关于“国民待遇”和内外资企业政策问题的研究，本文主要内容关键词为：外资企业论文,国民论文,待遇论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“国民待遇”原则及其含义
“国民待遇”原则是关贸总协定中的重要原则之一。
《关贸总协定》第三条第1款规定：“国内税和其它国内费用，影响产品的国内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的法令、条例和规定，在对进口产品或国产品实施时，不应用来对国内生产提供保护。”
第2款规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国时，不应对它直接或间接征收高于对相同国产品所直接或间接征收的国内税或其它国内费用。”
第4款规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇不应低于相同的国产品所享受的待遇。”
简言之，不论关贸总协定所阐述的国民待遇原则适用于哪些领域（货物贸易、服务贸易、投资领域），其基本政策精神都是一样的，即在国内税费的征收和有关方面，给予外国产品（企业）的待遇应不低于给予本国产品（企业）的待遇。
二、内外资企业的政策及差异
现行的内外资企业政策包括税收政策和其它政策两大部分。税收政策涉及现行各个税种；其它政策涉及企业管理、费用标准、外汇金融、财务制度、产业导向等各相关政策领域。
（一）税收政策
1.流转税。94年税制改革后，内外资企业已统一透用增值税、消费税、营业税。差别主要在两个方面：（1）进口环节增值税减免政策和出口退税政策；（2）税制改革的过渡措施。对外商投资企业有对93年底以前设立的老企业流转税新增税负5年内返还的政策；对国内企业，有新产品增值税先征后返、以税还贷以及对某些特定企业、产品增值税先征后返的政策等。
2.企业所得税。94年改革后，内外资企业的所得税政策差距有所缩小，但在以下方面仍有较大差别。
（1）税率。内资企业适用33%、18%、27%三个税率（几大专业银行仍为55%）；外商投资企业适用30%、15%、24%三个税率。
（2）减免税政策。对内资企业有对民族自治地方的企业、校办企业、民政福利企业、资源综合利用企业、第三产业的某些行业及其它政策性减免；对外商投资企业有“一免两减”、“两免三减”、“五免五减”以及“再投资退税”、“预提所得税减免”等政策。
（3）税前列支。在工资列支、折旧制度等方面内外资企业均有一些差别。
3.进出口税收。
（1）进口关税和代征税。内外资企业适用统一的进口税收制度，但由于存在大量减免，实际执行中差别较大。
（2）出口退税政策。内资企业出口产品享受出口退税政策；对94年1月1日以后成立的外商投资企业的政策，与内资企业相同，但93年底以前设立的老企业出口产品所购国内原材料不予退税。
4.财产税
内资企业适用房产税、城镇土地使用税、车船使用税；外商投资企业适用城市房地产税和车船使用牌照税。适用税种不同，征税标准各异。
5.其它税费
（1）城市维护建设税。对内资企业按实纳流转税附征；外商投资企业不缴纳此税。
（2）教育费附加。对内资企业征收，征收率为3%；外商投资企业不缴纳此费。
（3）固定资产投资方向调节税。对内资企业征收；外商投资企业不缴纳此税。
（4）资源税。对内资企业征收；外商投资企业缴纳矿区使用费。
（5）耕地占用税。对内资企业占用耕地征收；对外商投资企业免征耕地占用税。
（6）契税。国内部分只对个人征收，国营和地方国营企地事业单位免纳；外国企业和外国人发生应税行为要缴纳契税。
（二）其它政策
1.属于市场准入方面的制度。即对外商投资企业的投资领域限定和相关的审批制度。目前对外商投资的领域划分为鼓励、允许、限制、禁止四类。服务业方面，对外商投资的限制规定主要集中在银行、保险、商业零售批发、旅游、海运、邮电、会计税务服务、视听娱乐、新闻出版服务、教育、翻译、建筑工程服务、计算机服务、环保、广告等领域。
2.属于与收费和财务制度有关的政策。各种收费包括公证费、登记费、检验注册费及旅馆、公寓、通讯、运输、水、电、汽、交通方面的收费等。这些收费标准对外均高于国内企业和中国公民。财务制度包括固定资产折旧年限、坏帐准备提取比例、业务招待费列支标准、福利费提取和使用、税后利润分配等。对外商投资企业基本上不存在歧视问题。
3.属于与生产要素的取得相关的制度。包括企业用工、用地以及外汇和人民币贷款等方面。这方面内外资企业有些差别，基本不存在歧视问题。
4.属于企业内部的工资和福利制度。工资方面对内外资企业均有一些控制措施，但方法有区别；福利待遇方面，分别有一些规定，但不很统一。
三、现行政策的主要问题
现行内外资企业的政策主要有以下几个特征：
（一）政策差别显著，不统一。税收方面最突出的表现是内外分立税制，政策不一致。
（二）内外资企业的政策互有交叉。有的政策内资企业享受，外资企业不适用；有的政策外资企业享受，内资企业不适用。政策比较混乱，并缺乏足够的透明度。
（三）尽管内外资企业的政策互有交叉，但总的来看，优惠待遇向外商投资企业倾斜。
（四）对外商投资企业的各种税收优惠政策表现出明显的区域倾斜特征。其中，以所得税和进口税收最突出。
应当看到，现行内外资企业政策体制的形成，其中既有经济体制等方面的客观因素，也有政府战略指导思想的主观因素。随着我国市场经济改革步伐加快以及对外经贸体制改革逐步深入，这一政策体制中的弊端也变得日益突出。
（一）某些政策存在着对外商投资企业的歧视性因素，与“国民待遇”的原则相抵触。如：对93年底以前设立的外商投资企业生产出口产品购买国内原材料不予退税；对外商投资企业使用城镇土地征收高于国内企业的土地使用费；对外商投资企业征收契税，对国内公有制企业免征；对外商投资企业（个人）的各种收费均高于国内企业（个人）。
（二）某些政策领域存在着与“最惠国待遇原则”相抵触的潜在因素。由于关税和进口环节增值税的减免政策通常与部门、地区、内外资企业的差别待遇相联系，实际执行中，可能存在着对同一进口产品的国别歧视问题。
从深化经济体制改革和经济发展的要求看，其主要问题是：
（一）不利于为各类企业营造平等竞争的环境。
内外资企业的差别政策和区域间不同企业的差别政策，是与平等竞争原则直接抵触的。近年来，国内企业要求平等待遇的呼声日益强烈，反映出解决这一矛盾的紧迫性。
（二）不利于国有经济的生存和发展
国有企业一方面承担着沉重的社会责任，另一方面要承受由于优惠条件少于外商投资企业导致的不平等竞争，竞争上处于劣势的状况，迫使大量的国有企业转为合资企业，或使许多国有企业的经营困难加剧，如不尽快加以纠正，国有企业的生存和发展将受到严重威胁，并进而危及我国以公有制为主体的基本经济制度。
（三）不利于地区经济的均衡发展。
我国中西部地区客观条件差，本身就存在着经济发展的不利因素。如何制定有利于缩小地区差别、促进区域均衡发展的政策是十分重要的。但是，由于对外商投资企业的税收政策如进口税收政策等向东部沿海地区倾斜，不仅没有缩小这种差距，反而起到了拉大东西部差距的负效应。1994年，中西部地区新批外商投资项目9229个，占全国项目数的19.4%；实际利用外资金额42.9亿美元，占全国实际利用外资金额的12.7%。其中西部所占比例更少。此外，地区倾斜政策还使资金更多地流向东部。从政治上考虑，长期下去，会加剧地区贫富差距，引发政治上的不稳定。
（四）不利于产业结构的合理化
目前我国基础产业落后，交通、通讯等基础设施跟不上经济发展的要求，农业急待发展，高新技术产业还很薄弱，因此，积极利用外资、引导外资投入到我国急需发展的部门是个关键环节。但是，从近年来外资的投向看，外商投资的产业结构呈现出重工业，轻农业和基础设施建设；重规模小、见效快、风险少的一般加工工业，轻精加工工业；重劳动密集型产业，轻资本和技术密集型产业等现象，不但与我国产业政策的要求不相吻合，还有加剧基础能源产业供需失衡的不利影响。现行对外商投资企业的税收优惠，虽然在一定程度上体现了产业政策的要求，但由于这些规定比较笼统，没有按照行业和产品区分，未能有效地发挥引导外资投向的作用。
（五）造成税收漏洞，加剧财政收入流失。
不当的税收优惠带来的财政收入流失表现为两个方面。一是直接减少财政收入，二是纳税人钻政策空子，偷税、避税导致财政收入流失。这两种情况目前都很突出。进口税收方面，大量的税收减免，不仅缩小了税基，直接减少财政收入，而且为各种偷税行为以可乘之机。所得税方面，由于对三资企业有大量减免，使征收的税款与企业发展不相适应，近几年三资企业发展很快，但国家在这方面取得的税收却增长缓慢。此外，不少企业借优惠政策之机，大搞“假亏损”、“假合资”偷逃税款。假合资现象也相当普遍。目前相当一部分三资企业是徒有虚名，假三资企业占有相当比重。
四、改革的基本思路
现行内外资企业的政策需要进行改革，涉及改革基本思路是：
（一）改革的力度要加大，应以大步推进与分阶段实施相结合。从当前财政、经济面临的迫切形势来看，小步推进缓缓而行的思路是不可取的。现行政策继续延续下去，不仅会延误改革时机，从长期看则会扩大其负面影响，为国民经济带来更大的损失。
（二）改革的步骤不宜过多。
（三）改革要区分轻重缓急。税制改革中影响较大的主要是进出口税收政策的调整和企业所得税的改革。因此，这两项改革在出台时间上最好错开。先推出进出口税收改革，因为这方面的问题更多，影响也最大。对外商企业影响较大的措施，可以有一个缓冲和阶段的划分，其它方面的政策则可以采取一步到位的方式。所得税改革放在第二步，一是考虑与进出口税收的政策调整错开，二是这项改革相对复杂一些。
（四）其它政策的改革应与税制改革结合进行。内外资企业政策的调整是一个系统工程，其中既涉及外商投资企业的政策调整，也涉及对内资企业的政策调整；既涉及税制改革，也涉及其它政策的调整。因此改革要统筹兼顾，周密设计，多方面改革同时进行。
1.进一步改善外商投资环境，简化审批手续，提高审批效率，增强透明度。
2.逐步取消对外商投资企业（个人）高收费的办法。制定内外资企业和个人统一适用的收费制度和标准。
3.统一内外资企业财务制度。制定统一的固定资产折旧、坏帐准备提取、交际费列支标准和福利费、利润分配办法。
4.改革外商投资企业外汇管理办法。继续保留外商投资企业现汇帐户。在年度外商投资企业总体外汇平衡的原则下，保证企业用汇的兑付，包括利润、资本汇出及其它非贸易用汇。在信贷方面，给予外资企业与内资企业同等的待遇。
5.加快内资用工制度、用地管理的市场化进程。使内外资企业享有同等条件和待遇。
6.实行内外统一的工资制度。通过个人所得税调节收入，合理控制消费基金增长，并尽快建立内外统一的社会保障制度。
（五）要保持政策的连续性。大政策的出台，凡涉及外商投资企业的，都应区分新老企业，对老企业不追溯，凡原优惠政策未享受完的，应允许一个过渡期。对于改革后影响较大的地区、部门等，应辅以其它措施，以保持政策的稳定和连续。
（六）政策调整与进一步扩大对外开放相结合。统一内外资企业政策、取消一些不符合国际规范的作法本身，就是改善外商投资环境的重要措施，为了进一步贯彻我国对外开放这一重大方针，有必要在关税和其它领域采取进一步开放的措施。
五、税收政策调整方案
改革分96年和98年两大步。建议96年出台的政策有：
1.进出口税收
（1）降低进口关税税率。将名义税率由现在的36%降到22%。
（2）全面清理现行各类进口税收减免政策。除少数符合国际惯例的减免税政策予以保留并以法规形式明确以外，其余减免规定原则上一律取消。
（3）对“三来一补”贸易进口货物，纳入常规的税收政策范围管理。实行进口征税、出口退税办法。
（4）适时取消三资企业出口产品购买国内原料不予退税的政策。
2.流转税
（1）清理对内资企业的增值税、消费税等流转税过渡优惠政策。除少数保留并作为长期政策在法规中予以明确外，其余绝大部分政策措施，均从96年1月1日起停止执行。
（2）取消对93年度以前的老三资企业新增税负5年返还的政策。
3.企业所得税
从96年1月1日起将现行对外商投资企业“两免三减”等政策的优惠起始年度，由获利年度调整为开业年度。
4.财产税和其它税种
（1）统一内外资企业财产税制度。
（2）明确对三资企业征收城建税、教育费附加、固定资产投资方向调节税和耕地占用税。
（3）对国内公有制单位购买房屋恢复征收契税。取消对职工第一资购买本单位公有住房和华侨、港澳台同胞用外汇购买房屋免税、减税的优惠。
建议1998年出台的政策有：
1.将关税名义总体税率再降到15%。
2.合并内外资企业所得税，出台实施新的“中华人民共和国企业所得税法”。统一税率和税前列支标准。税率拟在24%—33%之间选择。清理并废除现行对内资企业和外商投资企业的各项所得税减免政策，按照产业政策要求制定新的税收优惠政策，加强税收对投资方向的引导作用。
六、改革的影响
（一）企业
1.三资企业。其税收政策情况如下：
保持原政策不变的有：（1）所得税的政策未变，原享受的优惠政策继续享受。（2）投资总额内进口设备、原材料免征进口税的政策不变（因为按计划有两年的过渡期）。（3）96年老企业要执行新的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。（4）其它一些地方小税。
因政策变动引起税负变动的有：（1）生产出口产品所进原材料由免税政策改为征税。（2）流转税新增税负返还的政策从96年起取消。（3）要缴纳城建税、教育费附加。（4）某些投资项目要缴纳固定资产投资方向调节税；缴纳耕地占用税。
税收变动后获得的利益有：（1）生产出口产品购买国内原材料可以享受出口退税。（2）某些方面国内收费将有所降低。（3）使用土地方面的负担将有所降低。
在上述可能引起税负变动的因素中，影响较大的主要是第（2）、（3）项，比以前要提高一些税负（具体幅度还很难准确估计）。但考虑到内资企业这些税都是负担的，三资企业本来因税负较低在竞争上就占有优势，因此这部分新增税负似可以通过价格转移出去，加上允许出口退税等措施，这块税负也不能说企业就负担不了。
2.内资企业。96年的改革是以取消对三资企业的特殊优惠为重点的。改革后，内外资企业不平等待遇的问题将得到一定程度的缓解。因此，对于绝大部分内资企业来讲应当是有利的。如果说有影响，主要是一些原享受增值税先征后返的个别企业，比如福利企业、校办企业等。改革后，企业和有关部门会有一些反映，对此应采取其它辅助措施加以解决。建议，校办企业的优惠政策取消以后，教育经费问题可由经费渠道解决；对福利企业问题，可采取对残疾人予以补贴的方式解决。
（二）地区
96年取消各类区域性进口税收减免政策，受影响的主要是东部沿海地区。其中对经济特区、浦东新区，因采取税收返还措施，振动不大。其它各类区域因享受优惠政策多年，当地经济已有很大发展，因此，调整政策不会对其产生太大影响。至于中西部地区，改革后，由于很大程度上拉平了地区间的政策待遇，对于这些地区的长期发展是有利的。但由于近年来政策向东部倾斜，中西部地区未能享受到，可能有些省区会提出给予特殊政策的要求。我们认为，可考虑采取一些辅助措施，例如通过转移支付或由中央适当借债的方式，对这些地区特别是西部省份的基础设施项目给予一些资金支持，以平衡地区利益，逐步缩小地区差距。
（三）部门
96年改革特别是进口税收政策调整，从部门看，受影响的主要是中央投资的一些基础设施等大的项目。为此，对其中因政策调整确有较大影响的项目，可通过中央财政发行主权债予以适当资金支持的方式解决。
总之，内外资企业政策的调整，其方向是正确的，出台时机基本成熟，只要方案设计周密，措施得当，做到最大限度地消除负面影响，就应当不失时机并坚定不移地推进这项改革。
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