浅议目前的中国政府雇员制，本文主要内容关键词为：中国政府论文,雇员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府雇员制在实行公务员制度的国家和地区已经较为普遍，政府雇员占政府工作人员的比例在全世界都呈上升趋势。世界各国平均政府雇员占政府工作人员4成左右。中国目前政府雇员制的尝试，打破了传统的政府工作人员录用办法，引入了全新的市场化、契约化的概念和做法，无疑是对我国现行行政管理体制的有益补充，也是党政机关用人制度深入改革的有益尝试，这种尝试顺应了管理科学和新公共管理改革发展的需要。
随着公共管理改革的发展，政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变化，行政管理主体在公共产品供给上的垄断优势被彻底打破，“行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义”[2]，顾客导向成为了新公共管理改革的核心价值观。客体中心主义就意味着政府不再能一如既往地单向提供服务而不顾及公民反应的好坏，需求日趋多元化的公民对政府的给副职能提出了分散化、弹性化、多元化和专业化的要求。政府的反应能力——快速、灵活和适应公民变化需求的能力，对评价政府的好坏较以往更为重要。纯粹依赖于官僚制的传统公务员制度的专业、集中、刻板与上述多元化的公民需求必然产生冲突，政府和其他组织一样“正努力挣脱传统官僚机构的僵化巢穴，满足新时代的标准——速度，便利，效率，选择，多样性，弹性，参与，人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，更有效益”[3]（p1-2）。政府雇员制正是政府意识到了目前公务员制度的缺憾，以非常谨慎的态度所做出的新的尝试，旨在雇佣特殊身份的工作人员来解决非常规性、应急性和高难度性事务。这也可以认为是政府建立反应型组织的初步尝试。管理科学研究表明，反应型组织大致可以分为三种类型：对环境反应的组织、对技术反应的组织和战略反应组织[4]（p300-320）。无论选择任何单一的组织类型都可能存在各种各样大大小小的缺憾，组织最终的目标是开创一个没有边界的组织，能够满足任何地方、任何时间、任何类型的需求，这一终极目标的实现是要求组织具有不断超越现有结构、技术、人员和系统的限制的精神，政府雇员制恰恰是政府官员、政府组织对自己的超越，政府开始打破自己和社会长期以来存在的界限而选择和社会共享人力资源。我们终于看到高傲官僚体系开始捍卫其早已失去的地位。
新公共管理理论（NPM）的另一核心价值观是结果导向，“通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重”，“一旦想要实现的目标很明确，处于同一工作进程中的人而不是执行同样职能的人在一起共事”[5]（p8）。上述价值取向无疑和长期以来政府管理部门习惯的围绕部门职能展开一切工作的习惯发生了巨大的冲突，习惯了从部门职能角度出发考虑问题的官僚们已经不再能仅仅满足于“正确地做事”（即满足于完成上级布置的工作即可），而必须不断地学会与别人和别的部门合作去“做正确的事”，合作观念对于良好结果的取得显得尤为重要，因为“过去层级节制的政府官僚部门在职能专化的情况下，无法有效发挥整合作用”，大多数官僚“对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用以及对什么样的结果负有责任所知甚少，更无法控制自己工作的结果，以致整体绩效不彰”[6]（p8）。由于公共管理对象的复杂性决定了公共管理目标的多样性，任何始终围绕职能设计展开工作的政府机关不能总保证提供便捷、高效的公共服务，因为封闭系统的资源是有限的，尤其是人力资源。我们没有理由要求政府机构和政府官员可以在任何问题面前都游刃有余，这就需要在不随便增加政府规模的情况下获得必要的人力资源支持，政府雇员制应该不失为一种较好的选择。
新公共管理还提出了经营政府的理念，旨在提高政府的服务效益。公共服务被看做政府提供给纳税人的产品，行政相对人或纳税人被视为顾客，工商管理的效率法则被应用到公共行政中来。这样就可以将公共行政组织提供的服务视为公共产品进行归类分解，实行成本产出核算，对公共行政组织实行目标（功绩制）控制，同时下放权力，加大下级机构的权力和责任。作为新管理理论推行措施之一，政府雇员制度开始实施，政府被视为雇主，公务人员被视为雇员，两方就特定的目标（经费和产出）签订短期或中期的聘任协议。这样，传统公务员制度形成的稳固关系被打破，公务员制度因事设人的原则得到了真正的体现。
政府雇员制尝试对中国的公共管理改革，尤其是干部人事制度改革带来的积极作用很多，比如鲶鱼效应、人力资源合理配置、打造柔性政府等等。
首先，政府雇员制是我国政治文明建设的又一重要举措，它开始将公开、公正和公平的社会治理原则向社会的纵深层面展开。我国自1993年实行公务员制度以来，公务员队伍建设基本上是逢进必考，这一制度在对初级公务员选拔起到积极作用的同时，又将大量具备一定阅历和经验的高级专业技术人员挡在了公务员队伍之外。因为对于大部分具备相当资历的专业技术人员，即使政府需要，个人也很少愿意通过激烈的竞争之后从一个普通科员做起，原因不言而喻。实际上公务员制度发展比较完善的国家，考试录用制度都不适用于所有公务员。如美国，“考试录用的对象约占全体文职公务员的85％，其余的15％包括：政务官员、民选官员、专家技术人员、一般行政类16级至18级的高级行政官员、具有博士学位的人员、首长亲自委任的例外人员，都不采用考试任用的办法。”[7]（p142）政府雇员制就是用干活拿钱把事做好这一朴素的和基本的要求替换了复杂的社会交往和“政治公关”恶习，从根本上建立了现代文明的动力机制。政府雇员制同时也为一些已经具备丰富的实际工作经验、希望有相当长的时间到研究机构去的供职以期提高理论水平后再回来从事公共管理工作的公务员提供了通道和机会，这在西方被称为“凯旋门现象”，这种“凯旋门现象”对西方公共管理改革理论的快速发展起到了极大的推进作用。政府雇员制这种简单、高效的用人方式无疑会在我国整个政治文明的发展阶段中留下重重的一笔。
其次，政府雇员制对中国多年来形成的官场上的个人与组织、下级与上级、后任与前任之间特有的人身依附关系造成强有力的冲击。公务员从年轻时进入政府系统，在上级领导的“培养”下职级逐步上升，在这种环境里，“印象分”、“感情分”、“关系分”难免存在，考察公务员工作成绩优秀与否的依据在很多时候不是显性的、刚性的制度和条例，而是人们彼此长期达成默契和潜规则，公务员游刃于两套永远不太可能一致的规则之间慢慢就变成了一个复杂老道的政客。如果政府里政客多了，其力量相互重叠，相互抵消，导致最终的低效率，特别是导致不稳定、不公平。看重“政绩”的政客喜欢做“大事”，不屑于默默无闻地做日常的具体“小事”、“细事”，于是，六个月能修条大马路，而六年都搞不好路标，清不走一堆路边的垃圾。政府雇员制的出现使得有志于政府工作的雇员尤其是高级雇员可以只凭专业技术知识吃饭，置身官场却不用应付那些复杂的人与事，也有助于避免无谓的政治游戏造成的智慧浪费，提升行政和服务效率。
摘自《行政与法（吉林省行政学院学报）》（长春），2004.12.11～13