基本公共服务均等化：政策目标与制度保障，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,目标论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会决议强调“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”、“实现基本公共服务均等化”。党的十七大进一步强调“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”，扩大公共服务，并将人人享有基本公共服务作为促进社会公平正义、让人们共同分享发展成果的重要内容和基本途径。如何建立惠及全民的基本公共服务体系，实现基本公共服务的均等化，是当前我国改革和发展的重点和目标之一。
一、基本公共服务的范围与类型
作为公共权力机关，向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。然而，对于什么是公共产品和公共服务，哪些应该是政府应提供的公共产品和公共服务，以及如何提供公共产品和公共服务等等，人们对此并没有一致的看法。
从理论和实践来看，人们对于公共产品及公共服务的认定及政府责任的确定有两种不同的思路：
一是从产品的属性的角度来划分，即凡是满足人们的公共需求、具有“公共品”性质的产品和服务就是公共产品和公共服务。按照经济学的分析，人们需求的产品分为三大类型：“公共产品”、“私人产品”及介于公共与私人之间的“混合产品”。公共产品与私人产品的根本区别在于是否具有“竞争性”和“排他性”。公共产品是那些具有非竞争性和非排他性的产品，因为其“无利可图”难以由市场和社会提供和保障，只能由政府来承担。私人产品则是个人消费的物品，人们可以通过市场来获得，无需政府负责。除上述私人产品和公共产品之外，还有大量的介于两者之间的混合物品。这些物品具有一定的竞争性和排他性，既具有私人性，又具有社会性。对于这些混合物品的生产和供给，应由政府、社会及市场共同提供。
沿着上述思路，只要确定哪些产品具有非排它性和非竞争性也就可以确定其公共产品和公共服务的性质，由此可进一步确定政府的责任范围。然而，对此人们也存在疑虑：是否是“公共产品”和“公共服务”就一定要政府来承担，甚至包揽呢？另一方面，是不是只要是“私人产品”政府就可以完全免责呢？至少在现实生活中，一些没有竞争性和排他性的社会服务工作可能并不完全是由政府来承担，而纯属私人需求问题也要求政府解决，如个人因病、因灾而无力生存时政府也不能“见死不救”。
正因如此，人们提出另一条解决的思路，这就是根据需求及供给状况来确定政府的责任：凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产品，均是政府的责任。其潜在的逻辑是：不论是否是公共产品，只要是人们必需的而其他方式不能有效供给的产品，即使是私人产品，也应由政府来承担。反之，即使是具有非竞争性和非排它性的产品，只要社会和市场愿意并能够提供，政府也可放手让社会和市场来承担。如有些产品虽然是私人产品，但由于信息不对称、自然垄断及道德底线等原因难以由市场和社会充分供给，必须由政府出面解决。由此可以解释为什么政府必须对无助的人们提供救助，必须对医药价格进行干预以及对一些偏远贫困乡村的村内道路和设施提供支持——即使这仅仅服务于个别人或个别乡村，或者本质上属于市场交易行为。
显然，两条思路有着不同的出发点和重点：前者强调“只有公共产品才是政府的责任”，而后者强调“不能有效供给的必需品都应由政府来供给”。如果说根据产品性质来判定政府责任是一种消极的标准的话，根据需求供给状况来确定政府的职责则可视为一种积极的标准。在此，政府责任的范围也显著扩大，不仅包括提供传统的公共产品和公共服务，也包括一些难以有效供给的私人产品和服务。
不过，无论是何种标准和思路，公共产品的范围及政府公共服务的责任都是立足并满足人们的现实需求。政府的职责是向社会提供人们生存和发展所必需的且无法通过其他方式有效供给和保障的产品和服务。
从我们对农村的调查来看，当前农民需求广泛，涉及乡村道路、农业技术、义务教育、合作医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、财政金融、民政优抚、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。在对最迫切的需求，调查的23140人(缺失633)中有49.7％的农民选择了乡村道路建设，45.4％的人选择了农业技术指导，44.6％的农民选择了农村义务教育；43.8％的选择了农村合作医疗。农产品供需信息、社会治安、劳务输出和就业信息等需求比例分别为34.3％、32.7％和30.7％。此外，农田水利设施建设、文化体育活动、农村信贷、农村饮用水设施建设、病虫害防治、最低生活保障、环境保护、电力及通讯设施建设、社会救济和优抚及畜牧防疫检疫等7个需求选项的百分比在20％—30％之间。①
在现实生活中，由于人们的需求具有多样性和无限性，而政府能力始终是有限的。面对众多的需求，任何政府都无力完全满足。必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫和重要程度以及政府能力来确定政府公共服务的优先顺序。事实上，并不是所有的公共需求都需要由政府或公共权力机关和组织来提供，有的需求可以由社会组织或市场来提供。如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同，可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务，后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。当然，有相当多的需求和产品具有混合的特征，在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与，这可以称为一种“准基本公共服务”。一般来说，政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，同时是整个社会公共服务的规划者和管理者。
在上述农民的需求中，信贷金融、电力电信、市场信息等等在现代社会中可以通过市场方式来供给的，可归属于非基本公共服务；有的需求并非必须由政府供给才能获得，如市场交易及就业信息、借贷金融、部分农业技术以及畜禽治疗等，这些服务属于准基本公共服务，而义务教育、公共安全、基本医疗卫生服务、社会保障等等则是政府的职责，是基本公共服务。由于生产性质和生活环境的不同，农民有些需求是与农业生产和农民生活相联系的，如农业技术推广、农田水利建设、畜禽防疫等等，这是农村特有的公共服务。从当前城乡居民的需求来看，人们共同的服务需求主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、公共安全、环境保护等，这些也是依照法律法规和政策，政府必须向全社会提供的基础性服务，也是当前政府基本公共服务的内容。
二、基本公共服务均等化内容与标准
从理论上来看，人们对于平等或均等的理解和解释有四种倾向：一是结果平等，强调人们的处境、条件或结果相等。这常常被看成是一种平均主义的理解；二是起点或机会平等，关注赋予人们具有同等的条件、权力和机会，而非实际的结果。这是一种自由主义的解释；三是能力平等，允许根据能力的不同而获得不同的待遇，如“按劳分配”；四是需求平等，强调对于不同的需求给予同样的满足才是平等，如“按需分配”。
如果从公共服务均等化的角度看，上述不同的理解有不同的政策指向和要求，也会有不同的政策后果：“结果平等”要求我们确保人们享有相同水准的公共服务和社会福利。但是，在现实生活中，由于各地社会经济发展水平不同，各地的需求结构和要求不同，以及人们先天与后天的条件的差别，完全或绝对的均等是不可能的。况且，结果平等也可能因人们的需求偏好和要求不同而不平等，因为有的人可能有特别的或更大的需要。“起点平等”或“机会平等”要求为人们享受公共服务提供基本的发展基础、条件、权利和机会，它不仅强调法律及权利的平等，也要求对于贫穷落后及利益受损者以适当的补偿。但是这也隐含着实际结果的不均等。“能力平等”反对绝对的平等或均等，强调不同发展水平和条件的人们和地区可以享受不尽相同的公共服务水平。但是，它也将鼓励和扩大现实中不同地区和不同群众之间公共服务的不平等；“需求平等”则要求针对不同的需求提供不同的公共服务，其困难不仅在于如何确定并满足不同偏好和不同强度的需求，也可能因此促进截然相反的政策，如可能因贫困落后地区的需求大而加大公共服务的投入，也可能因其需求简单而减少投入；对于发达地区甚至可能因其需求多、要求高而增加公共服务的投入，进而进一步拉大公共服务水平的差距。
显然，从一般意义上说，公共服务的结果完全平等显然是不现实的，而单纯的能力平等的结果将进一步拉大公共服务水平的差距；需求平等及起点和机会平等存在操作上的困难，也存在扩大差距的危险。这些与我们强调的公共服务均等化的目标也不尽一致。因此，基于上述任何一种标准的政策都不尽如人意。
不过，从理论、实践及可操作性角度来看，根据人们的需求、社会发展和政府能力综合运用上述不同标准是一种可行的选择。任何社会中，我们不可能做到完全的结果平等或均等，但是，我们可以要求并实现基本公共服务的均等化，即人们生存和发展最基本的条件的均等。这不仅是一种生存底线的平等，也是符合起点和机会平等的要求，同时还满足最基本的需求的平等。基本公共服务均等化内含并要求基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等)以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等)，不因其身份的不同享有不同的待遇。这一标准并不要求各地方公共服务的一律化或绝对平均，同时还鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的要求的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。这一基本公共服务均等从最低标准的角度来界定的，即人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务。这不仅符合平等的基本要求，也符合人们公平与正义的原则。它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务，也使政府供给成为可能。
在此也必须指出的是，关于平等、公平与正义的观念从来是与人们生存的社会经济环境、条件及历史文化传统有关，不同群体对同样的事务可能作出不尽相同的判断。一定时期人们对于平等与公平的判断仅仅是一定时期一定社会内人们的基本共识。随着社会经济的发展和变化，人们的平等、公正和正义观也将发生变化。相应的，关于基本公共服务的内容和标准也将随着经济社会发展、人们需求的变化而变化。由于社会资源和政府能力的局限，一定时期政府所能提供的公共服务及均等化程度也具有有限性。“公共服务均等化”要求政府将公共服务的差距控制在人们可以接受的范围，并最大限度满足人们日益增长的公共服务的需求。
从当前我国的现实来看，基本公共服务均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务，这些服务包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、优抚救助、公共安全等等，其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性的服务均等以及人们基本权利的平等。这不仅要求国家对公共服务及资源的分配对全体公民同等的关照，人们享有同等的权利与机会，同时也要求全体公民享有大体相同的基本公共服务水平，不能有太大的差距。
三、我国基本公共服务的非均等性
从实践来看，迄今为止，我国社会基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题，也存在“享受不均”的问题，非均衡或非均等性问题突出。
从义务教育来看，当前我国城乡之间及不同地区之间义务教育的设施条件、资源分配以及教育权利存在明显的非均衡性和非平等性。城乡之间及不同地区及不同学校在学校设施、师资力量存在显著的差距；不同地区及不同学校获得的财政投入及社会资源也存在较大的差距。从生均预算内教育事业支出来看，1993年东部和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76，而2005年极差率达到2.11，差距在拉大。2005年全国最高省份上海高达8222.59元，最低的省份河南为865.28元，相差9倍多。除此之外，城乡之间及不同地区之间适龄儿童受教育的权利和机会也存在制度上的障碍，流动人口尤其是进城务工农民工子女就学权益得不到充分保障，存在诸多的限制。
从医疗卫生服务来看，城乡之间及不同地区之间人们占有的医疗资源、财政投入及医疗卫生服务的待遇的差别，同时也表现为城乡之间二元化的医疗卫生保障体系。城乡之间、区域之间、不同人群之间的医疗卫生服务差距扩大。优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中。目前不到40％的城镇人口占有近60％的医疗资源。79％的农村居民人口为自费医疗群体，而城市为44.8％，高出34个百分点。2005年城市居民人均卫生费1044元，农村为377元，城市是农村的2.7倍多；2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元，而农村居民仅为168元，相差3.5倍。北京以占全国1.2％的人口占全国6.46％的卫生费，上海以占全国1.39％的人口占了全国5.13％的卫生经费，两个城市共占了近12％的卫生费用。②根据2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生筹资公平性评估的结果表明，我国被排列在第188位，即倒数第4位，属于世界上最不公平的国家。③农村卫生和城市社区卫生发展严重滞后，群众不能平等享受到安全、有效、方便的医疗卫生服务。我国城市初步建立了城镇职工基本医疗保障制度，城镇居民基本医疗保险试点已经启动，农村新型合作医疗迅速发展。但是，我们也看到，新型农村合作医疗保障的覆盖面仍然有限，各地发展不平衡，保障水平偏低，社会医疗保险发展缓慢。对农民的问卷调查显示依然有33.4％的农民依然没有参加任何形式的医疗保障体系。
从社会保障来看，我国城乡一体的社会保障服务体系没有完全建立起来。按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算，2006年社会保障的实现率为50.24％。④城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距，且在不断扩大。尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。从社会保障范围来说，城市社保服务涵盖就业再就业、最低工资、最低生活保障、社会保险、优抚救济、救助等多项内容，而农村社会保障仅有五保制度、最低生活保障、优抚救济、社会救助等，且覆盖范围有限、保障水平低。在城乡之间还存在相当数量的既没有公费医疗保险又没有职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的所谓“三不靠”人员，主要是少年儿童、大学生、重度残疾人、老年居民和其他一些非从业人员仍缺乏医疗保险；农村最低生活保障服务较城市起步晚7年，一些地方农村仍没有实行；迄今城镇居民享有低保的人员数量和低保金额均大大高于实行低保的农村。2003年城镇居民最低生活保障人数每万人中有2247人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3％，城乡社会保障率的比例为22:1，城乡人均社会保障费的比例为24:1。在扶贫救助方面，按民政部统计，2002年农村仅有404万人得到最低生活保障，占应保人数的25％，而城镇享有最低生活保障人数达到2054万人，基本实现了应保尽保。⑤直到2007年8月，国家民政部的统计，现在农村的低保人数仅为2311万，低保的平均补差标准是28元；⑥农村养老依然是以家庭养老、土地保障为主，并辅之五保制度及社会救济。
总体来看，当前我国基本公共服务的非均等性最集中地表现在三个方面：
第一，资源占有不均。城乡之间及不同地区之间义务教育、医疗卫生、社会保障及公共文化等等基础设施、人力资源、技术条件、财政投入等等占有失衡。大量的优质资源集中在城市尤其是大中城市，以及少数发达的农村地区，广大的农村地区尤其是中西部地区公共服务资源严重匮乏。
第二，服务消费不均。公共服务的质量和水平的差距直接体现在人们实际的消费水平和质量的差距。由于不同地区公共服务现存的物质、技术及资源条件的不同，造成公共服务的能力及条件的差异，并最终导致人们的实际享有的公共服务的水平和质量的差别。尤其是长期以来，政府为城市居民提供的公共服务较多，而农村居民享受到的公共服务较少，城乡之间公共服务水平存在较大的差距。2006年，新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40％的县(市、区)，不少省市农村开始建立最低生活保障制度，农民开始享受基本医疗卫生及最低生活保障，但是，城乡之间在医疗卫生和最低生活保障的范围和标准仍存在较大的差距。虽然2006年中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助资金达到47.3亿元，但是，全国农民人均来算不足5元钱。
第三，服务体制二元化及权益不均。虽然城乡之间及不同地区之间公共服务的设施和条件及服务水平不同与地区社会经济发展水平有关，但是，从调查来看，这种差别在相当程度上是受到政策和制度的影响。历史上我们长期实行城乡分离的二元结构，教育、医疗、卫生及社会保障体制实行城乡二元化，国家财政投入重城轻乡、重工轻农，这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距，也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。近些年，党和政府立足城乡统筹，致力于消除城乡之间及不同地区之间人们公共服务的差距，基本公共服务逐步覆盖农村，但是，我们也必须看到，迄今为止，我们的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来设计，而不是城乡一体的体制。基本公共服务仍实行城乡二元化体制。如现行基本医疗卫生服务采取城镇居民和农村居民分别的方式，城镇建立城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度，农村则建立新型农村合作医疗制度。虽然这是基于城乡现存的差距及国情，它也可以确保人人享有基本医疗卫生服务，但是，城乡居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围和标准仍存在明显的差别。其他社会保障制度也是城乡有别，虽然农村也有大量的失地、失业及失去生活来源的农民，但是，我国的失业救济制度仍限于城市居民，将农民排除在外。从根本上说，这一体制是传统的城乡二元结构的延续。
显然，目前我国城乡之间及不同地区之间人们公共服务水平和质量存在较大的差距。尤其值得关注的是，由于城乡之间及地区之间经济的非均衡发展，城乡之间及地区之间公共服务的水平与质量差距仍在扩大，进一步拉大了城乡之间的收入水平及社会发展的差距。2004年，我国名义城乡收入差距为3.2:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5—6:1。⑦
显然，当前我国基本公共服务均等化不仅面临即期消费水平的差距，也面临着历史形成服务差距，同时，更面临着制度和体制的障碍。由此，我国公共服务均等化有三重目标和任务：首先是实现“基本公共服务的广覆盖”，即建立多层次、广覆盖的基本医疗卫生和社会保障制度，实现“人人享有基本医疗卫生服务”、“人人享有基本生活保障”，让人们享有基本公共服务；其次是实现“基本公共服务的一体化”，即消除城乡二元化基本医疗卫生服务体制和社会保障体制，构建城乡一体基本公共服务体制；最终目标是“基本公共服务的均等化”，即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施与条件及服务能力和服务水平既有的差距，确保人们平等地享有基本公共服务，确保人们不因职业不同、地点的不同以及身份的不同而享有不同的基本公共服务。基本公共服务均等化的目标不仅是让人们都能享有基本公共服务，更重要的是必须打破城乡分割的公共服务体制，消除一切不公平和歧视性的制度与政策，构建城乡一体和统一的基本公共服务体制，让人们平等地享受基本公共服务。
四、基本公共服务均等化的财政支持与制度保障
虽然一个地区公共服务的发展水平受到地区经济、政治、社会、文化及历史等多重因素的影响。不过，由于基本公共服务主要是政府提供的，政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上也决定了基本公共服务的数量和质量。我们的调查也显示城乡之间及不同地区基本公共服务水平的差异与公共财政的投入直接相关。因此，加强基本公共服务的财政投入，构建基本公共服务财政投入保障机制，是实现基本公共服务均等化的基本途径。
1.进一步加大基本公共服务的财政投入
近些年来我国政府不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了服务的品质。不过，我们也看到，与其他国家相比，基本公共服务的投入仍有相当大的差距。从公共教育来看，目前世界公共教育投入占各国GDP的平均水平约为7％左右，其中发达国家达到了9％左右，经济欠发达的国家也达到了4.1％。2003年我国公共财政对公共教育的支出占GDP为3.41％，2004年为2.79％，2005年为3.12％，2006年降到2.86％。这不仅远远低于20世纪末世界的平均水平，也没有达到国家规定的2000年达到4％的目标，甚至还不断下降。
从卫生保健来看，2002年，德国、法国、日本、印度及俄罗斯等国卫生保健支出分别占GDP的10.9％、9.7％、7.9％、6.1％和6.2％，而中国仅为5.8％，仅比低收入国家略高；2004年，我国卫生总费用为7590亿元，占GDP的比重为5.6％。与国外比较，2003年世界各国平均水平为5.5％，美国为15.2％，德国为11.1％，英国、巴西为8％，日本为7％。⑧作为一个发展中国家，卫生总费用的支出并不低，但是，在卫生费用支出中，国家公共财政承担的费用比较低，且分配不均，财政投入主要集中在大城市、大医院，农村公共卫生投入不足。1990～2002年这13年间，我国卫生总费用中，政府预算卫生支出从1990年的25.1％下降到2002年的15.2％，下降了9.9个百分点；公共卫生支出占财政支出的平均比例呈不断下降趋势。
从社会保障来看，高收入国家社会保障支出占GDP的比重普遍在25％以上，全球高收入国家人均保障支出为3039美元，中等收入为109美元，我国仅为63美元，一些发达国家人均保障支出是我国48倍。2005年，我国社会保障支出占财政总支出比重为13.35％，没有实现《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》中提出的“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20％”的目标。
基本公共服务的财政投入不足直接导致公共服务供给不足。为此，必须建立基本公共服务财政投入稳定增长的机制，进一步加大公共财政对于基本公共服务的投入，确保基本公共服务财政投入的增长速度不低于国家财政总支出的增长速度。为了在2020年在全面建设小康社会之时达到世界中等收入国家的水平，从教育、卫生、社保和文化方面来看，按照国际经验及我国的实际，在十一五期间，公共教育的财政投入至少应达到所规定占GDP的比重4％的标准；逐步提高政府卫生支出占财政支出和卫生总费用中的比重，2010年我国公共卫生的投入应达到世界银行规定的下中等收入国家的平均水平，2015年达到中等收入国家的平均水平，2020年全面建设小康社会时应达到上中等国家平均水平；应大幅度增加社会保障的财政投入。按最低要求，2010—2020年社会保障支出应达到“十五”规划所确定的支出占财政支出的15％—20％的水平。国家财政对文化事业的经费投入需要较大幅度的提高。到2010年、2015年、2020年，国家对文化事业经费的投入应分别达到财政总支出的0.5％、1％、1.5％的水平；文化事业经费占国内生产总值(GDP)的比重2010年至少达到0.1％的水平，到2015年至少达到0.15％的水平，最终在2020年以后稳定在GDP比重2.0％的水平。其中，群众文化事业费支出至少占全国文化事业费总支出的20％，并最终稳定在25％的水平上。⑨
2.合理分摊基本公共服务的责任与成本
提供基本公共服务并实现服务均等化是各级政府共同的责任，要合理分摊基本公共服务的责任与成本。一般来说，政府间公共服务的责任划分主要是依据公共服务的受益范围来确定。对于受益范围溢出地方的或具有外部性的公共服务，应由高级政府及中央政府来提供，地方政府承担地方受益的公共服务的财政投入及管理职责。不过，为了平衡地方财政并基于公平性、一体化和政治稳定等原因，中央及上级政府也可以承担更多的甚至是一些地方公共服务。从世界范围来看，在单一制国家及部分联邦制国家中，教育、文化、医疗、卫生和社会保障等大多是由中央或联邦政府承担。特别是一些市场经济国家，养老保险等多属中央和联邦事务，由中央和联邦政府供给。但是，长期以来，我国各级政府公共服务的责任划分缺乏明确的法律界定，财政支出责任不清，错位现象比较严重。为此，应根据财权与事权一致的原则，进一步明确各级政府的公共服务的责任及财政支出比例，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担基本公共服务投入的财政分担机制，使基本公共服务投入规范化、制度化、法制化。由于我国当前基本公共服务的资金需求量大，一些县市地方政府财政困难，难以充分满足公共服务的财政需求，基本公共服务的财政投入可明确规定由中央及省市政府共同承担。方案之一是“按比例分担”：根据基本公共服务的财政需求，按照中央与地方实际财政收入的比例，由中央和省市按财政收入比例承担相应基本公共服务的财政支出比例；方案之二是“按类型分摊”：由中央政府承担基本公共服务的人均服务经费，如义务教育、医疗卫生、社会保障及公共文化，按服务标准由中央承担人均服务费(生均教育经费、生均公用经费、人均养老金、最低生活保障金等)，省市承担基本公共服务运营、管理及发展经费。
3.建立均衡导向的财政投入和保障机制
虽然中央可以均等化提供基本公共服务的保障经费，但是，如前所述，由于历史形成的各地方基本公共服务的资源占有及服务条件严重不均，造成城乡之间及不同地区之间公共服务实际水平存在明显差异。基本公共服务均等化不仅要求新增经费和资源的均等化分配，也要求缩小及消除历史形成的既有差距。然而，由于各地社会经济发展水平及财力的非均衡性，一切基本公共服务严重短缺的地区也是经济落后、财政困难地区，不可能依靠自身财力来消除既存的差距，甚至可能不断拉大地区间的差距。因此，实现基本公共服务的均等化就要求构建以基本公共服务均衡导向的财政投入及保障机制，一方面必须调整城乡之间公共服务财政投入结构，改变重城轻乡的投入体制，加大对农村及困难地区基本公共服务的财政投入；另一方面，也必须调整公共服务财政投入的内容和结构，投入的重点是绝大多数人们直接获益的基本公共服务，尤其是压缩非服务性的开支，如行政管理费用等等。
为此，应进一步完善转移支付制度。根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。由于一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式，因此，各国通常是将一般转移支付作为转移支付的主要形式，一般性转移支付占全部转移支付的比例在50％左右。目前，我国中央对地方转移支付主要分为两类：财力性转移支付(包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、县乡奖补转移支付等)和专项转移支付(包括社会保障支出、农业支出、科技支出、教育支出和医疗卫生支出等)。基本公共服务主要是由专项转移支付来支持的。虽然专项转移支付主要是按照政府间支出的责任划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府给予补助，并实行专款专用，但是，仍存在不稳定和分配的不公平性。由于教育、医疗、卫生、文化及社会保障是社会共同的基本需求，应由政府均等化的供给，因此，应将这些基本公共服务的财政投入纳入一般性转移支付，根据不同地区的标准需求及财政缺口，按照公平、公正、规范、透明和稳定的方式拨款，以均衡各地财力，保障基本公共服务的财政投入。为了提高公共服务使用效率和效益，保障公共财政投入安全，对基本公共服务的投入应实行“直达、封闭、专户”的转移支付制度。各服务主体及受益人根据国家财政统一要求，在银行设立专户，各级政府的财政转移支付资金全部足额直接下拨进入专户，避免和杜绝财政资金的挪用、贪占及浪费。
在将基本公共服务纳入一般转移支付的同时，也应调整、清理和规范专项转移支付，加大对中西部地区公共服务的投入力度和政策倾斜，按照党的十六届六中全会要求，中央财政转移支付资金要重点用于中西部地区，尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的差距。
4.改革和完善公共服务的生产和供给体制
提供基本公共服务是政府的基本职责，但是，如何提高基本公共服务的效率和效益，是必须高度关注和切实解决的问题。长期以来，我们将公共服务的政府供给理解为政府不仅承担公共服务的投入和付费，也包揽了公共服务的生产、分配全过程，并同时承担着监管的责任。事实上，从国际范围来看，即使在发达国家，由政府提供的公共产品和公共服务也不一定由政府独立生产和供给。有的可以由政府建立和管理机构来提供；有的与私人生产者签合同、与其他政府签合同、与其他政府合作建立生产；有的通过特许经营以及向市民提供票证等方式来提供；政府公共财政的投入也有向生产者付费或向消费者付费等不同的方式。这些不同的方式有不同的后果、影响和要求。如向生产者付费简单方便，可以保证经费由生产者的集中使用，但存在生产者虚高成本及降低质量的风险，需要加大对生产者的监管；向消费者付费可以增强消费者的选择权并加强对生产者的约束，但管理成本相对较高。因此，在公共服务的生产和供给中，政府必须审慎地选择最经济、最有效的生产和供给方式，以提高公共服务的效率和质量。在公共产品和公共服务的方式上，采取何种方式应根据相关产品和服务的性质、特点及成本和效益来选择。
总的来看，政府在基本公共服务的生产和供给中有三个基本的方式：一是规制，政府可通过制定相关标准和制度规则来提供基本公共服务，如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务，政府就可以通过规制市场的方式来实现；二是付费，即政府出钱买服务提供给居民和消费者。或者给居民付费，让其自主购买。如基础教育的提供，既可以补助学校，也可以补助居民来实现；三是生产，即政府通过所属的公共部门直接提供公共服务，例如，设立公立学校来提供教育的公共服务，通过公立医院来提供基本医疗服务。政府对公共服务采取何种生产和付费形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。从我国来看，义务教育可以通过设立国家公办学校来提供，也应鼓励和支持民办学校的发展，可以通过向民办学校所接收的学生数均等地提供财政支持；也可以采用“教育券”的方式，将义务教育经费以“教育券”或“义务教育卡”的方式发到学生手中，由学生凭卡选择自己喜欢的任何学校。不论是公立还是私立，只要接收学生均可到有关部门兑付现金。这实际上是一种义务教育投入由“暗补”(补学校和教师)向“明补”(补学生)或由补生产者向消费者的转变。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。由于按生均下拨义务教育金，学生自由选择学校，也有助于打破地区和户籍的限制，为流动人口子女入学创造条件。如对户籍所在地子女，他们可以凭其户籍可以享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券。与此类似的是，医疗卫生服务也可以通过向消费者补助的方式，由消费者直接凭证选择就医和服务单位。社会保障中的最低生活保障等已经实行了向受益人或消费者直接付费的方式。在湖北省乡镇事业单位改革中，农村公共文化服务已经采取向社会和市场购买服务的方式，成效明显。
在政府公共财政投入及公共服务的生产和供给方式改革的同时，应进一步深化公共服务机构及事业单位的内部改革。尤其是目前我国基本公共服务由事业单位生产和供给为主，事业单位自身的效率和效益直接影响到国家财政投入的效率和效益。客观地说，在当前教育、医疗、卫生及社会保障等国家财政也给予了相当大的投入，与此同时，社会及个人的支出也不断增加，但是，服务的水平和质量并不令人满意。如从医疗卫生服务来看，国外卫生总费用通常主要用于医疗服务(诊断、检查、治疗、手术、住院、护理等)和支付医务人员工资，用于医院基建、医疗设备、药品方面的支出很少，而我国医疗卫生的开支花销最大的却是药品、仪器检查费用和医疗耗材等。药品价格虚高及形形色色的回扣和腐败浪费了大量的财政资源，也增加了消费者的负担。必须改革公立治疗机构的运行机制，规范医院的收支管理，逐步取消以药补医政策，推进药品生产流动体制的改革。
显然，实现基本公共服务均等化并不是一个简单的财政投入问题，也是制度问题，应大力推进公共服务部门和事业单位的体制改革，构建和完善公共服务体制，否则，再多的财政和资金的投入也不会有效率，甚至只能是助长浪费和腐败。
当前，我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变以及从传统社会向民主法治社会转变的关键时期，我们不仅面临着人们对公共服务全面、快速增长的需求，人们的权利意识和民主意识也日益增强，对于公平、正义及民主的需求也日益增强，要求我们最大限度地满足人们对公共服务及其均等化的要求。基本公共服务及均等化不仅是民生问题，也是基本的民权和平权问题。我们正步入一个新时代，这是一个平等的时代。在这个时代，让人们受到同等的尊重和关照，让人人平等分享发展的成果，让更多的人获享平等的公民权利，日益成为人们的共识。平等分享改革发展的成果，平等享受基本的公共服务，是每一个公民应有的权利，也是社会主义的公平正义的本质要求和构建和谐社会的基本途径。我国幅员辽阔，各地经济社会和文化发展水平不同，不同地区的人们对于公共服务内容和结构有着不同的偏好，这决定了我国农村公共服务的发展模式和供给水平不可能完全一致，但是，人们所享有的基本公共服务应大体均衡。这是赋予人们有尊严的生活及人类社会正义与和平的基础。如果放任基本公共服务差距的扩大，不仅会造成社会矛盾和冲突，损害社会和谐的目标，也与社会主义社会公正的原则相违背。只有让大家平等享有公民权、共同分享社会发展和进步的成果，才可能使我们的社会成为一个民主、文明和和谐的社会。
本文的调查研究得到国家财政部综改办、教科文司的支持，华中师范大学政治学研究院程又中教授、陈伟东教授、唐鸣教授、吴理财博士、袁方成博士、王敬尧副教授及曾新博士等参与了项目调查研究，部分数据和分析也参考他们的相关研究报告，特此致谢！
注释：
①本次调查由财政部综改办、教科文司与华中师范大学中国农村问题研究中心共同完成。该调查主题是“农村基本公共服务的状况与农民需求”，2007年2月完成，在19个省(市、区)发放问卷25000份，回收23140份，其中633份缺失需求项目数据。
②高新才：《我国公共医疗卫生服务的区域非均等化分析》，见中国(海南)改革发展研究院编：《中国公共服务体制：中央与地方》，北京：中国经济出版社，2006年，第68—69页。
③参见韩俊、罗丹等：《中国卫生调查》，北京：中国卫生出版社，2007年，第10页。
④国家统计局：《2020年中国实现全面建设小康社会目标》，http://news.sohu.com/，2007年11月22日。
⑤郭建军：《我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议》，见中国(海南)改革发展研究院编：《基本公共服务均等化：新农村建设之重》，北京：中国经济出版社，2007年，第81页。
⑥2007年8月22日上午10时，民政部部长李学举在国务院新闻办公室举行新闻发布会上的讲话，《目前全国农村低保人数达2311万温饱为基本标准》，http://www.china.com.cn，2007年8月22日。
⑦迟福林：《以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系》，见中国(海南)改革发展研究院编：《中国公共服务体制：中央与地方》，北京：中国经济出版社，2006年，第2页。
⑧刘文海：《我国医疗卫生体制的根本问题是结构失衡》，《环球视野》2007年第3期。
⑨公共文化投入的测算参见吴理财、朱春雷《农村文化服务均等化及其对策研究》，《研究与咨询》，2007年9月30日。
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