从改革的全局看国有企业改革——兼论改革的渐进路径，本文主要内容关键词为：全局论文,路径论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革20年来，成就辉煌。然而，国有企业改革似乎是整个改革中不和谐的一部分，在我们真切感受到改革带来的巨大变化并为之欢欣鼓舞的同时，却不得不面对国有企业困境的冷酷现实。人们不禁要问，为什么整个改革硕果累累，国有企业改革却步履艰难，国有企业陷入困顿？人们也不禁要问，以国有企业在我国经济生活中的特殊重要性，假如国有企业改革没有成效，那么整个改革的大好局面又是怎么出现的？所以，正确认识国有企业改革，不仅关系到国有企业改革的纵深发展，而且关系到对改革全局的理解和把握。
从不同的角度看国有企业改革往往就会有不同的结论。本文认为，不仅要从国有企业自身，更要从政府和改革的全局看国有企业改革。只有从政府和改革的全局看国有企业改革，才能发现国有企业改革对整个改革进程的巨大作用，也才能从改革的整体逻辑中找到国有企业困境的根源，从而对症下药，摆脱国有企业困境，保证我国经济在21世纪健康发展。
一 从企业自身看国有企业改革
从企业自身看，国有企业的发展和改革都具有显著的两重特点。
（一）国有企业在发展中陷入困境
改革以来，国有经济取得了显著的发展。先看国有经济在量上的变化。从表1可以看出，1978年以来，国有经济的固定资产和生产的GDP都有相当大程度的增长，国有经济在不断壮大；而固定资产投资增幅也较大，则显示了国有经济进一步发展的潜力。
更为重要的是国有企业的素质在不断提高。这可以通过劳动生产率（见表1）和全要素生产率（TFP）的变化看出。大多数的研究证实，在改革以前，国有经济在规模上不断增长，但国有企业全要素生产率却是负的，而改革以来，国有企业全要素生产率为正（见表2）。 这是国有经济实质性的发展。
表1 国有经济在改革中发展（亿元，元／人·年）
国有企业年底 国有经济生 国有经济部门 国有工业企业
固定资产净值 产的GDP①
固定资产投资 全员劳动生产率
19783201.4
2038.5 668.7 11131
19855457.9n.a 1680.5 15080
1990
10835.9 14858.2② 2986.3 18639
1995
29504.8 23976.0
10898.2 42107
1996
34995.9 27986.3
12006.2 45906
1997 n.a31295.6
13091.7 51346
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（1998）》、《中国工业经济统计年鉴（1998）》、《成就辉煌的20年》。
注：①国有经济生产的GDP 数据系国内生产总值和国有经济的比重两项指标的乘积。1978、1993、1995年比重数据见王梦奎：《我国现阶段的所有制结构》，《管理世界》，1998年第3期；1996 年比重数据见《人民日报》1997年9月14日。②为1993年数据。
表2 关于改革以来国有企业全要素生产率的几种估计
作 者 时间 样本TFP增长率
谢千里等1980～1992 总和数据2.5%
珀金斯 1980～1992300家企业2.7%
李卫 1980～1989760家企业4.7%
林青松 1980～1990 961家国有企业 1.5%
资料来源：转引自林毅夫等（1997）：《充分信息与国有企业改革》，第56页。
尽管国有企业在改革中有所发展，但却逐渐陷入困境。这主要表现在国有企业亏损额不断加大，亏损面不断扩大，负债率过高。1995年开始出现大面积的亏损，1996年头4 个月国有工业企业出现了建国以来从未有过的净亏损。1997年，国有工业企业平均资产负债率高达65.1%，许多企业资不抵债。
国有企业逐渐陷入困境的直接原因是国有企业的效益日益低下。从国有工业企业的利润率、资金利税率等指标的变化看：利润率在改革初为16%左右，1997年仅为0.9%，资金利税率从改革初的近25%降到1997年的6.3%。
那么，为什么国有企业经济效率提高而效益却不断下降呢？人们一般把问题归结为企业活力相对不足，承受着冗员和结构调整等沉重历史负担，以及居高不下的债务负担。可是，为什么国有企业的活力会相对不足呢？为什么国有企业不按照市场的逻辑大量裁减冗员以增加效益呢？为什么国有企业要承担结构调整的责任呢？为什么国有企业会有那么高的负债率呢？显然，这些问题的答案难以从国有企业自身的逻辑中寻得，只能结合国有企业发展环境的变化，换句话说，只有跳出国有企业的视野，从国有企业以外的视角进行研究才可能完全理解。
（二）国有企业的改革：目标明确得早，但进程迟缓
国有企业改革是这两重变化的动因，我们接着考察国有企业改革的进程。
国有企业改革的逻辑与历史的起点是传统计划经济体制下“国有国营”的企业制度。虽然这种企业制度有利于集中资源，能迅速地从空地上建立起工业化的初步基础，但由于企业被当成了政府的附属物，没有什么自主权和积极性可言，导致企业没有效率，总要素生产率甚至为负。为此，党的十一届三中全会提出，要改变“以党代政、以政代企、党政企不分”的企业管理体制，以增强企业活力。1984年党的十二届三中全会把国有企业改革目标确定为“使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”这就把国有企业改革的问题归结到市场机制作用下国家与企业之间的权利划分上来，要求政府退出企业经营领域，不再直接干预企业的日常经营活动（中共中央文献研究室，1998）。所以，目标明确得早，是国有企业改革的一个鲜明特点。
20年来，国有企业改革围绕增强国有企业的活力和竞争力，重新塑造微观经济基础这个中心，一直受到党和政府的高度重视，被置于整个经济体制改革的中心环节。但是，尽管国有企业改革目标明确，而且在政府主导下进行，但是国有企业改革目标实现的道路却漫长而曲折。
必须肯定，立足于确立市场主体地位的目标，国有企业改革取得了一些明显的成效。首先，国有企业获得的生产经营自主权不断提高。 1994年中国企业家调查系统调查国有企业14项自主权落实情况， 表明通过改革国有企业已拥有一定的自主权（见表3）。其次， 国有企业独立的经济利益从无到有，利润动机逐渐加强，企业的活力和积极性由此大大提高。再次，国有企业越来越置身于市场之中，接受市场的洗礼。总之，随着改革的深入，国有企业初步具备了市场主体的某些条件。正是因为国有企业改革取得这些成效，国有企业才可能在改革中有所发展。
尽管国有企业已经处于市场之中，但国有企业并没有成为真正的市场主体。从表3可以看出，在改革进行了15年之后的1994年， 尽管企业已经获得一些自主权，但政府仍经常侵蚀企业的经营自主权，企业距离完全的自主权仍有一段路程。问题是，为什么政府一方面着力倡导国有企业改革并且目标明确，另一方面却经常干预企业的生产经营，使国有企业改革的目标迟迟不能彻底实现？为此，还必须从政府的视角研究国有企业改革。
总之，从企业自身看国有企业改革，我们至少可以得出以下结论：第一，国有企业改革的目标明确，成效明显，这是不容否定和抹杀的。第二，国有企业仍存在着许多深层次的矛盾和问题，改革亟待向纵深发展。第三，从国有企业自身难以理解国有企业改革的双重效应。所以，要正确评价国有企业改革，探索深化国有企业改革的道路，还必须从其他视角进行研究。
表3 国有企业14项自主权落实程度（%）
生产经营 产品定 产品销 物资采 进出 投资决 留用资金
决策权价权售权购权口权 策权支配权
94.0 73.690.595.025.8 61.2 73.8
资产处 联营兼 劳动用 人事管 工资奖金 内部机构 拒绝摊
置权并权 工权理权分配权设置权派权
46.639.761.073.386.0 90.5 10.3
资料来源：转引自宋涛等主编：《40位经济学家关于推进国有企业改革的多角度思考》，第91页。
二、从政府的视角看国有企业改革
政府在国有企业改革中处于特殊的地位。一方面，政府充分认识到传统“国有国营”制度的弊病，并较早地明确了国有企业改革的目标，是国有企业改革的倡导者；另一方面，政府是国有企业的所有者，这决定了政府是国企改革的主要参与者。所以，我们须从政府的视角研究国有企业改革。
（一）政府推进国有企业改革：认识问题，还是利益问题
如前所述，党的十一届三中全会深刻认识到“国有国营”体制的问题，党的十二届三中全会明确了国有企业改革的目标。可是，认识上目标明确能不能保证政府积极推进国有企业改革呢？这涉及到对政府行为的基本假设。传统上，人们认为，政府大公无私、无所不知、无所不能，因而答案似乎是肯定的。但对政府行为的这种假设已经不再被认同。现代经济学的研究（注：参见布坎南（1993）、奥尔森（1993）、诺思（1994）等人的有关研究。）表明：（1 ）政府的行为从自身的利益出发；（2）政府同样面临信息不对称问题；（3）政府的行为受到种种约束，并不能为所欲为。这些新成果对研究政府在国有企业改革中的作用至少有以下启发：
第一，要研究政府在国有企业改革中利益关系的变化。政府是全社会的代表，但政府有其特殊利益。政府的特殊利益决定政府对国有企业改革的基本态度。如果国有企业改革对政府有利，政府则推进之；如果不利，政府则可能反对之。
第二，要研究政府在国有企业改革中面临的信息问题。这个问题既涉及国有企业治理结构的设计，又涉及政府推进国有企业改革的思路（注：周其仁教授认为，越是靠近第一线，越是知道改革该往哪里走。因此，改革过程不能单单靠政府来主导，必须由政府、工人、企业家、知识分子等多种力量互动。政府不应成为企业改革的主体。参见迟国维（1998）。）。
第三，要研究国有企业改革中各种力量的对比关系。国有企业改革是个多种力量互动的过程，政府只是其中的一种力量（注：其他力量能与政府互动本身就是改革的一项重大成果，也是建立市场经济的基础。在改革前，政府至高无上，对其他力量具有超经济的强制力。）。国有企业改革的顺利进行取决于多种力量之间的均衡。
为此，从政府的视角看国有企业改革，必须分析政府的利益所在，还要考察各种力量利益之间的均衡。那么，政府的利益是什么呢？一般认为，除保持社会稳定以使政府合法存在外，政府收入是反映政府特殊利益的基本指标。因此，可以从政府收入的角度考察政府在国有企业改革中的特殊利益。
分析改革以来政府收入的来源结构，就会发现国有经济一直是政府收入的主要来源（见表4）。从表4可以看出，改革以来财政收入中来自国有经济部门部分的比重虽有一定下降，从1978年的87%降到1995年的71%，下降了16个百分点，但比重仍在70%以上，说明国有经济部门是财政收入主要来源的地位在改革进程中没有改变。如果考虑到政府预算外收入，国有企业所占比重可能更高。
表4 财政收入中来自国有经济部门的部分及其百分比（单位：亿元）
年份政府收入其中:来自国有国有比重
1978 1132 985
87.0%
1985 2005 1556
77.6%
1990 2937 2095
71.3%
1994 5218 3727
71.4%
1995 6242 4441
71.1%
资料来源：《中国统计年鉴1998年》。
说明：1996年后的数据没有见到，但根据相关数据估计，国有经济是政府收入主要来源的格局不会有太大的变化。
（二）政府从国有经济获取收入的条件及其实现
那么，政府是如何从国有经济取得其收入呢？政府要从国有经济获取收入，必须解决两个问题：一是确保国有经济部门有收入可取，二是确保国有经济部门的收入政府能取得到。
改革以来，国有企业逐渐置身于市场之中，失去了计划体制下独有的优势地位和政府价格控制的强有力依靠，国有经济有收入可取的条件面临挑战。为确保国有经济有收入可取，政府在构建市场的同时，必须使国有经济在市场中生存和发展。一种思路是搞活国有企业，增强国企的内在竞争力。努力的方向主要是政府向国有企业放权、让利。但这两项措施都与政府从国有经济获取主要收入的目标直接冲突，表现在两个方面：一方面，分配领域的让利，是政府收入的直接减少；另一方面，国有企业自主权的增加意味着政府控制的放松，企业自身利益的加强，使国有经济的收入政府能取得到的条件面临挑战。这一冲突制约了政府一系列放权让利改革措施的力度和深度，从而决定了扩大自主权、两步利改税、承包制等改革方案只能是权宜之策，而不是最终解决国有企业问题的根本大计。
政府当然不能也不愿坐视国有经济的失利，另一种思路应运而生，那就是运用行政力量保证国有企业在市场上的垄断。尽管绝大多数商品的价格已经放开，但国有企业依靠政府在市场上的垄断力清晰可见。政府手中还控制着一些重要商品价格和配额的控制权自不待言，更突出的是政府控制着某些市场的进入和退出权。我国目前的市场还是高度分割的市场，国有经济在很多市场上有特许权。具体地说，国有经济至少在以下部门行业占据垄断地位：石油天然气开采业、电力等能源工业；黑色金属工业；铁路、民航、管道运输，公路货运、水路货运等交通运输业；邮政、电信业；金融业（王梦奎，1998）。另外，还有对烟酒盐、粮棉等商品流通环节的垄断。这多少保证了这些部门国有经济的收入（注：市场理论分析表明，企业在市场中的垄断地位并不一定必然导致企业的高利润，有时甚至会亏损。但我国垄断行业企业亏损的原因可能更多地在于政策性负担、经营不力和（或）国有资产的流失。）。
如果说垄断地位已经只是部分国有经济单位能从政府那儿得到的指望，那么金融业的友情资金输送则是国有经济单位能普遍实现的愿望。当然，保证对国有企业的资金输送也是政府垄断金融业的特别成果。在计划体制下，企业的资金需求主要由财政拨款供给，银行提供部分流动资金的贷款。在改革进程中，政府财政拨款越来越少远不敷使用。那么，国有经济如何获得所需资金呢？现实的答案是金融融资。主要是依靠实力迅速膨胀起来的银行融资。改革以来，银行贷款能力大大增强。从表5可以看出，不断增长的银行贷款绝大部分都流向了国有经济单位。 近年来，迅速发展起来的证券市场在政府的严格控制下成为国有企业筹资的另一条重要渠道。
（三）政府从国有经济获取主要收入机制是一个均衡机制
政府从国有经济获取其主要收入的机制是一个特定历史条件下的均衡。所谓均衡，是指这一机制符合三种直接利益相关者，就是政府、企业管理者和国有企业职工的理性，并且它们都没有动力去改变的一种状态。
首先，符合政府的理性。政府从其他途径获取收入不如从国有经济获取收入合算和可靠。（1 ）政府从国有经济部门获取收入的成本相对较低。在信息成本上，对国有经济部门过去的充分了解使政府对国有经济部门知根知底，这为政府有效获取收入提供了条件和方便；而政府要了解在改革中发展壮大的其他企业的情况，则没有这种基础和便利，要了解个人收入的情况就更困难了。在征收成本上，国有经济数目不多，而且国有经济部门的收入又非常集中于数目有限的大中型企业，这使得征收工作方便而所费又不多；其他企业数目众多而分散，居民个人更是汪洋大海，如果大力征收显然成本不会低。（2 ）政府还可以通过对国有经济行使所有权，保证获得稳定的收入。政府对其他企业以及个人就没有这种手段和保证。（3 ）国有经济“抵抗”政府征收的动力也没有其他企业和个人的强烈。
表5
银行各项贷款中向国有经济的贷款及其百分比（单位：亿元）
年份各项贷款其中:向国有经济贷款① 所占比重
1980 24142160
90%
1985 59065197
88%
1990 15166
13346
88%
1994 31603
26547
84%
(39976) (33421) (84%)
1995 39393
33090
84%
(50544) (42021) (83%)
1996(61157) (50401) (82%)
1997(74914) (56953) (76%)
资料来源：《中国统计年鉴（1996）》。
①1996年以前，银行向国有经济贷款＝各项贷款－城镇集体企业及个体工商户贷款－农业贷款－其他贷款；1996年以后，有关统计变更了口径，银行向国有经济贷款＝各项贷款－农业贷款－乡镇企业贷款－个体工商户贷款－三资企业贷款－其他短期贷款×50%－信托类贷款－其他类贷款×50%，为方便比较，新口径的有关数据和计算结果放在括号内。
其次，也符合企业管理者的理性。企业管理者是国家干部，他们的收益与企业的好坏有一定的关联，但更多地来自级别的变化。因此，尽管他们是企业内的关键成员，但从利益的角度看，他们最关心的往往并不是企业的状况；对他们来说，企业的回报取决于企业外的因素，例如上级领导的评价等。所以，一般情况下，企业管理者追随上级领导、政府的意愿，积极向政府上缴利税和其他费用。
最后，符合企业职工的理性。从表6可以看出， 国有经济单位职工的平均收入一直在全国平均水平之上。假如再把享受的福利加上，国有经济单位职工的收益就会更高一些。如果把农民也包括在内进行比较的话，国有经济单位职工的收益就相当高了。职工有理由依恋国有企业。
因此，虽身在市场，但国有企业并非积极按市场的逻辑运作，往往并不积极参与竞争，而是更指望政府，按政府的逻辑行事，如保留冗员，承担传统体制种种遗留问题，以保持社会稳定。企业的心思之所以更多地花在政府身上，是因为对企业而言，从政府处争取垄断租金比从竞争中赢得利润往往更划得来。
由此可见，在改革后相当长的时间内，政府从国有经济部门获取主要收入的机制是均衡的。这一均衡也决定了国有企业改革的进程，国有企业改革就在这一均衡框架允许的范围内缓慢地进行着。当然，这个均衡是暂时的，后文对此将进一步论述。
总之，从政府的视角看国有企业改革，我们发现，国有企业改革相对滞后现象背后的逻辑是政府从国有企业获取其主要收入的机制，并且这个机制是一个均衡。第一，国有企业改革是一个多种力量互动的过程，进展相对迟缓是包括政府在内的利益相关者互动的结果；第二，政府按照自身利益的逻辑推进国有企业改革，政府主导的改革措施难以深化是因为政府自身利益的制约；第三，企业按照政府而不是市场的逻辑运行对企业有利，所以国有企业是身在市场、心系政府。
表6
国有经济职工与全国职工工资及农民劳动力平均纯收入比较（元）
年份全国职工 国有经济 城镇集体经 其他经济 农民劳
平均①单位职工 济单位职工 单位职工 动力②
1980 762803
623- -
432
1985 1148
1213
9671436 692
1990 2140
2284 16812987 1122
1995 5500
5625 39317463 2461
1996 6210
6280 43028261 2985
1997 6470
6747 45128789 3261
资料来源：《中国统计年鉴（1998）》。
①全国职工平均收入不包括农民劳动力的收入在内。
②农民劳动力平均纯收入系农村居民家庭平均每人纯收入与每个劳动力负担人员两项指标的乘积。
三、从改革的全局看国有企业改革
国有企业改革是整个改革的重要组成部分。从改革的全局看，国有企业改革相对滞后是整个改革成功的条件，国有企业陷入困境则是整个改革成功的较低代价。
（一）国有企业改革相对滞后是整个改革成功的条件
我国经济体制改革的路径可分为两个轨道。一条是前文所述的政府从国有企业获取主要收入机制的运行轨道。这个均衡机制的重要作用是在改革进程中维持传统体制主要受益者的利益，使得他们参与，至少不抵制改革，逐步适应市场机制。另一条是市场机制的发生发展和运行的轨道。在这一轨道上，越来越多的人从传统体制下解放出来，不断奔向市场，促使市场机制的作用逐渐加大、加深。大体上，改革进程包括三方面的内容：（1）从增强国有企业活力到广泛建立市场的微观主体； （2）从价格改革到建立和完善市场体系；（3）从完善计划管理到建立和健全宏观经济调控体系。从这三个方面看，国有企业改革相对滞后是整个经济体制改革成功的条件。
第一，国有企业改革相对滞后是建立市场微观主体的条件。如前所述，国有企业改革相对滞后，还没有真正成为市场微观主体。但是，国有企业改革为其他所有制经济的快速发展创造了有利的条件，其他所有制企业由此在国有企业的边缘迅速崛起：其一，国有企业向政府提供了主要收入，其他所有制经济得以在种种优惠的税收政策下发展起来。其二，国有企业背负着传统体制留下的历史负担，使得其他所有制经济直接面向市场，轻装前进。其三，国有企业的垄断地位逐步消除，其他所有制企业市场发展空间随之不断扩大。
第二，国有企业改革相对滞后是建立和完善市场体系的条件。价格改革是这项内容改革的先声和关键。我国改革的重要特色之一，就是逐步理顺价格，而不是一下子放开。在此过程中，国有企业承担并消化了大量的价格改革成本，从而缓解或消除了价格改革可能带来的矛盾和冲突。另外，国有企业向政府提供了稳定的收入，使得政府有能力进行价格补贴，确保价格改革不断深入。这样，市场作用不断扩大，市场体系逐步形成。
第三，国有企业是政府宏观调控的骨干力量。改革进程中，“放活”与“放乱”似乎形影相随，这是微观市场形成与政府宏观控制之间矛盾的表现。毫无疑问，国有企业体制改革滞后是导致这种情况出现的重要原因，但是也应该看到，如果没有国有企业，更准确地说，如果政府不能指挥国有企业，那么，难以想象政府有能力在历次经济整顿中较快地稳定市场，使更大的经济波动和社会震动得以避免。可以说，正是因为政府手中有强大的国有企业，才使政府有能力在转型期间防止经济的大动荡，也才有机会积累经验，建立和健全适应社会主义市场经济的宏观调控体系。
这样看来，上述两条轨道的结合使我国的经济体制改革既呈现出鲜明的渐进性的特点，也表现出没有阻力或阻力很小的路径均衡的特点。这就好象是分成了快慢车道的公路，快车走快道，慢车走慢道，整个公路顺畅通达。慢车道的作用不仅仅在于使慢车通行，可能更在于能使快车避开慢车的阻滞，快速行驶。否则，快慢车在一条道上行驶，所有的车必然都跑不快。我们说国有企业改革相对滞后是整个改革的条件，就是在这个意义上说的。
正是因为我国的改革走的是这样的一条路径，并且这条路径在相当长的时间内保持着均衡，所以才取得了巨大的成就。在转型中发展，在发展中转型（注：所以，我觉得，厉以宁教授把对我国改革的经济学研究称为“转型发展理论”比一般人所称的过渡经济学或转轨经济学更为贴切。），稳定、发展和改革得到了和谐的统一。选择这样的改革路径也许是中国人智慧的再一次展示。
但是这一路径的均衡并不能持久，因为政府从国有企业获取收入机制的均衡不能持久。
（二）国有企业陷入困境是整个改革成功的代价
改革进入90年代后，国有企业的境况日益恶化，终于陷于困境，难以自拔。改革面临新的考验。这不能不引起人们对一直颇为顺畅的改革路径的反思。问题出在哪儿呢？问题出在改革路径的“慢车道”上。随着改革的深入，政府从国有企业获取主要收入的机制难以为继。
情况是这样的。在改革路径的慢车道上，银行遵照政府的旨意向国有企业贷款，资金一般按大大低于市场的价格流向国有经济，因而实际上是政府对国有经济的一种补贴。人们经常谈论摆在帐面上的政府对亏损企业的财政补贴，往往不注意通过金融渠道的这种暗性补贴，但实际上这种补贴十分巨大（注：世界银行有个估计，近年来政府通过金融渠道向国有经济的补贴平均约为GDP的2%（见世界银行，1996，第16页）。）。无论是明的还是暗的，补贴都是要花钱的，但政府却好象没有掏这笔钱。那么，这种补贴的来源是什么呢？主要是政府的货币发行收入。有人研究认为，改革十几年来，政府的货币发行收入平均达GDP的6%左右，但财政只拿到了一小部分，其余很大部分都以政策性贷款的形式流向了国有经济（陈玉宇，1997）。由此可见，货币发行收入在经济转型中起了“体制改革补贴”的作用（谢平，1996，第41～43页），大量货币发行收入通过银行流向国有企业是政府从国有企业获取主要收入的机制顺利运行的重要条件。
可是，近些年来，经济货币化已经到了一定程度，政府又下决心控制通货膨胀，货币发行收入难以继续提高。与此同时，随着市场化进程的加快，国有企业在市场上的生存压力越来越大，需要越来越多的补贴。这一正一反的变化态势，使政府对国有企业暗性的资金补贴难以为继，明的财政补贴又力不从心，国有经济的综合症银企困境便凸现出来。
国有企业和银行同时出现困难，表明改革的慢车道已无法正常运行。实际上在这种情况下，政府从国有企业获取主要收入机制的均衡已不复存在。首先，它不再符合政府的理性。在政府收入方面，综合考虑政府对国有企业财政和金融渠道的补贴（世界银行，1996，第16页），政府从国有企业获取的净收入已所剩不多，许多国有企业实际上已成为政府的包袱。当然，政府要拿到全部的货币发行收入，尚需金融体制改革的进一步深化，这有待时日。另外，国有企业的冗员问题又涉及社会的稳定。所以，在一段时间内，政府可能还要维持这一危机四起的慢车道，但政府改变这一机制的利益动机已经是非常明显了。其次，国有企业管理者和职工偏离原轨道的的诱惑越来越大。其他企业管理者的高收入对国有企业管理者冲击很大，外资企业职工的较高收入也使许多国有企业职工难以平衡。因而在国有企业的管理者和职工中潜在的和实在的偏离原轨道的力量越来越大。这也使政府从国有企业获取收入时遭到的“抵抗”增大，增加了政府维持原收入机制的困难，从而进一步加强了政府转变这一机制的动力。
改革路径慢车道的危机，国有经济陷入困境，是不是意味着国有企业改革彻底失败呢？答案不是。我们的分析表明，国有企业改革相对滞后为改革全局的成功创造了必要的条件，因此，不能因为近年来国有经济出现困难就抹杀国有企业改革的成绩和作用，而应该历史、辨证、全面地评价国有企业改革，把国有经济的困境视为整个渐进改革成功的代价、一个较低的代价。这就好比建房子时要搭脚手架，房子建好后又要花气力拆掉，但并不能因为一搭一拆就否认脚手架在建房过程中的必要性和重要作用。当然，也不能因此就反对房子建好后应拆除脚手架（注：这个比喻来自顾海良教授的启发。）。同样的道理，当国有经济改革相对滞后不再是路径均衡的条件，而成了路径危机的原因时，就应及时调整改革路径，加快国有企业改革，以此推动整个改革的进一步深入，走向全面胜利。
问题是加快国有企业改革的突破口在哪里？
（三）推进国有企业改革向纵深发展的关键
综合前面的论述，就可以发现国有经济困境的症结所在。政府通过赐予国有经济对一些部门行业和某些商品的垄断地位，并通过垄断金融业向国有经济输送资金，使国有经济有收入可取；同时不放弃对国有经济的控制，使国有经济的收入政府能取得到。结果是，一方面，政府从国有经济获得了所需的收入，但另一方面，政府的严格控制和种种扶持使得国有经济的活力不足，在市场中没有竞争力。正是这样，政府在国有企业改革中发挥着主导者的作用，导致了国有企业改革的相对滞后，却也因此保证了渐进改革的巨大成功。然而，按照这个逻辑，也不可否认，主要是政府的行为造成了银企困境。
这样看来，进一步深化国有企业改革乃至整个改革，必须调整原有国有企业改革从而整个改革的路径，关键是转变政府职能，即政府从企业的微观经营中抽身出来，着眼于在宏观上搞好整个国有经济，并投身到对经济运行的宏观调控中去。这既是改革经验教训的总结，也是建设社会主义市场经济的题中应有之意。本文的分析表明，改革20年来，我国政府本着解放思想、实事求是的精神，“摸着石头过河”，领导中国走渐进的改革道路，从改革的全局着眼，依靠手中的国有企业大大地推动了市场的发展。这是中国人的智慧，也是中国人的幸运。因此，政府职能转变的方向应该是：政府依托生机勃勃的国有经济进一步强有力地促进市场的发展，以此推动经济的发展。问题是，怎样实现这样的转变呢？
前文已述，与改革初政府对国有企业的利益关系不同，当前政府从国有企业所获的净收入已不多，因而政府有动力调整改革的原有路径。政府有调整的动力，有比较明确的认识，但仅此就能推动政府进行建设社会主义市场经济所需要的职能转变吗？过去告诉未来，政府的已有表现使我们有理由对此表示担心，因为这里只有可能性和必要性，还需要充分性才能保证政府职能转变的现实性。充分性是什么呢？就是一个均衡的运行机制。由此可见，再进一步，转变政府职能问题的关键，就是建立和维持一个保证政府促进而不是阻滞市场发展的能均衡运行的机制。可是，那是一个什么样的机制呢？
研究新问题、新情况要有新视野。我们在深入总结改革经验的同时，有必要研究政府在成熟市场经济和新兴市场经济发展演变过程中发挥推动作用的规律，作为参考和借鉴。有人在研究近现代世界经济史后指出，政府获得收入的途径和方式是影响国家经济长期发展的关键因素（注：有两种代表性的观点。诺思认为，政府采取某种收入实现方式影响产权变更，从而决定经济的长期发展。按照他的解释，17世纪法国和西班牙经济衰退而荷兰和英国强盛的原因在于，前两国王室靠转让垄断权获得主要收入，而后两国政府获取收入的方式产生了促进经济发展的产权，（详见诺思1994，第167～177页）。梯利（1992）则强调了政府收入方式对欧洲国家政权建设（State—
）的重要影响， 由此决定了各国的竞争力。）。还有人（青木昌彦等，1996）在总结东亚奇迹经验时，强调建立保证政府收入的高质量的税收征管体制对防止政府以掠夺者的角色破坏市场发展起关键作用。
这些看法的启示是：成功机制的核心是保证政府取得稳定的收入，使政府在利益的驱动下促进而不是阻滞市场的发展。对此我们当然应根据中国的具体情况进行进一步的研究。但无论如何，建立一个保证政府有长期稳定收入的机制是摆在我们面前的迫切课题，因为政府从产出仅占GDP30%多的国有经济取得70%左右收入机制已经难以运行， 而且正是这个机制的运行造成了国有经济的困境。所以，至少对深化国有企业改革而言，关键是转变政府以国有经济为主要收入来源的格局，建立一个国有经济提供政府收入的基础部分、政府获取稳定收入的机制。
这样的机制就从利益上为政企彻底分开创造了根本条件。如果政府不依靠国有经济获取主要收入，就不必对国有经济盯得紧、看得严，企业就松绑了；同样的道理，政府也不必再对国有经济倾心扶持。这样一来，政府就可以腾出更多的精力去考虑宏观调控和整个国有经济的发展问题，政府职能转变具有了现实性；国有企业就能真正进入市场，按市场的逻辑运行，积极参与竞争，成为市场竞争的主体。另外，由此可以大大改变国有企业税负过重的状况，有利于国有企业在市场上平等竞争。当然，国有经济的困境产生的原因是多方面的，综合症需要综合治疗，但不从政府收入的主要来源这个病根入手，就不会有彻底的疗效。
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