金融稳定视角下的政府金融审计对策研究，本文主要内容关键词为：金融论文,视角论文,稳定论文,对策研究论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。那么，政府金融审计维护金融稳定的理论基础和必要性是什么？我国政府金融审计的现状如何，存在什么样的问题？为有效实现维护金融稳定的目标，政府金融审计应采取什么样的具体对策与措施？本文拟对此进行分析，以期对我国的政府金融审计与金融稳定的理论研究与实践有所启示。
一、政府金融审计在维护金融稳定中的理论基础与必要性
金融稳定是宏观经济稳定和社会稳定的重要内容和表现形式之一。市场经济的参与者如普通的居民、企业等都需要一个稳定的金融系统进行借贷、汇兑、交易等金融行为。一个稳定的金融系统有利于经济社会的持续协调发展。从这个意义上说，金融稳定可以说是一个具有正的外部性和非排他性的准公共物品。但是，由于不完全竞争的金融市场、金融交易中的信息不对称以及金融不稳定的负外部性等原因，市场在提供金融稳定这个准公共物品的过程中往往存在失灵的情况，因此，需要政府进行干预和调控。金融市场的不完全竞争是指金融市场上存在着规模经济和金融垄断等现象，因此完全靠市场调节并不能使金融资源的配置实现帕累托最优。金融交易中的信息不对称是指在金融交易中存在着逆向选择和道德风险问题，从而使金融风险不断累积，最后影响金融稳定。金融不稳定的负外部性指的是金融市场、金融机构和金融体系的不稳定会引发严重的经济后果，影响经济的持续发展和社会稳定，造成巨大的破坏力。此外，金融市场的有限理性、金融资产价格的波动性以及经济的周期性导致金融体系的内在脆弱性，也需要政府进行干预和调控。政府对金融市场、金融机构以及金融基础设施进行干预和调控的目标就是消除金融市场的不完全竞争、金融交易中的信息不对称以及金融不稳定的负外部性等，从而在保证发挥市场在配置金融资源的基础性作用的前提下，减少金融市场的垄断以及逆向选择和道德风险等问题，从而保证金融体系的健康运行。
政府对金融市场、金融机构以及金融基础设施进行干预和调控的主要方式就是金融监管，包括法律法规所体现的金融监管理念、原则和方法；金融监管机构的职能定位与职责划分；各监管部门对金融风险的防范与日常监管以及金融危机发生后的及时正确应对。
有效的金融监管离不开金融审计，金融监管与金融审计的一体化正成为国外的一种发展趋势。政府金融审计已成为各国实施有效金融监管的重要力量。根据《宪法》、《审计法》、《银监法》的规定，我国的政府金融审计是处于金融机构具体经营管理者之外的，具有较高独立性和客观性的监管机构，其目的就是监督金融活动中的问题与风险，维护国家的金融安全。通过建立政府金融审计与其他监管部门之间职责分工明确、层次分明的监督体系，有助于规范金融监管部门的监管行为，促使各层次监管机构履行职责，促进监管资源的优化配置和效能发挥，降低监管成本，提高监管效率。具体来看，有效的金融审计可以通过对金融机构进行审计，发现和揭露金融机构经营管理中存在的重大违法违规问题，揭示影响金融业健康发展的风险，促进金融机构的具体业务合法、运行稳健。与金融监管机构相比，政府金融审计机构由于不参与有关金融法规的制定和具体的金融业务的经营和管理，因此与各方没有利益关系，具有较高的独立性，可以更好地对金融机构的重大违法违规行为进行检查，从而发现和揭露问题，并分析原因和提出建议。政府金融审计在审查和揭露具体问题的同时，通过建立宏观层次的金融预警指标体系，关注市场组织、技术维护、机构设立和制度协调等层面的宏观风险，可以从宏观的金融体制、机制上研究、发现和分析问题，促进金融体制和机制的完善，维护国家的金融安全，从而实现从源头上采取措施，发挥政府审计“免疫系统”功能的作用，保证金融市场的稳定。此外，与金融监管通过直接面向金融机构和具体金融业务不同，政府金融审计还可以通过对金融监管机构进行绩效审计和领导人的经济责任审计，对金融监管机构形成有效的制约机制，促进其有效地行使监管权力、更好地履行监管职责。最后，与金融监管机构更多的关注金融机构的日常监管不同，政府金融审计机构可以凭借其超然的独立立场，充分发挥其在系统性风险的检查、审核和预警中的作用，通过开展延伸审计，重点对金融机构的风险表现、风险形成、风险控制和风险管理过程、风险管理能力等方面进行检查、评价，对系统性金融风险进行分析与预警，发挥宏观监督作用。
二、金融稳定视角下的我国政府金融审计的现状及存在的问题
自1984年审计署下发《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》拉开了我国金融审计的帷幕以来，到1995年之前，我国政府金融审计主要是以维护国家财经纪律为主要目标，以重点检查财务收支为主要内容。1995年《审计法》颁布实施以后，金融审计主要围绕着国有金融机构的资产质量的真实性进行审计，2002年以后随着金融体制改革的进一步深入，金融审计又进一步将审计目标确定为“防范风险、促进管理、提高效益”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》则提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。
纵观我国政府金融审计的发展历程，可以发现我国政府金融审计具有以下特点，从审计的对象看，主要是以国有或国有资本占控股或主导地位的商业银行为重点，对金融监管机构的审计较少，对“一行三会”的预算执行情况和金融监管机构的绩效审计和领导人的经济责任审计还未广泛深入；对非国有银行、非银行金融机构如农村信用社、邮政储蓄机构、地方金融机构、外资金融机构的审计还存在盲区。此外，金融市场和金融基础设施还未纳入金融审计的对象范围。如前所述，一个稳定的金融体系除了包括金融机构的稳定外，还包括金融市场（股票、债券、票据、外汇和衍生品市场等）的稳定。
从金融审计的内容看，进入21世纪以来，我国政府金融审计的内容主要还是围绕着“资产、管理、效益”目标所进行的基础资产（成熟产品）和传统业务及其所可能引发的金融风险的审计，而对金融机构的系统性风险、由于金融自由化和经济全球化所引发的国际金融市场风险、资本市场风险以及金融创新和金融衍生品的不断推出所引发的金融市场风险则关注不够。随着经济金融化的演进，金融机构不断膨胀，金融资产的数量与规模不断扩大，金融资产迅速扩张，在这种情况下，一旦金融管制有所放松，金融审计监督不到位，金融资产的扩张很可能演化为系统性风险，一旦爆发就会产生不可估量的严重后果，如美国此次的次贷危机。因此，强化金融监管，应提高金融审计监督力度，努力防范道德风险，避免系统性风险。在金融自由化和经济全球化进一步加强的情况下，我国的金融市场的开放度不断提高，在促进我国金融市场的完善和金融体系成熟以及吸引国外金融资本的同时，由于国际金融资本的投机性和频繁流动性，加剧了国内经济运行的波动性，使金融体系的规模变动迅速，国际金融市场的风险传导效应正日益增强，导致了金融市场的脆弱，我国金融市场的风险正不断提高。金融机构和非银行金融机构的国际竞争也使金融机构的风险增强。随着我国市场经济的发展和成熟，作为金融市场重要组成部分的股票市场也不断发展壮大，在促进资源优化配置的同时，包括上市公司、证券公司、基金公司在内的市场主体违法违规现象如内幕交易、操纵股票等行为时有发生。市场的风险防范体系和监管力度尚不适应股票市场发展的要求，公司风险很有可能通过不良资产等方式转嫁给银行和普通投资者，从而形成金融系统风险和社会风险。金融创新和金融衍生品的大量出现，促进了金融业的发展和金融市场规模的不断扩大，但与此同时，其内在蕴含的风险也成为影响金融机构和金融市场稳定的导火索。从美国此次金融危机来看，金融创新产品（如债务担保证券，简称CDO）及其风险在整个金融系统中的转移与扩散就是最终引发次贷危机并演化为全球性金融危机的主要原因之一。金融创新的风险具有较强的隐蔽性，表现为其一般建立在严格的数学模型基础上，有完整的理论定价体系；金融创新产品越来越呈现出混业的趋势；金融创新的高风险本质往往被经济的快速增长和人们的过分乐观预期所掩盖等。我国目前金融创新呈现出以下发展趋势，如金融业由分业向混业发展、金融机构日趋多样化、金融业尤其是银行业在技术手段上更加紧密地与信息业融合、电子化程度不断提高。金融创新在成为促进我国金融业发展的重要支撑的同时，如何对其进行有效的监管和金融审计监督以维护金融稳定，任务也在不断增加。
从金融审计的程序与方法看，我国目前的政府金融审计还未形成系统和科学的审计标准和程序。国外的审计理论目前已从传统的账项基础审计、系统导向审计发展到风险导向审计阶段，且已在独立审计中得到广泛的运用。现代风险导向审计立足于被审计单位的风险，通过了解被审计单位的环境包括内部控制，评估被审计单位的重大错报风险，进而根据可接受的检查风险决定实质性测试的重点与水平，从而在保证审计效果的同时提高了审计效率。
从金融审计功能定位来看，我国的政府金融审计主要还是事后的审计与规范。近十年来，围绕着“风险、管理、效益”这一审计目标，我国金融审计集中审计了一批违反国家宏观调控措施的重大问题、扰乱市场经济秩序的突出情况和重大金融案件以及金融领域的突出风险，对于深化金融改革、防范金融风险、强化金融监管和打击金融领域的违法违规活动等方面发挥了重要作用。近年来金融审计也开始尝试开展了一些事中审计，如高校贷款风险审计、高速公路贷款风险审计等，取得了较好的效果。但总的来说，金融审计还是以事后审计为主，未能充分发挥金融审计“免疫系统”的功能。
三、维护金融稳定的政府金融审计对策与措施
为有效地实现维护金融稳定的目标，我国政府金融审计应该围绕拓展金融审计对象、丰富金融审计内容、建立系统与科学的金融审计标准与程序、突出事前和事中审计的金融审计功能定位等几个方面采取相应的对策与措施。
就政府金融审计的对象来说，从维护金融稳定的角度开展金融审计工作，应将非银行金融机构、外资金融机构、地方金融机构以及作为金融市场组成部分的股票市场纳入金融审计的对象范畴。特别是随着金融业混业经营的趋势，应将原来不作为金融审计主要内容的证券、保险、基金、信托等业务逐渐纳入金融审计常规审计范围。当然，囿于相关规定的限制，国家审计机关对上述机构特别是外资金融机构直接开展金融审计还不具备相应的法律基础。但是，可以通过创新审计方式、改善审计环境来起到相应的作用。如通过加大专项审计调查的力度，将外资金融机构纳入调查范畴；通过组织审计署与地方国家审计机关的合作，推动对地方金融机构的审计力度；通过强化对“一行三会”的预算执行情况和绩效审计以及领导人的经济责任审计，起到延伸外资金融机构和资本市场审计的目的。另外，对于金融市场重要组成部分的资本市场特别是股票市场的金融审计，也可以通过采取专项审计的方式对股票市场的运行机制等若干主题进行专项调查。
就金融审计的内容而言，政府金融审计不仅要重视和关注银行信贷资产的质量和传统业务及其可能的风险，还要重视金融体系的系统性风险、由于金融自由化和经济全球化所引发的国际金融市场风险，特别要关注金融创新及金融衍生品业务所产生的风险。要加大对创新业务的审计，如金融衍生品、电子银行产品等，特别是对商业银行为规避监管采取隐蔽手段进行的业务创新，如广东出现的以代客理财方式集中储蓄资金进行新股申购，上海出现的以浮动存款利息名义做期权交易等。要关注国外金融创新的品种，了解与掌握其风险控制点、风险传导机制和风险防范策略。要尝试建立多层次的金融风险预警指标体系，揭示系统性风险，包括微观的单个金融机构风险预警指标体系，中观的金融行业风险预警指标体系和宏观的经济系统风险预警指标体系，并通过动态联系和科学建模等方法对预警指标与风险状况间的关系进行深入的实证分析，使预警指标更加科学合理。要对由于金融自由化和经济全球化所引发的国际金融市场风险保持足够的关注，在这方面要与外资金融机构的审计监管更多的结合起来。
关于金融审计的程序与方法，在原有的金融审计策略与方法的基础上，应吸收风险导向审计的相关理论与方法，如在对金融机构进行金融审计时，充分关注金融机构的内部控制，在对其进行了解与评估的基础上，决定审计业务检查的工作量。在审计过程中，充分关注其特殊风险，选择相应的审计策略与方法。根据金融业务风险的高低来确定审计的范围、内容与重点，对高风险业务予以重点关注，在审计商业银行资产质量的同时，重点审计金融创新业务，如表外业务、复杂和投机性强的交易等。在审计计划阶段和完成阶段重视分析性技术的采用，通过分析性技术重点关注那些重大和可疑的交易业务，以提高审计效率。在审计过程中注意将财务收支审计与业务经营循环审计相结合，这样不仅便于进行内控测试和提高审计效率，还可以将金融机构的各项业务联系起来从整体角度进行分析与考虑，便于从业务经营环节入手发现和揭示风险控制的薄弱环节，确保审计质量。
就功能定位来说，金融审计要发挥金融体系“免疫系统”功能，其关键不在事后的审计与规范，而是事前和事中的审计与控制，为此，应进一步加强事前和事中的审计与控制。要在审计金融机构资产质量真实性的基础上，建立一套非现场的风险监管指标体系，构建金融安全网，并通过对“一行三会”金融安全网的审计，来审查其履行金融监管职责的情况。要根据金融机构运营风险、资产风险和融资机构风险的风险评价思路全面评价和把握金融机构整体资产质量情况，有效揭露金融机构经营管理上存在的问题和隐性风险。密切关注金融创新隐藏的风险和监管漏洞，及时跟进并促进相关法规的建设。对监管机构的监管政策和思路要进行审计，促进其合理与贯彻落实。
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