市场化：宏观调控政策的取向，本文主要内容关键词为：取向论文,宏观调控论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近召开的中央经济工作会议，提出了2000年的宏观经济政策：坚持扩大内需的方针，继续实行财政和货币政策双扩张，并带动民间投资和启动消费等。可以说，政策的框架没有变。回顾近一两年的宏观经济政策，成效显而易见，但人们普遍感觉，政策所释放出的效应不够持久，政府为了支撑经济增长率，不得不一而再地追加启动政策。何以为之？从本质上说，宏观经济政策属于短期政策，它必须与长期政策或战略目标方向一致，形成共向力，才能推动经济持续增长。这就是本文要研究的问题。
我国经济发展的战略目标，是建立社会主义市场经济体制，实现国民经济市场化；经济发展的长期政策，是让市场机制在国民经济运行中起到基础性作用。在国民经济市场化进程中，作为短期政策的国家宏观调控，一方面要充分发挥市场机制的作用，在我国“市场不太灵”的情况下，弥补、维护和强化市场机制，避免由于宏观政策选择和运用不当而损害市场机制的作用；一方面，宏观政策的走向要与市场化的方向一致，避免由于政策不当而导致经济体制的收缩，阻滞国民经济市场化的进程。就是说，国家宏观调控应该遵循市场经济的规则，按市场化改革方向进行政策选择和运作，“短打”与“长拳”协调不悖，从而保持国民经济的持续增长。
一、宏观调控政策市场化取向的现实意义
强调宏观调控政策的市场化取向，对我国的经济运行有着重要意义。1998年，国家宏观调控选择了财政和货币双扩张政策，即增发1000亿元国债，银行增加1000亿元配套贷款，用于扩大投资；同时发行2700亿元特别国债，用于补充商业银行资本金，使当年国民经济实现了7.8%的增长率，1999年上半年仍保持了7.6%的增长率，表明各项扩大内需的政策已见成效。（注：宋立：“从日本近年来刺激经济的财政措施看我国积极的财政政策”，《中国党政干部论坛》（北京）1999年第7期。）但是，自改革以来这次力度最大的启动经济政策，实际效力并未充分释放出来。原预料经济增速1999年下半年出现下降，实际提前在这一年4月份出现：消费、投资增幅下降；物价和货币供应量持续下降；社会商品零售价格水平连续20个月下降；金融机构贷、存款余额增速小幅下降。结果，国家只好继续出台新的启动内需政策。这种政策效应不能持久的原因何在？据我国一些宏观经济学家分析，原因来自国内外多方面，而其中一个重要原因，就是国家宏观调控思路还没有适应市场的变化，政策的选择与市场化方向不一致，侵害了市场及调控效应，造成体制性收缩，不仅影响经济的持续增长，而且最终放慢国民经济市场化的进程。（注：中科院经济所宏观课题组：“投资、周期波动与制度性紧缩效应”，《经济研究》（北京）1999年第3期。）
近年来，由于宏观调控政策走向与市场化方向不甚一致，导致了市场经济体制性收缩倾向，主要表现为：
1、某些方面出现了计划体制复归的倾向。近两年，国家采取增发国债的扩张性财政政策，1998年发行3891亿元，1999年发行3415亿元，（注：宋立：“从日本近年来刺激经济的财政措施看我国积极的财政政策”，《中国党政干部论坛》（北京）1997年第7期。）这是增加投资、启动内需的有力措施。但是政策运作上是用计划的办法，将财政投资按计划分割到各省、区、直辖市，再由地方分割到各项目。这种宏观政策措施的操作，不是按照市场化改革方向建立投资体制，让市场机制在资源配置上发挥基础性作用，而是向计划体制复归，用老办法搞财政拨款，很容易形成新的重复建设、“长官项目”、高投入低产出、甚至胡花乱用等问题。如财政部最近对1998年1000亿国债专项用于基础设施建设的72个重点项目进行检查，发现已经有20个项目的大量资金被挪用和乱用到修办公楼、买小汽车和出国考察等方面；还有10个项目从设计到投资概算均未经科学论证，属于“三边工程”。出现这些问题，与政策运作违背市场原则有很大关系。
2、加强了一些行业和部门的垄断趋势。实现国民经济市场化，就是要逐步打破国家垄断，放松政府控制。国家宏观政策的选择，应该与这个改革方向一致。但是近些年在产业和结构调整政策上，出现偏重培植“国家冠军”，鼓励垄断，限制市场竞争等违背市场经济一般规律的做法。这样就提出一个问题，是按照市场化方向运用宏观经济政策，还是重建国家垄断和政府控制。
粮棉市场在1993年放开之后，由于个别地方出现了抢购现象，国家恢复了对粮棉收购的管制，1998年以来继续加强管制，私商被禁绝和取缔，粮食部门和供销社垄断了粮棉经营。但是垄断经营并未解决粮食部门经营中的亏损挂帐，垄断利润落到粮食部门手里，政府负债反而继续增大，农民也没得到实惠，粮棉市场发展不起来。这不能不说是宏观调控政策违背市场化方向的后果。
在工业市场方面，1998年一些家电行业生产能力过剩，产品积压，出现一些价格战。虽然竞争相当残酷，但它会促进产业集中、技术进步、质量提高和服务改善。然而政府有关部门不是促进竞争，制止不正当竞争，而是搞行业自律价格，实际上是通过价格卡特尔来消除竞争。这不仅有悖于市场化方向，而且直接阻碍产业的提升和结构的调整。
航运市场1998年刮起的机票打折风，本是一种正常的市场竞争行为。但是政府主管部门却于1999年初发出机票价格“禁折令”，这一政策显然不符合市场经济的规律，还是计划经济那套“一管就死”的行政命令。最近，据中国民航总局运输司透露，由于各界反映强烈，2000年将取消“禁折令”。
3、出现了资本市场收缩和金融体系集中化趋向。1993年改革金融体制以来，金融体系逐渐形成多元化、多层次的格局，开放资本市场，发展直接融资。但是1998年以后为防范金融风险，出现了限制资本市场和金融体系纵向一体化倾向。如关闭产权交易中心，取消场外交易，上市指标搞行政切块分配；贷款权上收，城市合作银行合并，以及农村合作基金的撤并等，都有悖于市场原则，其结果不是分散和化解风险，而是使风险在金融系统聚集和积累。
1999年银行业又出台了封闭贷款政策，即对整体亏损的企业，如果它的某一种产品尚有销路，银行就将贷款发给这条生产线或车间，产品卖出后，再把资金回到银行帐上。尽管有关部门一再强调封闭贷款不是政策性贷款，但由多家政府主管部门联合发文制定规则，表明政府在贷款运行中起了主导作用。实际上许多封闭贷款并未封闭运行，一些企业得到封闭贷款后，迫不及待地用于支付各种费用、拖欠工资和税收等，填了企业的窟窿，很可能造成新的不良资产。这种政策，使刚刚开始硬化的银行贷款约束，又回复软化趋向，进一步扭曲了投资供给和产出的不对称性。
4、导致对企业控制和管理的重新加强。我国结束了对企业的“穷管”后，政企分开问题就提上议事日程，但是解决起来总是进进退退。前一时期，各级政府成立了不少国有资产经营公司，这对保护国有资产的安全是必要的。但在具体运作上，多数搞成翻牌的，行政性公司摇身一变，成为资产经营公司，变成了“婆婆”加“老板”，对国有企业控制更紧，企业叫苦不迭。在政府经济主管部门放松了对企业的控制后，1998年又成立了一些企业工委，对国有企业进一步加强直接监督管理，这与市场经济的要求是相悖的，不利于国企实现市场化。不彻底实现政企分开，不坚决停止对企业经营活动的直接干预，对企业领导的直接控制，现代企业和现代企业制度永远是纸上谈兵，市场机制的基础性作用只能是水中之月。
从以上几点看，近年来在国家宏观政策的选择和运作上，确实存在与市场化方向相悖的地方，并导致了体制收缩的趋向。如果不对当前宏观调控的思路和方向加以检讨和修正，肯定既不利于国民经济的持续增长，也不利于深化经济体制改革和促进国民经济市场化。
二、按市场化方向调整宏观调控思路
十五大明确指出，要通过健全和完善宏观调控体系，加快国民经济市场化进程。就是说，国家宏观调控的目标，是使国民经济向市场经济的方向发展，实现资源的有效配置，而不是单纯追求经济增长速度；宏观调控的手段是间接的，通过市场机制发挥作用，而要少采取直接的强制性的行政措施；宏观调控政策的效应是市场的扩大和完善，而不是市场的收缩或给市场化改革设置新的障碍。实行扩张性政策时，要能够同时促进国民经济的市场化；实行收缩性政策时，要注意不从根本上损害市场机制作用的发挥。按照这一思路，宏观政策的选择和运作，应把握以下几个原则。
1、宏观调控政策与推进市场经济体制同步性原则。
目前我国经济体制还是二元的，新建立的市场经济体制与尚未完全退出历史舞台的计划经济体制，处在一种互相磨擦碰撞的阶段，无论是政策运作上还是人们的意识思想上，都处于这种矛盾之中。在这种情况下，宏观调控的政策选择能否与市场化的方向保持一致，就显得十分关键。因为在市场经济体制比较完善的西方发达国家，宏观调控的政策如财政政策、货币政策，只要不侵害市场机制，宏观政策的效应就可以得到发挥，对“市场失灵”起到良好的补救。而我国当前两种体制的时时磨擦，不仅会使任何一个政策运作产生正负两个方面的效应，而且有可能进一步放大负效应而抑制正效应。比如，在企业推行减人增效这一措施，从提高企业经营效益上说是非常必要的，但是由于劳动力市场和社会保障体系不完善，加之传统就业观念的影响，减人增效虽然取得一些经济效益，但这些效益被安置下岗职工以及消除由此引发的不安定因素所投入的大量人力物力抵消掉。所以，在宏观政策的选择上，一定要考虑政策的效应是否有利于市场经济体制的建立和完善，使短期政策和长期政策产生一个同向的共推力，“短打”与“长拳”相得益彰，才能最大地削弱旧体制产生的负效应，使宏观政策的正效应得到充分发挥。
财政政策的选择，就面临这样的问题。在居民储蓄过剩、财政收入不足的情况下，通过增发国债来扩大政府投资，实施经济扩张，拉动内需增加，这是一个正确的政策选择，今年还将继续增发国债。但是在具体运作上产生一个问题，发债扩张的目标是什么？如果简单地定位于增加投资、启动内需，而不考虑与市场体制的推进相配合，其效应必然受到限制，也很难长期支撑。1999年上半年国有经济增幅下降的事实表明，这次宏观调控只是启动了国有经济的短期增长。如果继续实施单打一的举债扩张政策，效果并不好。但是如果政策运作的效应，使投资增加的同时，也推进了体制改革——资本市场和社会保障体系的发育和完善，其结果就不仅使当前的经济增长，而且使经济的长期发展得到体制支持。这方面，可以参考日本60年代前半期的经济发展情况。从1960年起，日本政府实行财政扩张政策，使经济回升，居民收入提高。但是，投资的重点是冶炼、加工设备和基础设施，极不健全的社会福利和社会保障没有得到改善，人们为了防止意外的病痛或灾害、孩子的教育、老年生活费用准备等而存钱，居民储蓄丝毫不受经济增长的影响，由1960年的10.1%继续提高到1965年的12.8%；而消费增长率却由6.4%下降到2.1%。消费需求不启动，经济增长就支撑不住。虽然生产继续增长，但产品大量积压，到1965年东京等地销售额出现负增长，一些大企业倒闭，经济陷入萧条。（注：（日）生野重夫：《现代日本经济历程》，北京：中国金融出版社年1981年版。）我国目前经济的某些情况与之有相似之处，而我们财政扩张政策的实际运用又如何呢？
1998年我国发行的国债，除了用于偿还债务本息、补充银行资本金和弥补当年赤字外，全部用于基础设施投资，可以说只顾拉动当年投资需求以保证经济增长这个短期效应，没有与体制上的推进和完善结合运作，不能说是符合市场化方向的。1999年增发的3415亿元国债，如果换一个思路，一是与当前社会保障和医疗制度改革协调配合，把发行国债筹集的资金除增加投资外，拿出一部分用于解决社会保障问题，建立稳定的养老、医疗等社会保障，从而降低居民预期支出，启动消费，既可以活跃经济，又可以加快国民经济的市场化。二是拿出一部分国债培育资本市场，并借助资本市场，将财政政策与货币政策配合运用，逐步使宏观调控政策转移到以货币政策为主的方向上来，强化市场机制的作用。这样，宏观政策的效应就不会是短期的。中国科学院经济研究所最近透露，有关部门正在研究，由财政部发行1000亿元至1500亿元人民币的特种国债，建立社会保障体系，使居民预期支出降低，放心消费；国企更可以放心裁减冗员，大步推进改革。这确是一招良策。
2、宏观调控政策与市场有效配置资源一致性原则。
不论是政府配置还是市场配置，都要达到社会资源的有效配置，这是国民经济市场化的基本目标。宏观政策的效应应该是增强资源配置的有效性，而不是降低其有效性。
在市场配置下，资金跟着投资预期收益走。企业效益好，还款保证大，银行跑着把贷款送上门；反之，预期收益低，贷款风险高，银行手中的钱攥得就紧，企业贷款也要前思后量。但是我们的宏观政策却是反其道而行之，国有企业产出份额连年下降，竞争力衰退，却很容易得到资金供应，贷款大部分流向收益低的国有经济。如1998年国有经济的产值大体占全社会产值的25%左右，而得到的银行贷款却占了71%，当年投资增长高达19.6%；非国有经济的产值占75%，而得到银行资金仅占1/3，其中个体经济当年投资增长仅为6.1%，集体经济当年投资增长竟为-3.5%。（注：战士国：“扩大内需需要注意各项政策的协调配合”，《中国党政干部论坛》（北京）1997年第7期。）投资与产出的这种明显不对称，绝不能说是稀缺资源的有效配置。大量资金流向低效率的企业，形成了企业的高负债和银行的坏帐，还容易造成重复建设和浪费。而效率相对较好的非国有经济又极缺资金，使效益发挥不出来。
如果宏观调控恪守资源有效配置原则来选择政策，在政策运作上与市场配置结合起来，就可以降低这种投资供给和产出的不对称性。比如，可以增加财政支出或通过增发国债大力培育金融市场，积极推广市场化的担保贷款，强化对借款者品德考察，对企业信贷行为进行硬约束，建立对小企业的信贷支持体系；完善金融市场，加快建设短期债券市场、期货期权市场和黄金买卖市场；对金融机构、工商企业和居民的投融资活动，放开一定市场，增加市场交易数量，同时发展多种形式的个人消费信贷，等等。值得研究的是，我国的社会（民间）投融资市场发育太差，与美国比较，1997年我国证券市场的市值（股票和债券）占国内生产总值的比重仅为35%，而美国1996年则为224%；我国居民金融资产中银行存款、有价证券和其他资产分别占80%、10%和10%，而美国1994年则分别占9%、63%和28%。因此，我们应该采取有力的宏观调控政策，鼓励金融机构、工商企业和居民依法从事各种投融资活动，增加有价证券的有效供给，以满足各方面特别是那些不易得到贷款而效益又较好的中小非国有企业的资金需求，提高投融资的资益性，安全性和流动性，使资源配置更为有效。
在治理通货紧缩中，由于积极的财政政策效果不够明显，现在提出辅之以扩张性货币政策。但是如果不解决资金无效配置的问题，大水漫灌式地扩大货币供应量，将可能加剧通货紧缩。因为，我国目前的通货紧缩，本质上属于有效需求不足的问题，根子则在于资源的无效配置或称之为无效投资。商品卖不出去了，或是由于重复建设，造成生产过剩；或是由于产品老化、质量低劣，政府还在扩大生产规模。无效投资耗费了大量稀缺资源，而市场真正需要的产品，却无法满足其资源需求，刺激起有效需求的增长。因此，实行扩张性货币政策时，应把目标放在优化资金的配置上，提高货币使用效率。如改变向国有企业过度倾斜的政策，从国有部门抽出一部分金融资源转移到民营部门；把一些无效的生产信贷减下来，用以扩大消费信贷；把大量非生产性的食利性资金赶回到产业循环之中去，使这部分货币的无效配置变为有效配置，等等。总之，在宏观调控过程中，资源的有效配置是始终要着重考虑的问题。
3、宏观调控政策与市场运行机制配合性原则。
市场机制可以自发地在市场经济活动中起作用，但是，这一作用受宏观调控的影响很大。为避免损坏市场机制的作用，宏观调控必须与市场运行机制协调不悖，为市场机制充分发挥作用提供政策支持和保障。首先，在微观经济运行中，宏观调控要维护市场机制的作用。经济运行中是“两只手”在起作用，“市场机制”是“看不见的手”，宏观调控是“看得见的手。”两只手的作用范围不同。在微观经济层次中，市场机制的主要职能反映在对社会资源配置起基础性作用；而宏观调控则主要是弥补市场的局限性。在这个层次上看，基本上应该是“看不见的手”起基础作用，“看得见的手”起辅助作用。在宏观经济层次中，政府这只“看得见的手”则起主导作用，特别是在调控宏观经济活动、调节社会分配等方面，市场机制是无法也无力与国家的独特功能相提并论的。把两只手的力量有效地结合起来，才能使经济持续健康地发展。在市场体制尚不健全的条件下，宏观调控政策的效应应保障市场机制在微观经济中发挥基础性作用。现在个体经济、独资企业、各类小企业中，市场机制发挥较好，呈现出很强的活力。然而国有大中型企业成了难题，宏观政策出台不少，各路专家号脉开方，至今经营状况仍不理想。国企改革的政策选择，也有一个市场化取向问题。当前国有经济布局调整，哪些进入，哪些退出，除了国家“禁区”外，其他应由市场来决定。有人提出，国企应退出竞争性行业，这无异于让国企脱离市场竞争。且不说在市场经济条件下，有多少非竞争性行业可供国企进入，就是有垄断饭碗可端，在经济全球化的今天，还存在与国际企业竞争的问题，还怎么退？退出地球？按照市场化的原则，应该让竞争领域的国企投资人自主选择，通过竞争决定退出还是进入。再有，“债转股”问题，这是目前国企改革的一个新办法，实际就是豁免亏损企业的债务，虽然是一个解困的可行办法，仍然不符合市场经济的规律，是靠行政措施配置资源，有效性很不确定。实际上企业亏损的原因是多方面的，负债率只是其中一方面。究其根本原因，在于运行机制的行政性和非市场性，企业要成为真正的市场主体，还有很长的路要走。由于“债转股”并不能导致国有企业运行机制的根本转变，也就不能从根本上解决企业亏损的问题，还可能发生不良债权转变为不良股权，使国有企业陷入更困难的境地。国企改革宏观政策的选择，还是要坚持产权制度改革和企业制度创新，如政企彻底分开和规范的公司制改造，使国企最大限度地实现市场化，全面适
应市场经济的要求，让“看不见的手”在国企经营的各个方面充分发挥作用。
其次，宏观调控手段应是间接的，通过市场机制发挥作用。如价格调控，直接调控模式就会管死价格，使价格机制失去作用，目前我国粮食购销政策便是如此。间接调控模式，如对农副产品的购销，由计划价格转为指导价格，价格机制就会很好地调节市场流通。我国宏观调控只要充分运用经济杠杆的效用，同时辅之以行政、法律的手段，就会较好地发挥市场机制的作用。
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