中部欠发达地区推行义务教育新机制的研究——基于张家口市义务教育新机制的调查与分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,张家口市论文,新机制论文,欠发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G527 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-4808(2007)09-0038-04
2006年底，国务院对深化农村义务教育经费保障机制改革进行了全面部署，河北于2007年春季开始执行新机制。义务教育新机制的推行，从整体上来说推动了整个农村地区的义务教育发展。但在新机制实行过程中，不同地区因为自身不同情况仍出现了许多亟待解决的问题。我们以河北省张家口市为例，就中部欠发达地区如何保障和完善义务教育新机制、义务教育新机制实行过程中遇到的新问题提出一些看法和建议。
一 张家口市农村义务教育新机制的推进情况
张家口市地处京、晋、蒙交界处，共20个县、区，其中县13个，区7个，有5个县经济发展排在河北省后50位。在执行义务教育新机制过程中，面临东部教育较发达、西部有国家政策扶植的情况，处于中部偏西的张家口市克服了困难，坚决贯彻了义务教育新机制。
（一）义务教育经费保障机制的覆盖范围和学生人数
到2006年年底，张家口市共有1476所义务教育学校，在校生共44.67万人。农村义务教育阶段公办学校共1392所，在校生38.5万人。张家口市义务教育保障机制的覆盖范围是农村义务教育阶段公办学校的38.5万人，其中小学生 25.38万人，初中生13.12万人。
（二）义务教育新机制中的保入学
从2007年起，张家口市全部免除农村义务教育阶段学生学杂费（含信息技术教育费、取暖费），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费（简称“两免一补”）。免除学杂费补助标准为：农村小学年生均160元，农村初中年生均235元；县镇小学年生均190元、县镇初中年生均265元。所需资金由中央、省、市、县各级分担，其中张家口市本级财政预算安排免学杂费资金729.7万元，县区财政预算安排免学杂费资金901.6万元。对农村义务教育阶段贫困家庭学生免费提供教科书和补助贫困寄宿生生活费，目前中央免费教科书已全部发放到贫困生手中。另外原实行“一费制”收费标准较高的非贫困县和国家级贫困县的县镇学校，补助数小于原实际杂费收入的，差额部分所需资金由县（区）政府负责解决。
（三）义务教育新机制中的保运转
在新机制执行过程中，张家口市提高了农村义务教育阶段中小学公用经费的保障水平。预算内公用经费补助的标准是小学15元，初中25元。各级财政负担的公用经费补助资金，除中央财政承担60%外，省、市、县（区）各级财政分担比例比照免杂费比例承担。其中张家口市级补助公用经费资金68.6万元，县区财政补助公用经费资金584.1万元，足额落实了市、县级补助公用经费配套资金。
（四）义务教育新机制中的保安全
按照农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均标准、使用年限、单位造价等因素，张家口市认真编制校舍维修改造规划和年度计划，测算校舍维修改造资金，所需资金除省级政府按照1:1的比例与中央资金配套对下进行补助外，市级财力积极给予支持。2007年，中央和省共补助张家口市校舍维修资金2630万元，张家口市共安排市、县级配套资金753万元，其中市本级财政预算安排200万元，县区财政预算安排 553万元，初步建立了农村中小学校舍维修改造长效机制。
（五）义务教育新机制中的保工资
从2001年“以县为主”的农村义务教育管理体制确立后，张家口市各县区教师工资已全部实行由县级财政统一筹措、统一时间、统一标准足额发放的管理体制，基本解决了教师工资拖欠和不能按时足额发放问题，巩固和完善了农村中小学教师工资保障机制。
可以说，张家口市目前已把农村义务教育所需要的四大经费全面纳入财政保障范畴，工作进展比较顺利。
二 张家口市实行新机制的相关政策
（一）资金保障政策
张家口市各县（区）严格按照河北省政府《关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》所规定的免学杂费、补助公用经费标准和分担比例，将免学杂费和补助公用经费资金足额列入市级财政预算，并且规定不得将上级补助资金抵顶县（区）配套资金，不得将义务教育经费挪作教师的工资和津贴、补贴等。各级财政原来安排的中小学预算内公用经费要继续保留，严禁将免学杂费补助资金冲减、抵顶财政预算内生均公用经费拨款。对农村义务教育经费落实不到位的，追究相关领导和有关人员的责任。
（二）建立“以县为主”管理体制，健全农村中小学校预算编制制度
在资金所有权、使用权不变的前提下，张家口市目前已有7个县区建立了教育集中支付分中心，其他县区都在县级财政局设立了教育专户，对农村中小学经费实行县级集中统一管理，统一核算。农村中小学校各项收支都要统一编入县级财政预算，并由县级财政部门按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。
（三）教育收费政策
从2007年春季学期开学起，张家口地区一律停止收取农村义务教育阶段学杂费，全部取消农村义务教育阶段学校各项行政事业性收费项目。学校只能按“一费制”规定收取课本费、作业本费两项代收费和国家级贫困县初中及非贫困县中小学寄宿学生住宿费。任何部门和单位不得向学校和学生乱摊派、乱收费。加大治理学校乱收费工作力度，对违纪违规乱收费和挤占、挪用、截留教育经费的行为，依照有关规定严肃处理。
三 新机制执行中出现的问题及原因分析
新机制执行出现的问题包括如下几点：
（一）义务教育公用经费补助缺乏因地制宜性
张家口市目前免除学杂费标准为小学 160～190元，初中235～265元，预算内公用经费补助的标准是小学15元，初中25元。张家口市一些地区冬季取暖时间长，最长达半年，因此，取暖费用支出占公用经费的比例最高，如在涿鹿的河东镇河东中学，仅取暖烤火用煤支出就达到 15.5万元。占学校可用公用经费开支的47.7%，接近一半。整个张家口地区，按照“一费制”运行，小学的生均经费为184元，初中为312元，而把课本、作业本、取暖、住宿、电教教材等费用去掉后，真正用于学校运转的只有几十块钱了。新机制实施后，部分地区和学校的生均经费有所下降，而取暖期依旧那么长，过多的取暖费用使公用经费严重不足，影响了学校运转。
（二）新机制后的教师及教师培训问题
新机制实行后，学校教师工资由县级财政统一筹措，基本保证了及时、足额发放。但由于公用经费补助标准偏低，教师的待遇出现了下降情况。以往政府部门制订的班主任津贴标准为18元／月，实际每所学校发放的补贴要远高于此。新机制实行后，这些额外的班主任补贴没有出处，在一定程度上影响了班主任教师的积极性。
另外，因为教师工资出现降低趋势，教师流失现象严重。很多骨干教师流向东部等地区，特别是向北京、天津和内蒙古等省市流动，仅赤城一县就有50多位骨干教师流动到北京。一些教师流出严重地区，用代课教师补充师资力量，教师结构严重不合理，学校公用经费负担也过重。
公用经费补助标准偏低，还带来了学校教师培训经费不足的现象。张家口地区目前教师培训的项目包括计算机、普通话培训、新课改培训，等等，以前教师培训经费都是从公用经费里开支，现在一些地区实行教师自负部分费用做法，降低了教师的待遇，教师培训、进修意愿不强。
（三）校舍维修改造长效机制的建设问题
2007年，中央和省级财政拨付给张家口市 2630万元，市、县财政将配套753万元。张家口市在春季开学之初，也拨付了200万元作为校舍维修改造资金。问题是，随着学校布局的调整，合并校后学校基本建设投资所需资金总量仍很高，据估计，缺口达15亿元。这部分资金无稳定来源，将影响学校的长远建设。
（四）新机制与旧问题的衔接
义务教育以县为主，人、财、物均由县教育局统管。新机制前，乡镇有筹措一部分义务教育经费的任务，而且校长任免、校舍维修改造等都由乡镇政府管理。新机制后，乡镇办学积极性有所下降，影响了资金供给。另外还存在一个两级政府之间部分权力的移交和衔接问题，如普九欠债。全市普九欠债共3亿多元，比较好的涿鹿县也欠债1300多万，欠厂家（图书、仪器费用）、银行贷款和工程队的费用。这笔钱不在新机制的经费补助框架内，而乡镇管理学校功能弱化，普九欠债将是一个很大的遗留问题。
（五）城市各区的义务教育成为最薄弱环节
张家口市共有5个直辖区，部分城区的经济发展水平比县城要差，下岗职工多，贫困家庭多。从2006年开始，张家口市加大对城市区贫困家庭的资助力度。2006年，共资助25万元，资助学生2852名；2007年计划对7172名学生进行资助，但整体而言，新机制保障农村义务教育，城市贫困区义务教育反而得不到长效保证，成为最薄弱环节。
（六）新机制与撤并学校带来的混合问题
“十五”期间，张家口市已撤并学校1000多所，计划在2007年继续推进学校撤并工作，将撤并2467所，新建184所，学校总数降低为800多所，其中寄宿制学校占三分之二。撤并后，学生上学的最远距离大约在20-30华里，大部分学校实施寄宿制管理。很多地区反映家庭支出比以前少了，但也有不同情况，如涿鹿县反映寄宿制增加了家庭的负担，实施学校布局调整后，相对贫困的偏远山区的在校学生大多数需要寄宿，全县 90%以上的初中生需要寄宿，学生生活费用将成为家庭的一大负担。除了住宿费用、伙食费用外，父母接送孩子（该县是一个星期放假一次）的费用明显提高。据教育局估计，小学生的生活费用支出为70～80元／月，初中生为130～140元／月。问题是：新机制免除了家庭义务教育的学杂费支出，但撤并学校又将增加家庭的支出，家庭享受到的优惠政策到底如何体现？面对这一新问题，涿鹿县教育局建议各级政府加大对寄宿生生活费的补助力度。
以上可看出张家口地区实行义务教育新机制，资金严重不足问题突出，出现这样的问题主要原因有三：
1 张家口市经济欠发达
张家口市财政基础薄弱，由于历史上投入较少，学校标准化建设进展缓慢，教育信息化、现代化步伐滞后，与发达地区差距较大。新机制后，需要的发展性资金缺口较大，而张家口全市 20个县区中，国家级重点扶贫工作开发县就达 10个，各县区增加教育投入非常困难，经济不发达，教育实现进一步发展的难度也较大。
2 义务教育新机制经济保障标准比较低，覆盖面不够宽
欠发达地区义务教育新机制的经济保障标准普遍较低。目前张家口市执行的是河北省2004年制订的公用经费标准，但由于地理环境等原因，张家口一些地区学校比较分散，规模较小，办学成本高，尤其是张承地区，取暖期长达半年，这个标准远不能维持教育教学的正常需要，学校正常运转困难。另外新机制实行后，广大农村家庭的学生上学得到了一定保证，但城市一些贫困家庭的义务教育阶段学生上学仍然困难，这成为欠发达地区义务教育发展新的瓶颈。
3 普九欠债遗留问题
20世纪90年代初，我国提出在2000年基本实现普及九年义务教育，十几年来，张家口市纷纷改扩建校舍，造成了严重的普九债务问题。而根据有关文件规定，2007年春季起，张家口市全部免除农村义务教育阶段学生杂费，学校无收费来源，无力偿还所欠债务。而不清还外债，学校校舍维修、基本建设等项目很难开展，这严重制约了新机制后教育的健康发展。
张家口市公用经费不足这一状况预计将持续到2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额标准（初步定为小学300元／生·年，初中500元／生·年）。近两年如何增加义务教育公用经费，促进学校各项工作顺利进行成为重要议题。
四 中部欠发达地区推进义务教育新机制的政策建议
（一）试行西部义务教育新机制政策
张家口地区虽处于中部地区，但明显具有西部地区特征，建议各级政府对中部类似张家口地区实行西部教育政策，以保证近两年公用经费维持促进学校发展。
（二）加快教师队伍建设，切实解决代课教师问题，建立全保障教师队伍
新机制中不认可代课教师，更无专门的资金安排，一般做法是从公用经费中支出，这无疑减少了学校有限的公用经费，降低了保运转水平。为了缓解学校公用经费紧张、教师不足问题，欠发达地区执行新机制时，需考虑代课教师利益，建立全保障体系。
（三）尽快出台解决普九欠债办法
目前普九欠债的债务主体包括学校、教育局、县乡政府等，其中有很大一部分在学校。新机制后，学校公用经费不得偿还旧债已作明确规定，所以，学校将不再具有偿债能力，但是学校偿债的法定义务尚未发生转移，需要尽快将以学校作为债务主体的债务锁定并转移主体到举办者。
（四）加快建立城乡一体的义务教育保障机制
因为经济发展较薄弱，很多欠发达地区城市家庭经济收入并不高，其状况可列为义务教育“两免一补”中，但仅因家庭在城市，这些学生要花费高于同等家庭经济状况的农村学生的费用去求学，这给城市一些贫困家庭带来了沉重的负担。对于城市低收入家庭，国家需尽快实施“两免一补”，并出台措施保证城市贫困家庭学生的上学。
［收稿日期］2007-03-14