跨界环境问题的合作治理模式选择，本文主要内容关键词为：环境问题论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2015)02-0063-13 1 引言 环境治理是国家治理能力的一个重要表现。但是，近年来在全国各地频频发生的污染凸显了中国环境治理的困境和国家治理能力的短板。在这其中，以雾霾为代表的大气污染和以江河污染为代表的水体污染影响最大，也最受社会和公众的关注。这类污染事件的特征是污染物在跨行政区域间单向或交叉流动，区域传输性污染越来越明显，且污染源与受污染区分离，污染源行政区域内人类生产生活给受污染行政区造成负外部性的矛盾突出。跨界污染问题具有复杂性、广泛性和时滞性，不同行政主体、经济主体、社会群体的利益诉求交叉，环境破坏者、受益者与受害者相互混杂[1]。因此，跨界环境问题具有跨行政边界、长期性和利益相关主体多层次性等三大属性，它与产业结构、能源结构、工业布局、发展方式、财税结构都直接相关。它的治理有这样几个突出难点：一是资源产权的不明确，某一区域的资源遭受破坏时，其破坏成本难以准确测定，更无法公平地进行索赔，进而造成“公地的悲剧”；二是污染边界与行政区边界不一致，区域间合作缺乏有效载体和平台；三是治理时效的长期性，这种污染不是一朝一夕可以解决的，需要相关主体之间长期维护协调和妥协关系；四是利益主体多层次性，政治属性的利益主体、经济属性的利益主体和社会属性利益主体交叉关联，治理者、污染者、受损者、受益者关系复杂，行政区划的壁垒、经济发展水平的差异更使得跨界环境治理关系呈现复杂和多层次性；五是治理复杂的跨界环境问题需要多方的合作，而合作天然地伴随着因成本和收益分摊不均、惩罚和激励执行不平而引发的“搭便车”和“囚徒困境”等问题，同时也存在组织协调难度大、协作成本高、问责困境以及协作惰性和协作悖论等限制。如何压制行动者的投机欲望，激励行动者遵守规则并高效执行，是该依靠行政命令、价格激励还是信任激励则成为合作成败的关键。 由于跨界污染突破了以往的行政边界，而传统的基于行政区域内的碎片化的治理模式已经被证明难以有效控制此类环境问题。特别是跨界环境问题常常出现在经济社会相互紧密依存、交融关系复杂和联系动态程度高的行政区域间。所以，要解决好环境治理难题、提升国家治理能力，需要能够打破行政阻隔、多元参与、引用市场手段的新的治理模式。多年前，西方学者已经总结出在社会生活协调过程中存在着市场、官僚和网络三种模式，并对每种模式的特征、功能和优劣做了描述[2]。在此基础上，本文从合作治理本身的基本机制入手，对机制之间的相互渗入过程进行研究，探索出一种新的合作治理分类模式，提出了以科层、契约和网络机制按照不同比例融合而形成科层主导型、契约主导型和网络主导型三种不同的合作治理的理论模式，通过构造新的合作治理选择模型，系统化地演绎机制与分类模式以及治理绩效之间的关系。 为了检验上述本文提出的理论模式的效度和治理成就，本文将结合我国已有的跨界环境问题的合作治理实践经验和其不同结果进行相关案例总结分析。按照张建民、何宾提出的四类运用案例研究的目的，案例研究可以为特定化的理论服务，按照“分析概推”的逻辑进行推理，即强调案例研究实证的结果是支撑理论[3]。在这个方面，Mitchell也曾经指出，案例的选择应该基于案例的理论解释力[4]180。Yin亦主张依据理论来选择案例，强调理论在案例研究中的作用，认为案例研究的目的主要是理论构建与检验，并且倡导运用多案例设计来强化案例研究结果的理论概推性[5]。本文使用多案例方法，“以事为本”来探讨合适的治理模式，介绍代表每种治理模式的典型案例，为理论模型提供经验解释的同时比较分析它们各自在治理效果方面的优劣，进而探讨在中国如何更好地运用多元手段解决跨界环境问题。 2 关于合作治理 合作治理本身是一个动态、多维度的概念①。从它的领域来看，合作治理涵盖公共治理更加广阔的领域，它连接不同部门和领域，是为了实现公共政策或管理公共项目，政府部门直接组织非政府部门或利益相关者来参与讨论与决策的过程。或者说，合作治理就是公共与私人利益相关者为了提高公共服务的治理，遵守特定程序来制定法律和规则而共同行动的治理模式[6]。这里要强调几点：第一，合作平台是由政府建设的；第二，参与者包括各种非政府主体；第三，非政府参与者可以直接参与决策而不仅仅是充当被咨询者；第四，合作平台是正式的组织和会议，并提供了共同决策的平台；最后，讨论的客体是公共政策和公共管理议题。 从方式和外延看，合作治理是跨越公共部门边界，利用包括国家间的合作伙伴关系、私营部门、民间社会、社区来联合政府的一种公私合作、伙伴关系下的共同治理制度安排，它把不同层级政府、私人部门和社会联合起来以达到单个部门无法达到的公共目的[7]。合作治理的外延也包括社区联合筹集资源、国际机构参与和很多其他私人或民间机构相互合作的制度安排[8]。广而言之，合作治理显然与协作性公共管理、合作管理、网络治理、混合部门管理、参与式治理、公民参与都相关。 从机制上看，合作治理是跨越单个公共组织，在资源参与和正式合作的基础上，政府与私人组织和非营利组织三方一起建立平台，并且指导、促进、操作和监视跨部门合作平台的过程[9]。这个定义里讲到跨越、正式合作、三方、搭建合作平台，暗含着正式的规则、契约激励和长期共享网络等不同机制。合作治理强调必须包括所有的利益相关者[10]，有关政府机构和民众有共同追求[11]，并且是联合行动、结构互融和共享资源的正式活动[12]和结构化安排[13]。更重要的是，合作治理不同于单一科层制中不同政府部门合作，而是在经济交流和竞争中把公共决策与市场交易相结合的权力分享模式。比如，虽然政府自己掌握税收和强制执行的权力，但同时给企业满足公共需求的机会以带来公共合法性，并让社会力量监督和问责。私人组织则通过资本市场融资作为能提供满足社会需求的公共物品的担保，而非营利组织和民间组织则通过信任和网络机制，在对公共服务的承诺、道义劝告、社会资本使用、管理技能和回应社会需求等方面体现其存在的价值。这个机制的过程就是政府放弃部分权限，允许其他力量联合决策、资源共享、共同参与、责任共担，只是这个过程需要权衡多少权力拿来共享、在哪些领域进行拓展、需要怎样的规范来结合约束，最重要的就是信任体系如何构建。基于此，萨瓦斯提出了三种治理模式：市场制度、等级制以及社会组织。他认为，不同的公共服务的特点适用于不同的制度模式，问题的关键在于对不同的公共治理所提供的公共服务的特点进行分析[14]。 在中国的语境下，要面对严重的环境治理危机，合作治理需要跳出国家(政府)中心论，更加强调社会事务处理过程中多元主体间的合作，以最低的成本实现各方利益协调，减少各方利益隔阂与冲突，实现政府危机管理向危机合作治理的转变[15]。增进政府与第三部门、私人部门的合作，培育多元化管理主体，建立起政府、市场、第三部门合作治理体制，可以实现更为良好的社会治理目的[16]。 总体来说，政府、私人组织、网络、公私合作、伙伴关系、正式、非正式、制度安排等都是合作治理不可或缺的元素。合作治理的逻辑起点是边界问题，它以治理理论为基础，追求创造和增进公共利益，主张通过政府组织内部的纵向协作，政府内部以及不同部门之间的横向协作，以及政府部门、私人部门和第三部门及公民之间的跨部门跨组织协作，达到“资源共享、效率提升、服务协作和无缝隙化、参与方互惠互利”等协作目的，实现公共利益。跨界环境问题中的生态系统的整体性、污染源的分散性和行政区域的分割性也决定了跨界污染治理必须要处理好集中统一和微观行动差异的关系，在确定不同主体的共同目标的同时，把分散的治理行为融入到一个有机的系统中。 尽管不同的学者根据自己的逻辑选择了包括初始条件、政策环境(政治、经济、社会、法律、生态)、政权(原则、规矩、标准和决策程序)、制度设计、领导、合作过程等不同变量，构造了合作治理框架或模型，但是由于变量过于宏观难以完全解释同一国家甚至同一区域在政策环境、政权特性和合作过程都相同的条件下，为什么也会存在不同的治理模式，为什么同样的治理模式会出现绩效上的差异等的问题。我们需要一个更基础性的框架，用最根本的、不会因为宏观和微观环境的变换而变换的变量来解释如何选择一个更有效的合作治理模式，更为重要的是要对中国的合作治理模式能有足够的解释力。 因此，本文用最基本的变量研究合作治理中科层、契约和网络三大元机制的作用过程，以及三大机制以不同比例组合而形成的科层主导型、契约主导型和网络主导型合作治理模式作用于跨界环境问题的过程和结果，并以中国跨界环境治理不同的联防联控模式来验证，最终确定一种理想的合作治理模式作为中国治理跨界环境问题的参考模板(如图1所示)。在此过程中，演绎合作治理不同模式本身在面对具有某些特性组合的公共问题时分别是怎样起作用的，从根本上研究治理手段与公共问题的互动过程及预期结果。在明晰这个根本的互动线路之后，再结合政策环境、政权特性、领导等外生变量，综合确定合作治理的模式选择、实施过程、风险控制和配套措施，以减少因宏观和微观环境的切换而出现变量解释失效的问题。
图1 合作治理模式选择及绩效动态路线图 3 合作治理的三种元机制和治理模式 3.1 三种元机制 由于公共部门、私人组织和非营利机构在公共服务的提供上的合作的出现，导致了科层机制、契约机制和网络机制在合作治理过程中的合作[17]。 科层机制作用方式来源于科层组织理论，科层制的组织活动本身是由一些较为固定和权威的或具体的规则体系来控制的。相对于市场关系，科层制组织关系采取的是不完全的契约关系，组织成员接受了某种共同的目标，并且他们知晓组织会奖励优良的绩效，因此会自发带来一种目标的协同性，减少机会主义的倾向。这是其优于市场机制的一个主要特征[18]。科层机制的要求是国家力量强大到一定程度，法律和命令具有足够的权威性，并且为非政府行动者参与决策和治理提供“可信”的参与的机会，这种机制才是有动力和秩序的。 契约机制作用方式是一种以市场价格机制为基础的方式，其作用过程是利用价格实现相关主体的资源以及信息的协调，进而实现激励相容，进而增强合作治理的动力。市场机制提供了选择、弹性和机会，并且是一种能够进行快速、简便沟通的重要工具。在市场机制下，没有人需要他人指挥，单是价格就可以决定生产和交换。因为个体的行为不受到任何监管机构支配，因此也就不需要制度内的治理或控制机构。市场是一种非强制性的组织形式，会带来协调但不是整合性的效果[19]。就像哈耶克观察到的，市场的合作性是人类活动而非人类设计的结果[20]。在Olmstead看来，市场激励能促使减少合规成本，增加收益和实现目标的灵活性[21]。Donahue和Nye也认为很多种公共服务可以被公共部门、非盈利组织、私人供应商提供，而市场可以比政府做到更大的规模和更高的效率[22]。 网络机制作用方式是基于公共部门、私人部门和非政府组织在公共治理中形成的合作网络。在网络形式的资源分配中，个体单位不是孤立地存在，而是和其他单位有关联。交易既不通过分散的交换发生，也不通过行政的命令，而是通过网络中的个体之间互惠、互利的行动而发生。网络特别适用于对有效、可靠信息有特殊需求的环境。最有用的信息很少从组织正式的命令链自上而下传导而来，也非从变动的价格信号中推断而来，而往往来自你过去交往过或者认为可靠的人[23]。Kaneko和Imai就发现通过网络传导的信息要比市场获得的信息“厚重”，也比通过科层沟通的“自由”[24]。有鉴于此，网络的平等、互惠和信息可传递性等特质十分有助于形成良好的合作治理主体关系结构，并保证该结构的有序性和共享机制的构建，把单边潜在控制力量转化成多边投资关系，进而降低信息的不对称性，减少市场的不确定性。在网络机制作用下，合作治理实践中的行动者可能会逐渐放弃偷懒和投机性的短视行为或者“搭便车”行为，进而采取合作策略以求在集体行动中永远获利，在一种协作均衡状态创造信任，实现各方激励相容，最终有利于解决囚徒的困境。 这三种机制可以看做是三种治理元机制，即从复杂治理问题中抽取出的最基本的机制工具，是一种抽象理论的概念结构。马克斯·韦伯把这种构思中被抽象地描述的那类联系，在现实中被发现或者被猜测为在某种程度上起作用的地方，或者仅仅概括经验现象之共有的东西的简单类概念称为“理想类型”[25]。这种元机制或理想类型是通过单方面地提高一个或者一些观点，通过把散乱和不明显的、此处多一些彼处少一些、有些地方不存在的那种符合上述单方面地强调的观点的个别现象都综合成为一个自身统一的理想画卷而获得的。就其概念上的纯粹性而言，这一理想画卷不能经验地在现实中的任何地方发现，它是一个乌托邦。它是一种理想画卷，但并不是历史现实，也根本不是“真正的”现实，它也根本不适宜于把现实作为样本归入其中的图式，而是只具有纯理想的界限概念的意义[25]。这种元机制不是对实际社会存在的概括，它只是理论家为了分析现象，理解现实而构想的理论模式。正如韦伯本人明确指出的，这种理想的、客观化的概念将有助于我们在研究中发展推断的技巧：它不是“假设”，但提供了形成假设的方向；它不是现实的描述，但为这种描述提供了一种明晰的表达手段[26]。因而，三种元机制一般不会单一呈现，在对复杂问题的治理中，这三种元机制会以混合的状态发挥作用；合作治理就是科层、契约和网络三种元机制一起发挥作用，只是不同机制的力量大小有所区别而已。这样，在不同的权重组合下，它们可以构建不同的合作治理模式，每种模式都以其中一种机制为支配性机制，辅助以其他两种机制。在中国这样一个国家力量强大、社会力量相对弱小、市场力量正蓬勃成长的制度环境中，所有的合作治理模式中科层机制都在比较稳定地发挥着重要作用，但是契约和网络机制也在发挥着作用且它们的比例也是变化的，三种机制每换一种比例结合就是一种新的合作治理模式(如图2所示)。 由此，三种元机制可以派生组合出三种合作治理模式：科层主导型合作治理(B强C弱N弱组合)、契约主导型合作治理(C强B弱N弱组合)和网络主导型合作治理(N强C弱B弱组合)(如图3所示)。 3.2 科层主导型治理模式及作用机理 科层主导型模式以正式规则主导下的行政命令为主，市场交易和共享网络构建为辅，在公共物品的供给上以直接提供为主，政策工具的使用上以强制性工具为主来保证合作的实现。科层机制如果渗透进市场，则形成宏观上的经济调控或微观上的市场干预，改变市场主体生产和消费的行为选择模式；而政府发起、主导的正式的或非正式的信息和资源交流论坛，纳入非政府组织的意见，为公共事物管理增添合法性的行为就是科层机制渗入共享网络机制的典型表现。 科层机制本身的作用过程是基于政府正式的流程、等级性的权威构建出具有正式约束力的规则，确保合作的实现。而渗透入契约机制和网络机制的科层主导型合作治理模式则可以借用市场激励和共享网络的信任力量，降低科层规则传递和执行的交易成本，减少合作阻力，应对相关利益主体多层次的公共事物特性。比如商业建筑物的高度被强制设限、火力发电厂被要求在烟囱上安装脱硫装置、建筑工地在重污染天气下被要求停工等都是政府科层下的行政力量直接干预市场主体行为来达到公共治理目标的表现。此外，政府在市场上购买服务是政府直接作为市场交易主体参与市场活动，通过其购买改变市场供求格局，进而影响其他市场主体行为模式选择。再比如，政府主办的节能减排峰会论坛，则是利用其权威性来建立长效资源和信息分享关系，进而构建多元利益主体的相互信任的过程。然而，如果合作是外部强加要求形成的或者由于某种激励形成的，一旦外部诱因消失则合作可能无法持续下去。
图2 以不同机制为主导的三种合作治理模式
图3 三种机制结合模式图 3.3 契约主导型治理模式及作用机理 契约主导型模式是指以市场契约机制作为公共资源的配置基础，在纯市场机制之上也注重发挥国家宏观调控和共享网络关系的辅助作用，在公共物品的供给上以企业提供为主，政策工具的使用上以激励性工具为主。契约机制致力于影响参与者的决策过程并最终导致其行为改变，让参与者将其行为可能产生的环境副作用纳入成本的考量范围。比如，在跨界水污染治理中首先确定排他性的排污权，明晰和界定水资源使用权，而后建立并完善排污权交易制度，执行“谁污染、谁承担，谁污染、谁补偿”的程序，而国家通过宏观上总量控制来规范和保障市场交易的边界。 当契约机制渗透进科层制中，可以解决传统命令调控机制的问题。Tietenberg已经发现如果契约机制渗透入科层，则可以通过极有效率的排放收费、信用交易机制、销售许可证、押金退款和抵消来减少污染[27]。在污染治理中，契约的激励机制会使大气、水体等资源不再是一项免费的生产要素，大气或水体的污染物排放权将成为市场竞争的资源。市场主体要么选择购买排污权要么选择先处理污染主体，选择后者将会得到一定的补贴或奖励。此外，排放者甚至还会有积极性去思考是否存在创新手段能够降低他们的环保成本。那些更容易减少污染排放的企业可以通过排放权交易，将过剩的排放许可卖给那些难以用经济的方式改变生产模式的企业，从而获得收益。作为辅助手段，政府可以通过征税等手段提高污染者的生产成本，促使他们改良生产过程以将排放量降低到可控水平。同时，具有专业化的治理设施和专业人才的民间团体、公益组织和咨询结构等第三方组织也可以通过政府服务外包等机制参与此治理过程，发挥自身专长，帮助降低企业的治污成本，提高达标排放率。 3.4 网络主导型治理模式及作用机理 网络主导型模式以长期共享网络机制作用为主，科层规则和契约激励作为辅佐机制。这种治理模式下，各方要采取合作性的策略，以信任为最重要的资本，并最终构建出伙伴关系和互惠的制度性格局。同时，这种治理模式也依赖网络，包括信息的共享和资源的共享，让规则执行处在相互信任的制度性格局中，让市场交易处在更加公平高效的环境之中。在这种网络化治理模式下②，政府的工作不太依赖于传统意义上的公共雇员，而是依赖在正式或非正式协议基础上构建的长期伙伴和同盟关系所组成的网络来参与并完成公共问题治理[28]。比如，地方政府之间可以建立起“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”的合作治理联盟，以网络机制渗入科层，通过长期的合作关系的构建，使得地方政府之间产生政治信任，进而增强彼此履行协议的动力。再有，在行政权威引导下政府主导的产业联盟可以建立企业间信息和资源的长期共享机制，进而建立行业信任，并能加强政府政策意图传播，有效整合国家强制力、协调力、社会自治力量、商业力量甚至国际组织力量[29]。这也是网络机制渗入契约的表现。 3.5 小结：中国情景下的合作治理模式关系 合作治理包含着不同的运作机制。例如，在缺乏正式法律制度支持的情况下，信任往往是最重要的机制。当然，不同机制之间的相互嵌套和相互支撑是一种更有助于合作的制度结构条件。中国的“强国家、弱社会”的治理格局决定了跨界环境问题的治理中科层机制必然会扮演重要角色，这也是三种治理模式的主要驱动力。但是随着市场和第三方组织的壮大，契约机制和网络机制也在以不同比例嵌入在科层机制中，构建出嵌入在官僚体系中的网络机制模式和契约机制模式，进而带来不同结果： (1)科层力量渗入契约，短时间内会迅速改变市场主体行为选择，但是长期会导致由于市场主体利益受损而拒绝合作，造成干预市场的结果； (2)科层力量渗入网络，会把长期共享网络关系行政化，造成干预社会团体的结果； (3)网络关系渗入科层，会增加信任力度，降低执行规则的交易成本，增强合作实现的绩效，形成政府自主建立合作同盟的结果； (4)契约激励力量渗入科层，则会增强支持规则的动力，提高合作效率，造成向政府购买产权的结果和共享的利益补偿机制。 中国的跨界环境问题可以用手段、主导力量和辅助力量、作用过程、表现和评价等五个维度对三种合作治理模式进行对比(如表1所示)，从中国跨界环境问题本身的属性出发来验证机制的有效性。 需要指出的是，上述三种治理模式包括的政府所提供的科层制能力与社会所提供的非正式的制度和市场提供的经济激励只有相互支撑的条件下，才能导致合作治理的成功。制度结构的“嵌入性”和“相互依赖性”决定了任何的缺失都可能导致合作治理的效果程度有所不足，至少不具备开放性和可持续性。下面将在以上理论模型讨论的基础上选取三个国内近年发生的、能为理论提供较强解释的案例来演绎并讨论三种合作治理模式及其效果。这些案例或者是在同一区域，或者是时间点接近，这样可以尽量把时间、地点等变量对研究结果的影响控制在最小程度。案例涉及到的数据大部分来源于官方公开资料或新闻报道。
4 三个代表案例 4.1 “APEC蓝”：科层元机制主导的合作治理模式 2014年11月，APEC会议在北京举行。在会议期间，京津冀上空蓝天如洗，这种在北京上空难得见到的清洁天气被公众和媒体称作“APEC蓝”。其实，2014年10月的北京空气质量一直在轻度污染和严重污染之间波动，并有四次灰霾记录，天气预报半个月“不宜出门”，而预测的11月偏北风的比例和强度都不足以完全疏散北京地区的污染，这给11月的APEC环境治理带来非常大的压力。为了兑现APEC会议期间的空气质量达标的承诺，中国政府开始采取强有力措施治理雾霾，在中央政府的威权式统一领导下，北京及周边五个省市开始“两圈”、“两阶段”进行联防共治。具体措施包括： (1)中央统一规划和在行政力量督导下各地无条件地服从协调。中央制定了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等地重点控制区的一把手作为总负责人亲自落实工作。比如仅北京市一地在压减燃煤方面，全市燃煤锅炉改造规模达到5900蒸吨，超过了5400蒸吨的预设目标；控车减油方面，截止到2014年10月底，淘汰黄标汽车、老旧机动车超过30万辆；治污减排方面，淘汰退出污染企业375家，实施环保技改项目达到116个；在清洁降尘方面，更新改造渣土车7000多辆等[30]。京津冀及周边地区大气污染协作小组也迅速成立，建立了区域空气质量会商机制，细化空气质量保障方案，督促各省市确保各项措施执行到位，各地方政府实现信息共享和资源交换。可以说，正是中央政府的行政权威保证了地方政府的积极合作，这种强制型府际空气污染跨域治理模式强调集权下的“统一”、“命令”、“服从”，促进了府际合作中各方严格按照规则和指标行事，否则将受到惩罚。比如石家庄市就处理了相关责任人29人，其中5家企业负责人和4名地方责任人被行政拘留，个别市长和官员被约谈[31]。这种直接由中央权威实现地方协调的模式是最直接、交易成本最小、效率也最高的合作模式。在此模式下各地方政府只需要严格执行中央命令、完成任务即可，其行政边界壁垒跨越的问题得到高效解决。 (2)行政强化干预，强制利益主体妥协。在组织联防联动的同时，为了控制污染气体总排放量，地方政府动用行政命令停产9298家企业，限产3900家企业，40000余处工地被停工，1173万辆车被限行。环保部16个督导组对1286家工业企业和250处施工现场进行监督检查，确保企业和工地排污量在规定范围内。各地出动43.4万人次，检查工业企业6.1万家，其他污染源12.3万处[31]。各地方政府也同时进行停工、停产、限排、限行和督查工作，特别是在天气状况不佳的情况下加大停工、停产范围，此举措的代价是牺牲企业的经济利益，并且企业没有足够的利益补偿。可以看出，在这种治理模式下，科层机制渗透到市场主体间，直接省略了复杂利益主体与环境治理者之间的讨价还价环节，在短时间内通过控制市场主体的行为方式来达到治理的政治目的。 在上述严厉的措施下，APEC期间北京大气治理成效显著。2014年11月7日02时至11日14时，北京的空气质量指数最小值40，最大值158，平均值为81，优良率78.7%[32]。根据北京市环境保护局的公报，APEC期间北京细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮的浓度分别为42.9、62.1、8.3和45.9微克/立方米，PM2.5比上年同期下降54.5%，可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮比近五年平均水平下降44%、64%和31%，各项污染物浓度都到达近五年来最低值[33]。各种减排措施对PM2.5降低的贡献率分别为机动车限行与管控占39.5%、燃煤和工业企业停限产占17.5%、工地停工和道路清洁占19.9%、北京市机关事业单位放假调休6天等措施占12.4%[34]。北京加大停产、停工、限行、限排力度，大幅度减少本地污染排放；周边地区为了支持和配合北京也进行“限行”和不计成本的“停产”，减少污染物输送。所有的这些人为努力促成了“APEC蓝”的实现，而这些人为努力的结果恰恰体现了“APEC蓝”是科层元机制主导型合作治理模式。首先，在正式的制度、等级性的权威基础上构建了具有正式约束力的、从中央到各个省市的规则，这种规则通过地方强制性的联防联控措施来确保合作的实现；其次，北京和其他地方的协作治理小组形成会商机制，构建了短期信息和资源交流平台；再次，地方行政手段干预市场，限制企业排放，短期内改变市场主体行为模式选择。可以看出，整个作用过程贯彻了科层元机制治理模式的运行机理。 “APEC蓝”的出现似乎打破了中国雾霾治理的困境，但是也应该看到“APEC蓝”是中国政府用超常规手段治理的结果。从治理模式上看，“APEC蓝”的治理是中央行政权威主导下的北京及周边五省市联防联治实现共同目的的结果，其治理的长效还有待进一步观察。 一是虽然在APEC会议期间，氮氧化物和二氧化氮平均浓度均出现了明显下降，但是会议之后这些指标的平均浓度又出现了反弹。 二是治理成本巨大。这里的成本包括：绿化成本，比如为了打造“绿色APEC”，仅怀柔一地投入约4.28亿元植树造林，0.5亿治理环境，0.45亿改造景区；拆迁成本，比如2014年北京拆迁9个行政村，转移安置人口2000多人；休假成本，比如在APEC期间，国家机关、事业单位和社会团体休假6天，国企职工放假比例达64.3%③。 三是利益补偿不足。这突出表现在行政干预停工停产造成的成本补偿不到位，限行、停暖、快件延迟等措施影响到民众正常生活却没有得到应有的补偿。 “APEC蓝”属于较为典型的科层元机制为主导的治理模式，其特点是能集中力量办大事，迅速达到治理结果，但也存在市场调节与社会参与明显不足和不顾成本、缺乏利益补偿机制等问题。科层制主导下的治理模式中政府唱主角，污染治理过程过于依赖政府的全能型作用，治理主体呈现的“单中心”和治理机制的过于行政化造成的跨域利益协调问题也使得此种合作治理的不可持续性增强。在利益补偿机制缺乏的情况下，巨大治理成本对许多地方将产生较大影响，弱势地方政府或者利益受损的市场主体会主动地回避甚至退出合作，从而使地方政府间的合作终止，政府与企业的合作失败[35]。 4.2 珠三角大气污染治理：契约元机制主导的合作治理模式 珠三角地区也面临着严重的大气污染治理难题，其城市群区域内的大气污染以酸雨、细颗粒物和光化学烟雾等为主。有鉴于此，广东省人民政府与科技部在2006年合作启动了“重点城市群大气复合污染防治技术与集成”的863项目，进行珠三角区域大气复合污染防治体系的前期研究。2008年6月12日，广东省召开珠三角大气污染防治高峰论坛，共商珠三角大气污染联防联控工作。2010年广东省成立了区域大气质量科学研究中心，对跨界大气污染的合作治理提供技术支持。针对珠三角地区空气质量现状和大气污染特征，省政府出台了《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》，明确规定广东省要建立跨界大气污染监督和治理合作机制④。 在具体措施方面，珠三角地区对大气污染的治理既提升了区域大气污染防治联席会议规格，又加大了市场化的契约机制和科层机制的融合，更多采用经济手段来鼓励和刺激市场主体自觉落实减污措施。在具体措施方面： (1)提升联席会规格加强长效机制建设以降低跨行政区域协调难度。2008年10月13日，广东省人民政府建立由区域内9个市的主管环保工作的副市长和18个省直单位的相关负责人为主要成员组成的珠江三角洲区域大气污染防治联席会议[36]。2014年，为加强防治大气污染工作的组织协调，省政府提升珠三角区域大气污染防治联席会议规格，由时任省长作为联席会议组长，省有关单位一把手和区域内各地级以上市政府一把手作为联席会议成员。这样的工作机制和高规格的领导架构增强了区域大气污染联防联治工作的领导和协调效率。尽管这种机制也是构建在现有政府行政体制上，和科层机制有一定联系，但科层制的作用仅发生在有正式约束力的规则以确保合作的实现。提高联席会规格加强了合作机构制定规则的权威性和约束力，各地方政府在协议上签署的职责成为了职能任务和必须履行的承诺，这在政治层面加强了合作的强制性，保证合作治理可以顺利实施。 (2)补贴、排污费和排污权交易共同使用以实现多方主体长期相容和激励。真正体现珠三角大气治理模式特点的是市场化的手段和契约制度的使用。广东省环保厅制定了建筑施工扬尘排污费核算办法，用经济手段促进责任单位自觉落实防尘任务⑤。这种办法利用价格实现相关主体的资源以及信息的协调，实现公共资源的使用和负外部性的平衡，实现“谁污染、谁付费”的公平交易，同时政府的补贴机制和付费机制也能较好实现。此外，从2015年开始广东省政府在强化黄标车限行的同时设置专项资金补贴黄标车提前淘汰。 2013年初，广东省环保厅和省财厅联合印发的《关于我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》(下文称《意见》)对二氧化硫和化学需氧量排放进行总量控制⑥。该《意见》规定，“试点范围内企业通过市场购买或政府出售等交易方式有偿获得排污权。排污权购买有两级市场：一级市场由政府主导，二级市场由市场主导，二级市场交易价格实施政府调控与市场调节相结合，现有排污单位……在满足规定的条件下，可以进入二级市场交易。”而且，为保障环保敏感区的安全，珠江三角洲作为国家大气污染联防联控重点区域，禁止接受非重点区域交易指标的受让，供水通道和水质超标的河段同样被禁止接受受让交易[37]。 珠三角的排污权有偿使用和交易试点实现了市场化的契约机制与科层机制的有效融合。首先《意见》作为正式的规则明确把“一级市场由政府主导……排污指标由政府分配”作为强制性规定，把“珠三角禁止接受非重点区域的交易指标”作为最直接的命令，直接规定了市场交易行为必须配合政府和社会治理污染，这是一种强制性合作。其次，契约机制作用过程则是利用价格实现相关主体的资源以及信息的协调，进而实现激励相容，增强合作治理的动力。《意见》进一步细化规定“二级市场由市场主导……项目需通过市场购买、政府出售等交易方式有偿获得排污权。”这是最直接的利用价格和竞争机制购买使用权，实现社会资源协调，激励市场主体配合政府和社会的环保目标。再次，《意见》进一步明确了“二级市场交易价格实施政府调控与市场调节相结合”，这是把契约机制和科层机制完美结合的体现，在规范性规则约束框架内实现了自由交易公平竞争。 经过几年努力，珠三角区域空气状态整体得到较大改善，主要大气污染物二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物年均浓度分别下降了30%、4.5%和22.4%，灰霾天气明显减少，这三项指标的年均浓度值均达到了国家二级标准的要求[38]。珠三角大气治理成功离不开契约机制与科层机制的良性合作。大气污染防治联席会的高规格，加大了契约机制和科层机制的融合，解决了市场约束力不足的问题。更多的经济手段的使用鼓励和刺激了市场主体自觉落实防尘措施，为应对跨界环境问题利益相关者层次复杂的问题提供了较好经验。正式行政制度下使用的灵活价格机制帮助了资源和信息在不同企业间顺畅流动，确保了多元利益主体在遵守规则的基础上实现利益长期协调。总之，经济激励的存在使得政府、企业和社会的利益内化一致，解决了“囚徒困境”下激励不相容的问题。 珠三角大气污染的治理是较为典型的契约元机制主导的合作治理模式。契约元机制的作用机理就是利用市场价格实现相关主体的资源以及信息的协调，进而实现激励相容，增强合作的动力。契约机制产生的中间结果是激励，但是价格对资源和信息的协调需要完善的规则来规范和对相关主体行为的约束，所以契约机制不能单独起作用，必须有科层机制的基础保障；即使以契约机制为主，但也离不开其他机制的配合。当然，如果有长期网络机制并构建出社会信任，基于信任的社会资本会大大降低交易成本。所以完善的规则保障，辅之以良性社会资本，才能更充分发挥契约元机制的激励作用。 4.3 泛珠三角水污染治理：网络元机制主导的合作治理模式 经济发展与水环境治理的不同步是我国跨界水污染合作治理的初始动因。现行的流域管理与行政区管理之间的矛盾也造成了跨界水污染协作防控的长期性和艰难性，即使中央权威赋予流域管理机构足够大的权限，如果地方利益得不到很好的协调和补偿，“囚徒困境”依然会使流域范围行政区陷入恶性竞争的泥团。只有协调地方的经济发展和投入比例，才有可能规避协作主体之间的明合暗离，充分调动各方合作治理力量，消除地方间的博弈和地方与流域统一管理间的矛盾。 以珠江为例，上个世纪末开始，珠江水质不断下降，流域内跨界水污染事件频发，纠纷严重，严重影响了区域内和周边地区的经济与社会发展。为此，包括湖南、福建、江西、云南、贵州、四川、广西、广东和海南九个省(区)再加上香港和澳门形成的泛珠三角区域经济圈内的行政主体开始联合解决珠江水污染治理难题。2004年第一次泛珠三角区域环保合作联席会议的召开，开启了区域跨界水污染合作治理的征程。2005年为了加强区域跨界水污染合作治理力度，上述九省两特区在北京共同签署了《泛珠三角区域环境保护协议》。2006年《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005-2010)》规定了之后几年合作治理的主要原则、目的和内容。具体措施包括： (1)地方政府建立自主合作同盟以共同应对跨行政边界协调困难问题。泛珠三角区域根据“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”的原则，探索出了跨界水污染治理的高效合作协调机制，各行政区政府签署了明确的协议，构建了跨界水污染合作治理的长效机制。《泛珠三角区域环境保护协议》以及《珠江流域水污染防治“十一五”规划纲要》建立了区域环境综合治理框架。2007年，泛珠三角环境保护合作联席会通过了《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》⑦，各方共同制定了《泛珠三角区域环境监测网络规划》和《2005-2010年泛珠三角区域环境监测合作工作计划》，开展区域环境监测网络信息平台建设⑧。在此框架下，省与省之间、市与市之间和县与县之间不同地方政府的合作从一开始就坚持自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢的原则，形成了一种较为成熟的政府倡导的非制度性合作协调机制。各地淡化行政级别，强调平等关系，政府之间定期举行协商会议、协调资金筹措、接受违规惩治、参与专项整治，并在此过程中形成了互信、互惠的伙伴关系。此外，专题工作小组、不定期举行的珠江流域环境保护合作联席会议、环境保护工作交流和情况通报机制确保了地方政府交流经验、互通信息。正是这种正式的流程下构建的长效合作，形成了具有一定权威和约束力的合作规则。强制性的规则规范了行动主体的行为方式、各方承担的职责和履行的承诺，有效解决了跨行政边界协调困难的问题。 (2)通过生态补偿机制维护上下游长期协作关系并借助社会活动促进多方利益共融。按照《东江源区生态环境补偿机制实施方案》，广东省每年从东深供水工程水费中抽出1.5亿元资金用于东江源区生态环境保护。广东省和江西省也确立了流域上下游区际生态效益补偿机制，利用价格机制实现相关主体的资源以及信息的协调。这样，珠江上下游地区之间更有可能选择合作性的策略作为主导性的策略，并最终构建出相互信任的制度性格局。 此外，各类社会化活动也推动了泛珠三角区域民众对环境问题的关注。该地区内共同开展了摄影比赛、演讲比赛和环保征文比赛等宣传教育活动，新闻界组织了关于酸雨污染防治、跨界污染防治等采访报道活动。上述措施都增强了区域内环境治理合作工作的宣传效果。另外，除了地方政府之间不定期举行环境保护合作会议外，政府与社会、企业之间通过信息共享，也形成了互利互助的伙伴关系，逐步构建出合作治理的相互信任文化，而这种关系文化又成为合作治理制度性格局的社会资本，从而保证合作的良性循环。 自从2004年的联席会议第一次召开以来，经过几年治理，珠江优等水质比例不断上升，劣等水质比例得到较好控制。珠江水系33个水质监测断面的检测数据如下：2003年劣Ⅴ类、Ⅳ-Ⅴ类和Ⅰ-Ⅲ类水质的断面比例分别为：6.1%、12.1%和81.8%；2004年劣三类水质比例分别为6.1%，15.1%和78.8%；到了2010年为3.0%、12.1%和84.9%(如表2所示)。目前，在中国七大水系中，珠江水质最为良好，优质水的比重明显高于其他水系，劣质水比重也大大低于其他水系[39]。
泛珠三角水污染治理体现了明显的网络元机制为主导的合作治理模式，该模式下网络机制发挥了主导型作用，而治理结果的达成也离不开其他机制。首先，由各方共同参与而构建的合作长效机制是泛珠三角水体污染合作治理的先决政治条件。在此基本规则之上，区域内地方政府之间通过召开环保联席会议、建立专题工作小组和建立环境保护工作交流和情况通报机制充分实现了信息和资源的共享，构建出相互信任的制度格局，增强了合作治理实现的社会资本⑨；同时各地共同建立的水污染沟通协调机制、水污染补偿机制、经费分担机制和利益分配机制带有突出的契约元机制特点，帮助实现了上下游之间的激励相容，增强了合作治理的动力。这些措施较好地解决了“囚徒困境”常出现的信息不对称和激励不相容的问题。最终，以“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”为基调的泛珠三角水污染治理在共享网络为主的合作治理模式下取得了不错成效。 值得指出的是，网络元机制为主的合作治理模式有时会出现约束力不足的问题。比如，当合作机构缺乏权威性时会造成协商的承诺和签署的合作框架不具有强制力，其制度化程度相对较低。近年来各地政府纷纷将环境保护纳入到自身的发展战略中，但一旦面临比较严重的突发性跨界污染事件，合作各方就可能会再次消耗巨大的时间和精力来进行新的讨价还价，使得合作更多地仅是停留在各种会议的层面上，甚至重新倒退到单纯的科层治理模式上。此外，网络机制对长期共享信息依赖较高，既生产信任又消耗信任，当信任消耗殆尽，且没有行政性或经济性的手段激励配合时，协作惰性和协作悖论便会普遍发生，合作治理便会失效。
5 结论 合作治理已经成为了公共治理中的重要方式。已有的科层、契约和网络三种静态元机制给我们理解合作治理提供了思维逻辑上的完善物，在执行综合和构造的功能方式下，如同“理想类型”一样，它们是一种“思想图像”和“形式化工具”[40]。在此之上，本文着重提出并通过案例验证了三种元机制动态、交互方式过程下形成的嵌入式的不同的合作治理模式。根据Eisenhardt关于案例研究的观点，通过案例构建理论是为已被研究的题目提供新鲜视角的最合适的方法[41]。文中的三个代表性案例揭示出以行政制手段为主的科层治理模式、以市场手段为主的契约治理模式和以信任为基础的网络治理模式形成了不同的治理效果和特点(如表3所示)，这些结果基本验证了对三种治理模式特点的理论总结。验证的结果也证明了文中提出的理论模式对经验世界实践的解释能力。 合作治理的关键是多元主体在遵守共同规则的基础上通过协调与配合维持一种动态平衡的政治秩序。政府、企业、第三部门等主体需要形成一个资源互补、权力共享的动态系统来共同完成公共事务的治理和公共服务的供给。针对本文研究的具有长期性和主体多层次性属性的中国跨界环境问题，科层主导型合作治理模型在应对短期、急切跨界污染问题时具有见效快的特点，但是由于成本巨大、利益协调机制不健全，所以可持续性较弱；契约主导型合作治理模式公平地将参与者可能产生的环境副作用纳入成本与收益考量，以此来影响参与者的决策过程并最终导致其行为改变；而网络为主的合作模式会聚集各方力量，在应对利益层次复杂的跨区域环境问题上有独到优势，但是协作惰性是其不可克服的天然缺陷。选择不同的合作治理模式会产生不同的治理成效：如果坚持可持续地治理我国跨界环境问题，契约主导型合作治理模式的成效优于网络主导型合作治理模式的成效也优于科层主导型合作治理模式的成效；在面临需要短期内迫切治理的环境污染问题时，科层主导型合作治理模式即时效果要优于其他两种模式。 由于本文资料较多来源于二手资料，案例的分析可能会出现认识片面的潜在问题，进而影响对理论框架的检验效果。同时，区域发展差异性、时间、政策惯性等控制变量也需要严格控制，它们可能会对合作治理模式的选择与合作成效有着较大影响。而且，案例研究本身只能保持效度不能保持信度，本文案例可以证明结论，也会有案例可以否定结论，但是这是案例研究本身所不能规避的缺陷。在方法论上，本文的终极思路是从治理本身的机制和公共问题自身属性出发，将二者相结合来进行合适的模式选择，并希望把这一研究思路发扬光大，为其他公共问题的治理方式的探索提供方法论上的借鉴。 ①例如全球治理委员会对合作治理的定义为：“合作治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。”这一理论强调治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性和社会秩序的稳定性。 ②网络化治理强调网络节点与网络路径和网络组织之间竞争与合作、支配与平衡多维的关系结构，节点间的关系及节点势力变化是由利益、资源、目标等因素的关联来构建的，而且这种构建同时发生在网络内部节点之间和网络内部与外部之间，节点之间的关系可以通过科层和市场等正式机制来维护，又可以借助社会交往关系中信任、声誉等非正式机制来强化。 ③其他更多内容参见《凤凰城市》：《APEC北京峰会系列报道(1)：APEC的会务成本》，2014年11月5日。http://ucwap.ifeng.com/finance/fnews/huanqiucaijing/news?aid=91525705。 ④广东省政府还建立区域大气污染联防联控领导机构，在全国率先建立了以分管副省长为第一召集人、珠三角地区各市政府主管市长和省直相关部门等27个单位有关负责人参加的大气污染防治联席会议制度，并制定了《珠三角区域大气污染防治联席会议议事规则》。 ⑤扬尘污染对珠三角PM10的贡献率达到54%，对PM2.5的贡献率达到21%。 ⑥纳入试点的SO[2]和COD污染因子为“十二五”主要污染物指标的两项，其中，SO[2]在全省范围年排放量100吨(含)以上的新改扩建项目和现有排污单位开展试点，其中涉及现有排污单位900多家，COD在限定流域范围开展试点，同时积极鼓励有条件的地区先行先试。 ⑦《办法》要求区域内各行政区环境保护行政主管部门建立环境污染纠纷处理联席会议制度；发生重大环境污染纠纷时，视情况召开省际联席会议。并就跨界污染纠纷的受理、沟通、联合调查、事态控制、污染处理、赔偿调解等方面制定了具体操作措施。《办法》还要求各省之间建立环境信息通报制度以及建立审批提前介入机制。此外，各省之间建立环境污染联合督察和边界水质联合监测机制。 ⑧2009年，为了进一步务实推进泛珠三角区域的交流与合作，9+2各方提出今后必须加强以下八个方面的环保合作：即继续推动跨界重点环境问题解决的省际合作；继续深入开展环境监测和环保产业合作交流；开展污染物排放总量削减工作的交流合作；继续推进循环经济发展和生态保护合作；继续深入开展环境宣传教育合作；举办创建资源节约型和环境友好型社会研究会；按照泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2000-2010年)要求，建立入海口水质监测网和近海海洋环境监测信息交流机制，加强对近海海洋污染监控管理的技术支撑；进一步加强区域内单位之间在应急监测方面的合作与交流。 ⑨珠三角非制度性合作协调机制成功地建立起信任，扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃“单独行动”策略，转而采取合作策略，成功地促进了府际联合治理污染，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。同时兼顾契约机制和科层机制的运用，通过相互利益捆绑或者上级部门指导来维护和推进合作关系。
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