借鉴上海宁波张家港经验，推动深圳保税区进一步发展，本文主要内容关键词为：张家港论文,宁波论文,深圳论文,保税区论文,上海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、上海外高桥、宁波、张家港保税区的基本情况和运作特点
1.基本情况
上海外高桥保税区于1990年6月经国务院批准设立，规划面积10 平方公里，目前已开发运作区域 6.4平方公里，是全国第一个规模最大、启动最早的保税区，集贸易、出口加工、物流仓储、商品展示交易等多种功能于一体。截至2000年6月30日，保税区累计批准投资项目4138 个，吸引投资额51.08亿多美元，投资者来自世界54个国家和地区。 区内有4200家企业，其中70%为外商投资企业，世界500强中有62 家落户该区。到今年底，预计区内GDP可达102亿元人民币， 工业生产总值约150亿元，其中高科技产品产值约占40%；进出口总额可达70亿美元；税收将达100亿元人民币；商品销售总额约600亿元人民币。
宁波保税区于1992年11月19日经国务院批准设立，规划面积2.3 平方公里，区内设立了三个功能区块。一是金融贸易区，具有进出口贸易、转口贸易、商品展示、金融、保险和信息咨询服务等功能；二是保税仓储区，具有进出口货物仓储、加工、分级整理、包装、配送分拨等功能；三是进出口加工区，具有高科技开发、生产及加工等功能。进出口加工区内根据产业布局要求，又划分为电子信息产业园（包括计算机及网络产品加工、通信产品加工、消费电子产品加工、电子元器件加工和计算机软件开发）、精密机械产业园、汽车零配件产业园和海外留学生高科技创业园。目前，区内有内外资企业3000多家，其中外商投资企业为490家，实际利用外资3.3亿美元，去年工业总产值超过10多亿元。
张家港保税区于1992年10月经国务院批准设立，规划面积4.1 平方公里，是全国15家保税区中唯一的内河港保税区，具备出口加工、国际贸易、保税仓储三项基本功能。目前，保税区已累计注册各类进区企业2073家，其中外商投资企业388家，投资总额21.1亿美元， 合同利用外资13.8亿美元，实际利用外资10.2亿元，投资额超过1000万美元的项目有12家；累计进出口贸易额19亿美元，保税货物仓储总值8亿美元， 实现国内贸易总额600多亿元，实现工业销售收入150多亿元；累计上交国家税收20亿元，其中工商税收8亿元；实现财政收入约10亿元。
2.运作特点
（1）保税区职权明确，体制比较顺畅。
一是三个保税区都设立了管委会，管委会又成立了下属各类开发公司。管委会作为政府派出机构，经政府授权，对保税区实施统一管理，既负责开发规划、综合协调和各项服务工作，又作为区内国有资产所有者代表，直接任免开发公司的负责人；开发公司是独立的企业法人，按照管委会的统一规划，进行土地开发建设、招商引资。
二是实行封闭式的“属地”管理模式。三个保税区管委会都设有国土规划、建设、工商、劳动人事、税务等职能部门，对区内的有关报批事项直接进行审批，而不必再报市政府有关部门，简化了审批程序，提高了办事效率，促进了区内招商引资和开发建设。
三是宁波和张家港两个保税区都实行一级财政体制，上海外高桥保税区没有一级财政，实行超基数分成的财政体制，即基数内的财政收入交给浦东新区，超基数部分保税区占30%，浦东新区占70%，但保税区内的主要基础设施建设投入由浦东新区负责。
（2）海关通关机制灵活，服务效率较高。
上海外高桥、宁波、张家港三个保税区的海关都能够较为科学地处理好有效监管和方便企业的关系，既能做到顾全大局，有效监管，又能方便企业运作，促进企业发展。对于区内进出口贸易企业的退税问题，采取积极配合的态度，给予灵活变通。比如上海外高桥保税区有60家贸易企业实现了退税；对于区内出口加工生产企业的产品相互间进行“转厂”或“移库”，采取实事求是的态度，不作征税处理。尤其是张家港保税区海关，建立了保税区通关“绿色通道”，对于来自上海和南京航空港的进口集装箱允许在空港封关后，直接运到保税区结合货物装卸环节一次性开封查验，简化了通关手续，提高了效率。海关对当地政府的要求非常简单，例如，我们考察的三个保税区当地政府部门只为查验单位提供必要的办公设施和交通工具，而不负担查验单位人员的宿舍等生活设施。
（3）投资环境不断完善，服务意识较强。
上海外高桥、宁波、张家港三个保税区始终把优化投资环境放在重要位置。在硬环境建设方面，不断完善区内供水、供电、排污、绿化等各项配套设施；在软环境建设方面，强化服务质量，降低招商门槛，规范各种收费标准。比如，宁波保税区管委会提出，在“一条龙”服务的基础上，为区内企业提供“保姆”式服务，一人一企，全程跟踪服务，随时协调解决企业遇到的问题，同时，建立健全保税区的法规，制定保税区条例，依法促进保税区的发展。再比如，上海市政府为外高桥保税区制定了管理条例，明确了保税区的权利和义务，为促进保税区的健康发展提供了有力保障。
（4）实行“区港合一”，联动发展。
上海外高桥、宁波、张家港三个保税区都有港口作为依托。宁波有“东方鹿特丹”之称的北仑港，上海外高桥有外高桥港，张家港有大型内河港口。这些港口为保税区的发展提供了极为便利的运输条件，特别是为保税区的仓储物流业的发展提供了重要支撑。保税区实行“区港合一”，以港兴区，以区促港，区港联动，成为保税区成功发展的一个重要特征。
（5）利用资本市场，筹集发展资金。
张家港保税区区属开发公司通过收购云南大理纸业公司51%的股权，实现了买壳上市，公司更名为保税科技股份有限公司，经配股筹资一亿元人民币。利用资本市场筹集解决了保税区的建设资金。
（6）招商引资力度大，实行必要的激励机制。
目前，上海外高桥、宁波、张家港三个保税区都把招商引资作为保税区工作的重中之重，面对激烈的竞争局面，采取各种措施加大招商引资的力度。一方面改变招商办法，建立招商代理制，健全招商网络；另一方面建立招商引资激励机制。比如，外高桥保税区对招商引资成果较多的开发公司，按照实际招商引资额的一定比例返还给开发公司。再比如，张家港保税区对招商引资有重要贡献的人员，按照转让土地收入的1%或招商引资额的千分之一进行重奖，使招商引资工作迈上了新台阶。
二、上海外高桥等三个保税区与深圳市三个保税区管理运作之比较
深圳目前主要有沙头角、福田、盐田三个保税区。我们对外高桥、宁波、张家港保税区与深圳市三个保税区的管理运作作了比较。如下表：
管理运作项目内容外高桥等三个保税区深圳市三个保税区
区内企业产品"转 已做到已做到
厂"免征关税
"绿色通道",即
海关在口岸封关不
查验,到区内结合 已做到沙头角保税区未完全
装卸货环节一次开 落实,福田、盐田港
封查验. 保税区不存在此类问
题.
区内加工企业购买上海外高桥只为一家已做到
国产料件视为出口企业办理了退税,其
,予以退税. 他都没做到.
区内贸易公司出口已做到没有完全落实
货物退税
保税生产资料市场已做到海关对3家提出申请
迁入保税区后企业 的企业办理了报关注
申请报关注册 册手续,其他企业尚
未申请.
当地政府为查验单保证解决 保证解决
位解决办公设施
当地政府为查验单不负责解决海关要求解决,当地
位解决员工住宅政府也基本解决.
为区外保税企业单张家港海关已做到 没碰到此种情况
独围网监管
财政体制宁波、张家港两个保 对市财政"收支两条
税区为一级财政,上 线"
海外高桥保税区实行
行超基数分成.
筹集发展资金张家港保税区内一开 靠财政拨款或土地
发公司买壳上市,集 滚动开发
资1亿元人民币.
招商引资奖励措施上海外高桥保税区按 没有奖励措施
引资额一定比例返还
开发公司,张家港保
税区按转让土地收入
的1%或引资额的千
分之一奖励.
管理体制保税区管理委员会下福田、沙头角两个保
设开发公司税区管理局下设开发
公司;盐田港保税区
设管理局,开发公司
属盐田港集团公司管
理,体制不太顺.
实行封闭式"属地 完整系统地授予保税授予保税区的政府职
"管理和"一条龙 区国土、建设、工商能尚不完整、不系统.
服务、劳动人事、税务等
各项政府职能.
三、深圳市三个保税区存在的主要问题和对策建议
1.存在的主要问题
深圳除盐田保税区今年底刚开始运作外，沙头角、福田保税区已运作多年，各项重要指标都位居全国15个保税区前列，这既是市政府积极努力的结果，也与查验单位的积极扶持、大力促进分不开。但是，与外高桥、宁波、张家港保税区相比，深圳市保税区在管理体制、运作机制、办事程序、投资环境、更新观念等方面，仍有一定差距，主要体现在以下几个方面：
（1）保税区海关监管机制不够灵活。
从总体上看，为促进深圳保税区的发展，海关做了大量工作，但是，也还存在某些不足，主要是海关个别部门不能够根据深圳的实际情况，灵活运用国家政策，创造性地开展工作；加强监管与方便企业运作的关系有时处理得不太好，强调监管有余，方便企业不足。比如，上海外高桥、宁波、张家港3 个保税区在区内贸易企业出口退税以及保税生产资料市场等方面，当地海关都能采取灵活变通措施，实现了退税，而在深圳，保税区解决这两个问题的相关措施还没完全落实。张家港保税区海关对在保税区围网之外的保税企业单独进行围网监管，方便企业运作；同时，建立通关“绿色”通道，对进入口岸的货物封关后直接运往保税区企业进行一次性的开封查验。深圳市沙头角保税区海关尚未完全落实这一点，而是在口岸、保税监管区进行两次查验，影响了企业运作（福田保税区入境通道直通区内，不存在海关重复查验问题，盐田港保税区仓储业务开展时间不长，也不存在这个问题）。
（2）授予和落实保税区的政府职能尚不完整系统。 主要表现是保税区管理局对区内企业的某些报批事项没有审批权，还要跑政府有关部门办理，距离在区内实现“一条龙”服务目标还有些差距。
（3）保税区开发建设资金渠道较为单一，财力支配权过小。
深圳市保税区的开发建设主要依赖政府投资，资金渠道较为单一，没有充分利用资本市场进行有关的筹融资运作。宁波、张家港保税区实行一级财政体制，上海外高桥保税区实行超基数分成的财政体制，保税区都拥有较大的财政支配权，有力地促进了保税区的发展。而深圳市保税区本身没有一级财政，也没有与上级财政部门实行超基数分成制度，保税区培植财源的积极性受到一定影响。
2.对策建议
随着我国加入WTO的步伐日益临近， 我国对外开放正迈向一个崭新的重要转折时期，保税区的进一步改革和发展将面临严峻的挑战。面对新的形势和挑战，为了加快深圳市保税区的发展，提出如下建议：
（1）制定统一的保税区管理条例。 建议敦促海关总署等国务院有关部门，尽快制定全国统一的保税区管理条例，以法律形式明确地把保税区定位为“境内关外”的自由贸易区，实行“一线放开，二线管住，区内自由”的监管制度，规范操作规程，真正做到既有效监管，又便利企业运作，不断优化通关环境。在国家出台统一的保税区管理条例之前，可考虑在深圳福田保税区管理条例的基础上，研究制定我市统一的保税区管理条例，规范保税区的管理。
（2）尽快理顺保税区的管理体制。目前， 深圳沙头角和福田两个保税区实行的是管理局下设开发公司的管理模式，管理体制比较顺畅。改革的方向应是进一步授予和落实管理局的政府职能，进一步提高办事效率，优化投资环境。而盐田港保税区起步较晚，采取的是另外一种管理模式，从事开发建设的经营公司隶属盐田港集团公司，与保税区管理局没有任何产权关系，不受保税区的领导和制约。实践证明，这种体制弊端较多，阻碍了保税区的发展速度，因此，当务之急是尽快理顺盐田港保税区的管理体制。
一是落实管理局各项职能，建立高效、集中、统一、权威的行政管理体系。完整系统地授予或落实保税区管理规划制定、投资项目审批、工商、财政、劳动人事、基本建设、房地产、国有资产管理等各项政府职能，区内一切行政事务由管理局统一管理，并拥有对区内其他机构的指导、监督和协调的权力。
二是实行滚动开发建设和管理、协调及服务相统一的机制。从国内外成功保税区的实践看，行政管理机构与从事开发建设的经营公司实行完全分离的极少，区内也不允许以盈利为主要目的开发公司存在，这样才能降低成本，吸引国外大企业集团到保税区来投资。因此，可比照上海外高桥、宁波、张家港三个保税区的开发建设和行政管理体制，开发公司隶属管理局，专事保税区的开发建设和服务工作。
三是逐步实现港区一体化模式。首先，积极筹措资金，尽快开发建设规划中的北片区，形成规模经济。同时本着规划、报批适当超前的原则，在盐田港总体规划中考虑保税区二期范围，争取先把盐田港部分码头分成保税港，并逐步最终实现“港区一体化”运作的目标模式。在保税区的管理体制方面，也可考虑改变目前三个保税区分别设置管理局的做法，实行“三区合一”的改革，进行统一管理，加大市政府对保税区的调控力度，促进保税区的协调健康快速发展。三个保税区根据自身的环境和条件，进一步明确功能定位，扬长避短，互为补充，合理分工，发挥特色优势。福田保税区以综合性功能为主，沙头角保税区以进出口加工为主，盐田保税区依托港口优势，以发展现代仓储物流业为主。
（3）积极运用高科技手段，开发新的报关系统。加快保税区EDI电子报关系统的建设速度，从根本上解决目前存在的通关效率低下的问题。在沙头角保税区开辟海关“绿色”通道，对进口货物在口岸封关后直接运到保税区企业，再由区内海关监管人员进行开封查验，避免两次查验和重复检查。针对保税区内贸易企业出口不能退税以及市保税生产资料市场陷入停顿状态等问题，建议海关在严格监管的前提下，采取灵活措施，为企业运作创造便利条件，充分发挥保税区的作用。总之，上海外高桥等三个保税区海关能够做到的，深圳保税区的海关也应该做到。另外，深圳海关还应积极向海关总署反映保税区内加工企业购买国产料件不能退税的问题，争取妥善解决。
（4）积极扩大保税区财力资源。 在保税区财政体制维持“收支两条线”的前提下，扩大保税区的财力资源，按照保税区上缴财政收入的情况，加大对保税区财政收入返还的力度。可核定基数，超基数部分按一定比例返还，多缴多返，调动保税区培植财源的积极性，促进保税区的快速发展。同时，保税区要充分利用资本市场，开辟新的多元融资渠道，广泛利用社会资金，加速保税区的发展。
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