务
本研究在最早关注体育领域的公共服务这一专题的时候，就发现了称谓上的差异，即在研究过程中存在着“公共体育服务”和“体育公共服务”的称谓。目前，主要有两个学术团队在做这个专题研究，一个团队由上海师范大学体育学院的一些学者构成，他们倡导使用“体育公共服务”；一个是来自天津体育学院的一些学者组成的团队，他们则使用“公共体育服务”。并且他们的最新研究成果(山东体育学院学报，2009年第2期)对此进行了较为详尽的论述，最终建议：应该用“公共体育服务”全面取代“体育公共服务”[1]。
一个合理称谓对于正确认识事物具有重要意义，这不是玩文字游戏，有必要对此进行辨清。本研究认为使用“体育公共服务”更为妥贴。
使用“公共体育服务”的学者在系列成果中提出：公共体育服务的上位概念是公共体育。尽管我国官方及学术界很少单独使用“公共体育”这一概念，但“公共体育场馆”、“公共体育设施”、“公共体育产品”等概念却被广泛使用。[2]这些研究者还提出：教科文卫体长期以来并称为我国五大公共事业，既然其他领域都是使用“公共+公共事业名称+服务”的形式，体育领域的公共服务术语同样应该这样使用。[1]本研究姑且同意公共体育服务的上位概念是公共体育，也赞成“公共体育场馆”、“公共体育设施”、“公共体育产品”等概念的使用。但是，研究者却忽略了“公共体育”的另一种用法，即高校公共体育课程或教学(查中国知网，这类称谓才真正占了绝大多数)。既然“公共体育”有多种含义，那么对“公共体育服务”的理解也就可能造成歧义。其二，教科文卫体是我国五大公共事业，但在称谓上并没有严格遵守“公共+公共事业名称+服务”的形式，这倒真形成了“约定俗成”。从研究角度看，查阅中国知网(时间1999-2009)，以“公共教育服务”为题目的文章有7篇；而以“教育公共服务”为题目的文章有44篇。如此，“教育公共服务”用得更为顺畅一些；再看卫生领域公共服务称谓，以“公共卫生服务”为题目的文章有139篇，而以“卫生公共服务”为题目的仅有2篇，由此，使用“公共卫生服务”更易于接受。
其实，使用“体育公共服务”的证据还有来自《国务院办公厅关于印发国家体育总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的官方文件(国办发[2009]23号)，应该说这是“体育公共服务”第一次见诸于正式文件。该文件第一项“职责调整”的第二条规定使用了“体育公共服务”。(第二条全文：加强体育公共服务，促进多元化体育服务体系建设，推动全民健身的职责)
1.2 体育公共服务概念的理解
体育公共服务概念由公共服务的概念体系推演而来，当前学术界对公共服务概念的认识存在分歧，也就不难理解对体育公共服务概念的不同界定。不过，上述提到的两个学术团队在概念认识上有趋同的趋势，简而言之，体育公共服务就是提供公共物品+行为。(相比而言，天津体院学术团队对此的认识经历了一个过程，即从最早提出的界定：“公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品”到“为满足公共体育需求而提供的产品和行为的总称。”)
“公共服务”界定研究的最新成果显示[3]：当前界定“公共服务”主要有三种方式：一是从物品的角度，即根据物品的特性来界定公共服务；二是从政府的角度，即根据政府的特性来界定公共服务；三是从服务的角度，即根据服务的特性来界定公共服务。进而，该研究通过合理分析，认同了第二种方式，认为这种方式“从公共管理的逻辑和视角思考问题，因此更具有建设性和解释力，沿着这一路径继续前行才有望达到理想的理论彼岸。”
本研究无意给体育公共服务下一个定义，但是非常赞同第二种界定方式，我们不妨借此分析框架来研究体育公共服务，即政府提供体育物品的根据是对体育公共利益的判断。一些研究认识到了这一点，但是，体育公共服务就是提供公共物品+行为的界定表明：原则上我们还是落入了根据物品的特性来界定公共服务的窠臼。
综上，廓清了公共体育服务抑或体育公共服务的称谓，并且提供了进一步理解概念的分析工具，这样为更好地研究体育公共服务均等化问题打下了坚实的基础。
2 体育公共服务均等化的意义
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定，基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。[4]基本公共服务分为四大领域内容，其中第二类公众发展服务内容就包含了体育，主要目标是保障公民的发展权。[5]换句话说，体育公共服务是基本公共服务的重要内容之一，体育公共服务均等化属于基本公共服务均等化的范畴(这一点非常重要)。另外，社会性公共服务是公共服务的一种基本类型，体育公共服务就属于此类型。在一个国家发展的不同时期，对于社会性公共服务的投入比重是不一样的。一般来说，随着时代的发展尤其20世纪70年代以后，福利国家色彩的加强和政府职能的拓展，使得很多国家对社会性公共服务的投入日益增加。也就是说，社会性公共服务的重要性日益突出。这一点在相关研究中得到了验证：发达国家的地方政府对大众体育管理得到强化的最明显标志，是大幅度地增加了对大众体育的经费投入，远远超过了中央政府的投入力度。许多国家体育公共服务经费占GDP的1％。[6]
国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP进入1 000～3 000美元的时期，既是黄金发展期，也是矛盾凸显期，处理得好，就能顺利发展；否则将对经济社会产生不利影响。我国正处在这一发展敏感期。在社会性公共服务的投入日益增加的前提下(尽管我国的投入仍然偏低，但总体呈上升趋势)，基本公共服务均等化就是要使全体公民都能得到可获得性、非歧视性和可接受性的基本公共服务。当前，体育公共服务非均等化问题严重：公共体育资源总量短缺导致人均水平较低、城乡之间体育资源存在较大差异、区城之间大众体育人口和消费存在较大差异、城市弱势群体公共体育资源的享有被相对剥夺、公众社会体育相关服务存在严重缺失。[7]以城乡之间体育资源存在较大差异为例，第五次全国体育场地普查显示：我国有各类体育场地850 080个，乡(镇)村所占比例仅8.1％，而我国却有8亿多农民生活在农村，农村人口占总人数的64％。从国际上看，发展中国家对农村基础设施投入的一般水平为10％，而我国仅有3％左右。
综上，从理论角度讲，体育公共服务均等化是政府义不容辞的责任与义务，也是实施全民健身计划目标的基本保障。实行体育公共服务均等化是体现以人为本、保障公民基本权利和弥补市场体育公共品供给失灵的重要制度安排。从实践角度讲，实行体育公共服务均等化是促进社会和谐、缓解社会矛盾的现实需要。
3 推进主体功能区建设与体育公共服务均等化
3.1 主体功能区概说
我国“十一五”规划纲要首次明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大地域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。
具体而言，优化开发区主要包括以珠三角、长三角、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区、中西部及东北开发密度较大型城市。重点开发区包括中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区、中西部具备大规模开发条件的资源聚集地区以及东部沿海发展潜力较大的地区。而国家“十一五”规划纲要划定的22个限制开发区，西部地区占17个；国家确定的禁止开发区，也主要集中在西部地区。
3.2 推进主体功能区建设与体育公共服务均等化的关系
仔细分析现有文献发现，推进主体功能区建设与基本公共服务均等化关系存在五种观点：目标论、意义论、手段论、辩证统一论以及因果论，具体而言，目标论认为主体功能区建设的目标是实现不同地区基本公共服务均等化[8]；意义论认为，推进主体功能区建设的意义在于使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和均等化的公共服务；[9]手段论则认为，通过基本公共服务均等化可以推进主体功能区建设。[10]相比而言，辩证统一论和因果论作为上述观点的统合，显得内容更加丰富、全面。本研究认为，推进主体功能区建设与基本公共服务均等化在体现“以人为本”思想方面达到了高度竞合，在“以人为本”思想指导下，实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿，而推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段。体育公共服务均等化作为基本公共服务均等化范畴，当然也遵循这一关系变化。具体而言，在主体功能区建设框架下，应该如何促进禁止开发区和限制开发区体育公共服务与重点开发区和优化开发区体育公共服务的均等化是本研究的重点问题。
3.3 主体功能区建设中实现体育公共服务均等化
3.3.1 我国区域体育公共服务非均等化的现状
体育公共服务的主要形式和内容大致包括体育健身组织与管理服务、建设公共体育设施与活动场所、组织开展体育活动服务、提供体育健身指导与咨询服务、体质测定服务、体育文化信息服务等。[11]实践与研究证明：以优化开发区和重点开发区为主的东部地区在提供体育公共服务绝大多数内容方面要优于西部地区。以建设公共体育设施和活动场所为例，体育场地的发展对经济的依赖性比较大，我国区域经济发展的非均衡性致使各区域的体育场地发展呈现比较明显的区域性差异。东部地区无论是在场地数量、规模，还是在资金投入上，均高于中部和西部地区，而中部地区又高于西部地区。第五次全国体育场地普查数据显示：标准和非标准两类场地共计，东部地区拥有386 017块、中部为205 281块、西部为193 742块(根据中国体育年鉴2006整理)。再以体育消费为例，2000年我国东部地区人均体育消费为74.27元，西部人均体育消费为47.52元。[12]两个实例中的数字显示，东部地区几乎是西部地区的两倍。另外，西部地区成为“雪炭工程”的重点援助对象也很能说明问题。
3.3.2 主体功能区建设中实现体育公共服务均等化的途径选择
推进形成主体功能区的政策有很多，与本研究密切相关的包括：第一是人口管理政策，引导人口合理分布，使超载区域和农村人口有序转移并定居；第二是财政政策，加大对限制开发区和禁止开发区财政转移支付力度；第三是投资政策。
当前，西部人口数量约为2.85亿，占全国总人口的23.1％。只要制定科学合理的人口迁移政策，由限制开发区和禁止开发区占多数的西部地区向东中部地区适当迁移人口，原则上不会给这两类地区造成较大的人口负担，如长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大都市圈，经济总量约占全国的36％，而常住人口只占全国的15％左右。这样既有利于迁移人口享受东中部地区提供的体育公共服务，又有利于留在限制开发区和禁止开发区的人享受西部地区提供的体育公共服务，相关研究表明：西部地区的体育场地设施尽管总量不足，但具有资源相对集中的特点。[13]当然，各地较大的经济差距决定了各地体育公共服务成本的差异，体育公共服务的均等化并不意味着各区域居民享有完全相同水平的体育公共服务。
西部地区社会经济发展状况有限，加之特殊的地理区位和政治战略地位，社会发展的主要精力被长期放置于经济建设和安定团结的社会政治建设。计划机制仍在社会发展中起巨大作用，对于以社会公益性为主的体育事业而言，政府财政是发展中的主要经济来源。[1413]从主体功能区规划的角度，以西部地区为主的限制开发区和禁止开发区在国土功能上是为全国的资源和生态环境保护作贡献，应当从财政资源以及受益者中得到合理的补偿。所以可以考虑设置以主体功能区为对象的转移支付科目，从纵向上加大对上述功能区的支持力度。但是，我们还要认识到，中央政府财力紧张，单靠中央财力很难达到均衡各地财力的目标，并且地区财力差距较大，富裕地区具有向贫困地区转移财力的能力。正因为如此，建立横向转移支付制度对于实现主体功能区建设中的体育公共服务均等化将具有不可忽视的作用。早在2001年，随着《国家体育总局关于支援西部大开发若干政策措施的通知》的下发，就确立了经济发达地区与欠发达地区开展扶贫协作对口省市的计划，如北京—内蒙古自治区、天津市—甘肃省、上海市—云南省等。尽管这种“对口支援”早就存在，但其并不是真正意义上的横向转移支付，作为一个较为复杂的问题，在建立横向转移支付过程中，要仔细研究和确定转移支付标准、方式、手段等诸多细节内容。最后，还应该进一步加大对限制开发区和禁止开发区的投资力度。从东西部体育赞助情况的比较可以看出，西部地区整体接受体育赞助的绝对金额明显低于东部地区，差距较大[15]。实践中使用率较高的体育场馆设施中还有许多是五六十年代兴建的，同时受维修经费等因素的影响，许多体育场地设施缺乏必要的维修保养，质量有不断下降的趋势[16]。从一定意义上来讲，体育公共服务均等化的投资过程是由强势资源向弱势资源流动的过程。强势资源不仅掌握在各级政府手里，也掌握在发达地区、强势单位手里。因此，政府部门应采取多种办法，引导资源的合理流动，以实现体育公共服务均等化。
4 体育公共服务均等化与主要资金来源
财政实力是决定体育公共服务均等化的一个重要变量。当前提供体育公共服务的资金来源主要包括以下几个方面：首先是体育基本建设资金，依据是我国《体育法》第六章第四十一条规定：县级以上各级人民政府应当将体育事业经费体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入；其次是体育彩票公益金，依照《体育彩票公益金管理暂行办法》第十八条规定：公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》以下范围的开支：(一)资助开展全民健身活动；(二)弥补大型体育运动会比赛经费不足；(三)修整和增建体育设施；(四)体育扶贫工程专项支出；第三是专项资金，依据是2008年实施的《中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法》。另外，除了财政部代表中央提供的专项资金外，很多中央部门都有本系统内部规模不等的专项资金，如为了推动“亿万农民健身工程”，国家发改委也拿出了1 000万元的专项资金。已经颁布实施的《彩票管理条例》规定，彩票公益金属于政府性基金(预算外)，在提供体育公共服务过程中，体育彩票公益金往往与各级政府预算内资金一并使用。如《江西省基层群众体育健身场所建设专项资金管理暂行办法》规定，体育健身场所建设专项资金由省财政和体育彩票公益金共同安排设立。
某种意义上讲，提供体育公共服务的资金来源渠道并不少，为什么体育公共服务非均等化问题依然严重呢？为此，有必要进行认真探讨。首先，我国政府体育财政投入占GDP和财政支出的比重处于极低水平，以至于人均体育财政投入到了可以忽略不计的程度。在国家和省级政府的权威统计年鉴中，根本没有政府对公共体育的财政投入的相关统计数据。[17]其次，以体育彩票公益金为例，据统计，自1994年正式发行起至2007年，全国体彩已累计贡献公益金近700亿元。1998年实行的《体育彩票公益金管理暂行办法》规定，国家体育总局在安排公益金时，用于落实《全民健身计划纲要》的资金为年度公益金收入总额的60％，用于弥补落实《奥运争光计划纲要》经费不足的资金为40％。省级以下(含省级)的体育行政部门要按本办法规定的使用范围，根据实际情况参照上述比例执行。又根据2006年财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》(财综函[2006]7号)的规定，经国务院批准，从2005年起，彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。由此，在保障全民健身的体育彩票公益金总额上，因各省市留成部分在地方各级政府的计提比例不同而出现差异(如广东，省级按6％计提专项公益金后，彩票公益金省、市分成比例为：体彩公益金：37％、57％；河南，体育彩票公益金纳入省体育局部门预算50％，返还省辖市35％，省级统筹15％；陕西，地方体育彩票公益金在省级和市级之间，按60∶40的比例分配)[18]，正是这种差异直接影响了体育公共服务的均等化。另外，一些地区存在的挪用、滥用公益金的现象，同样延迟了体育公共服务均等化。
最后再以专项资金为例。专项资金主要服务于中央的特定政策目标，如依据《中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法》，该专项资金的补助范围是县级及县级以上公益性文化、文物、体育、广播电视、新闻出版事业单位基础设施维修改造、设备购置等。具体到体育领域，主要是地方体育系统所属体育场(馆)等设施维修及设备购置。从性质看，专项资金划拨是有条件的，要求有地方政府的配套资金。一定意义上，专项资金已经成为一种“稀缺资源”，变成各地争取的目标，地方政府往往争先恐后“创造条件”来“跑部钱进”。在这个过程中，总是那些有资源的地方能够得到钱，而最缺钱的地方，占有的资源也最少，造成“马太效应”。
综上，针对上述资金提供中出现的各种问题，应该进一步加大政府对体育公共服务的投入，提高政府体育财政投入占GDP和财政支出的比重。同时，进一步加强和落实对体育彩票公益金及各项专项资金的制度设计。进一步发挥中央和省级留成部分体育彩票公益金的作用，加强宏观调控，以实现体育公共服务均等化。
5 实现体育公共服务均等化的政策治理到依法治理的转变
5.1 体育公共服务均等化政策治理的表现
基本公共服务均等化问题主要是通过党的一系列方针政策提出来的，具体到体育公共服务均等化，虽然可以在体育法中找到一些法律依据(如体育法第十二条规定：地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展)，但主要还是源于《全民健身计划纲要》、《2001-2010年体育改革与发展纲要》等政策性文件。如《全民健身计划纲要》提到“提高农民的体质与健康水平是农村社会发展的一项重要内容，充分发挥村民委员会和各级农民体育协会的作用，并与文化站协同配合，做好农村体育工作。继续开展评选全国体育先进县活动，推动农村体育的发展”、“体育部门要改善资金支出结构，逐步增加群众体育事业费在预算中的支出比重”等。一定意义上讲，对待体育公共服务均等化问题，当前主要依靠的是政策推动和治理。
政策具有权威性、时效性特点，它能在短时期内造成“轰动效应”，尤其对像“体育公共服务均等化”这样新时期出现的热点问题，由此，我们不难理解在近年的中国体育年鉴中各省市体育工作总结中纷纷谈到的：“雪炭工程”进展如何、又在农村建成了多少条健身路径，多少农民享受到体育事业改革发展的成果等等。如何广泛持久地开展这些工作、保障这些已有成果，则需要法律的介入和治理。
转移支付制度是实现基本公共服务均等化的最重要手段。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，使其具有较高权威性和可操作性。相比而言，我国现行政府间财政转移支付制度的主要依据是《过渡期转移支付办法》，该办法属于部门规章，立法层次低，缺乏法律权威性，制度的稳定性较差，由此造成在转移支付中人为操作因素较大，政策起主要作用的问题。所以不难理解，近些年城乡之间的差距特别是基础体育设施的差距呈现不断扩大的态势；而区域之间体育公共服务发展不平衡的矛盾也越来越突出。无疑，这些问题与矛盾已日益成为影响社会和谐的重要因素。
5.2 再议体育法修改
依法治理的前提是具备健全的法律。关于基本公共服务均等化的一项研究认为：中国基本公共服务供给不足且非均衡的一个重要原因是缺乏可靠稳定的制定保障。为此，应该加快基本公共服务均等化的法治体系建设，并提出了制定《基本公共服务均等化法》的立法建议[19]。进而，更有研究就这一法治体系的构建方式提出了两种模式：一种是分领域立法的“块状立法模式”即各领域分别立法，另一种是按照提供基本公共服务的流程进行立法的“条状立法模式”[20]。本研究以“块状立法模式”为例，就体育公共服务，再谈体育法修改问题。
体育法修改研究始终是一个热点问题。体育法修改从立法宗旨到立法技术不一而足。目前，相关研究达成的最大共识是：立法宗旨应该“以人为本”，突出“权利本位”。如有研究认为，体育法的修改应当基于体育法的基本理念和基本原则来进行，同时要考虑到我国的实际状况和体育运动的发展趋势，明确保障公民的体育权利是体育法的基本理念和精神[21]。有的则直接提出在《体育法》原则下制定农村体育活动及农村流动人口体育权利的相关法规[22]。这些修改建议其实都暗含了体育公共服务均等化问题。针对这个当前及今后一个时期迫切需要解决的问题，应该在体育法修改过程中予以明确考虑，具体而言，一是确立体育公共服务均等化的法律地位；二是进一步完善体育设施建设的相关条款；三是建立体育公共服务评估、激励制度。在此基础上，尽可能细化条款，以增加可操作性，或者进行配套立法。
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