电子政务与政府职能转变的逻辑关联，本文主要内容关键词为：电子政务论文,逻辑论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2012)02-0220-04
公共行政典范革命的核心问题是通过转变政府职能，实现不同社会历史条件下关于公共行政的理论假设。随着信息革命的发展和电子政府的提出，政府的典范革命及其引发的职能转变，不可避免地受到信息技术应用和电子政务建设的深刻影响，这就使公共管理者必须深入思考和利用电子政务与政府职能转变之间的融合互动问题，而其前提是对有关两者之间的逻辑关联的追问作出回答。为此，本文阐释了电子政务(建设)与政府职能(转变)之间的内在关联、主从关系和依存关系，以及电子政务建设与政府职能转变融合互动的触发源、协同并进的推进器等，以期建构起它们之间逻辑关系的体系框架，为它们相互之间的融合互动和协同并进提供理论依据和方法指导，既为公共行政改革提供必要的理论依据，也为电子政府与行政管理的理论体系增加新的内容。
一、电子政务与政府职能的内在关联：两者的交叉域和契合度
电子政务与政府职能的内在关联源于两者的内涵，表现在两者之间的交叉域和契合度。
政府职能通常被认为是国家行政机关在一定时期内，依据国家和社会发展需要，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，也有人简言之是指政府的行为方向和基本任务[1]，电子政务的内涵是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。[2]围绕政务部门内部、部门之间和部门与公众之间这三条主线，政府的电子政务包括部门内部的办公自动化、部门之间的资源共享和协同办公、部门面向公众提供信息服务、网上办事与互动交流等组成部分。由此可以得出以下结论：
首先，电子政务和政府职能两者的交叉域体现在：其一，政府职能是电子政务的依据和内容。电子政务的主体是国家各级政府和部门，客体是与公共权力行使相关的公共事务，所实现的内容是现实政府的公务、政务、商务和事务，实施的范围是在既有的政府职能的框架之内，并不是新增加的职能。其二，电子政务是履行政府职能的新的形式。就实现手段而言，传统政府职能是通过书面文件、打字机、电报、电话和办公自动化系统履行的，电子政务使政府职能通过共享的信息系统和网络得以实现，这一实现形式具有规范性、公正性、透明性等特点，体现了信息时代的政府职能运行的基本特征。其三，政府职能与电子政务都以社会职能为主要职能。政府职能的内容体系主要取决于基本的政治制度和经济社会发展水平，在现代国家，社会职能成为政府的主要职能，表现为经济和社会建设。同样，对于公共事务的管理和服务是电子政务的主要内容，强调公共性和服务性是电子政务不断追求的目标。
其次，电子政务和政府职能两者的契合度在于，电子政务与政府职能之间呈现出不断变化的互动关系：其一，电子政务随政府职能的改变而改变。政府职能转变是行政管理改革的永恒主题，其在不同的历史发展阶段或同一历史发展阶段的不同时期的重点、内容、范围和行使方式都是不同的。电子政务作为电子与政务的结合，是政府职能的电子化、网络化实现，政府职能一旦改变，电子政务的内容、形式和流程必将随之改变。其二，电子政务建设与政府职能转变皆为促进公共行政改革。政府职能转变涉及众多内容，在整个政府管理变革中处于核心的地位，起着决定性的作用。电子政务建设是为适应行政网络环境需要，对现有的政务进行革新完善，对组织结构和业务流程进行重组优化，为此，电子政务建设过程成为运用信息技术改革政府的过程。作为公共行政改革体系中的两个重要引擎，电子政务建设与政府职能转变发挥着重要作用。其三，电子政务建设与政府职能转变并不总能同步发展，在应然与实然之间时常存在着矛盾冲突。虽然这些矛盾冲突会造成两者之间发展的不协调甚至造成两者之间的相互牵制，但是，两者最终会从对立趋向统一，这种趋向源于它们之间互相依存的关系。
二、电子政务(建设)和政府职能(转变)的主从关系：两者的遵从性与优先级
探讨电子政务(建设)和政府职能(转变)的主从关系，可以为明确两对事物的遵从性进而确定其优先级提供助益。
首先，就内涵而言，电子政务和政府职能的本质属性，决定了政府职能是目的，电子政务是手段，后者是为前者服务的，两者之间存在着明确的主从关系。如果把两者递推至电子政务建设和政府职能转变，那么后两者之间仍存在这样的主从关系。当初美国构建电子政府的初衷是促进行政管理改革，以及各国电子政务建设成功与否都取决于其行政职能转变是否到位等，都证实了厘清后两者之间的主从关系对于后两者健康有序、协同发展的重大意义。然而，我们发现，后两者之间的主从关系在很多时候表现出向相反的方向转化，即政府部门常常把电子政务建设作为目的，针对电子政务建设中提出的需求再辅以相应的政府职能转变，这种做法看似颠倒了主从位序，但如果使用适当，却有助力政府实现行政管理改革的目的的功效。况且由于实现政府职能转变的主旨并未改变，后两者之间主从关系的逆转只是暂时性的，并没有从根本上动摇这两者之间的位序，这足以证明无论是电子政务(建设)和政府职能(转变)这对事物之间在逻辑上的理想的、原则性的主从关系，还是电子政务建设和政府职能转变之间在实践中的暂时性、策略性的主从关系逆转，政府职能(转变)在电子政务(建设)中的主导地位都是不可变更的，这有助于使政府体认到只有政府职能转变能到位电子政务才能起好的作用，否则，就只能起坏的作用。所以，无论在电子政务建设中出现任何问题，政府都应该先从自己身上找原因，而不应相互推诿，回避责任。
其次，就过程而言，电子政务的开发过程实际上是开发者理解政府职能内容，优化政府职能运作流程，诠释政府职能施用空间、输出对象、生成结果的过程，其实现形式是电子政务系统。电子政务系统需要模拟现有政府职能的内容、流程、施用空间、输出对象和生成结果，虽然这里的模拟并不是完全或严格意义上的模拟，其中有优化和再造的成分，但是，不可否认的是，电子政务对政府职能的遵从是原则，不能随意改变。因为一旦改变了，电子政务就不再是政府的业务，会因违背行政管理规律或超出政府职能范围而遭到政府排斥拒绝导致生命周期结束。实际上，政府职能转变对电子政务建设的滞后性、延迟性遵从，并没有破坏两者主从位序，某个方面或时间段里政府职能适应电子政务的需求所做出的修正和调整，正是政府适应变化了的行政环境而进行的政府职能转变，需要电子政务再次遵从并做出改正。这种政府职能转变具有改革性、创新性和自适应性，成功的电子政务建设计划和失败的电子政务建设计划之间的差别就在于此。应将电子政务(建设)对政府职能(转变)的遵从置于一个变化的场景——两者相互影响，持续变化，彼此促进，螺旋上升，形成一个闭环系统——中来省察。需要指出的是，虽然有时形式上密切关联的两对事物的主从关系会有所变化，但电子政务(建设)对政府职能(转变)的原则性遵从是不会改变的。当然，这种遵从不是绝对的和无条件的，正向遵从的前提应该是该职能具有这样的条件：适应现实环境，流程规范清晰，相关人员的角色、职责和任务定义合理，结果可预知等。由于电子政务涉及各级政府和部门的各个层面和许多环节，并没有建设和实施的固定模式，所以，政府部门在建设时一定要结合行政环境、公众需求、服务型政府目标去实践，在具体操作中要注意实现目标的方法和措施，并对做法进行定期审查，以保证主旨目标的实现。
最后，在决定某项政府职能要实现电子化之后，电子政务建设和政府职能转变两者操作的先后顺序，即两者的优先级问题，常常成为实施中的难题。我们来分析以下几种情况：其一，政府职能和电子政务的主从关系及其两者的遵从方向，决定了率先进行政府职能转变的必要性，所以，在进行电子政务建设之初优先实现政府职能转变是符合行政管理客观规律的，能增强电子政务的生命力，减少电子政务建设中的不确定性，避免电子政务项目的重复建设，延长电子政务系统的生命周期。反之，如果在某个电子政务项目已投入使用后才考虑政府职能转变的话，目标的改变势必导致手段的变化，原来的电子政务系统的生命周期即刻终止，所有前期资源投入的产出归于零，新的电子政务项目还需重新投入资源，重复开发建设。其二，对于某些公众迫切需求并且一段时期内又能保持稳定或相对不变的政府职能，可先省略政府职能转变的步骤，一步跨越到电子政务建设。这种情况并不属于优先级反转，它与第一种情况的优先级顺序保持一致，彼此并不矛盾。其三，当某项职能要实现电子化、网络化而该职能还没有进行转变或转变还没有到位时，政府通常借助强力的政治与行政的手段来推动电子政务建设和政府职能转变齐头并进。双管齐下时似乎不分先后，看起来优先级对等，但实际上，两者的主从关系决定了选择政府职能转变的适度超前对保证电子政务建设的健康有序进行是极为有利的，这种情况下两者的优先级顺序与前两种情况保持一致。由此可见，把政府职能转变放在较高的优先级上是明智的、科学的选择。在具体实施中，由于进行政府职能转变会触及既得利益者的权力和利益关系，涉及改革创新，相对比较艰难，所以，以优先级顺序的确定应对政府部门的消极回避或积极对抗会起到一定的效用。
三、电子政务(建设)和政府职能(转变)的依存关系：两者的稳定性与变化性
研析电子政务(建设)和政府职能(转变)之间的依存关系，有助于理解两对事物之间的相对稳定性与持续变化性，从而在实际操控时把握好动态平衡和适宜尺度。
首先，就本质而言，电子政务是政府职能的电子化、网络化，这种技术实现逻辑，决定了电子政务既是政府职能，又是政府职能的虚拟形式。当电子政务作为政府职能出现时，表现的是它的外部特征，而当电子政务作为政府职能的虚拟形式出现时，表现的是它的内在机制，说明电子政务和政府职能之间存在互为表里的依存关系是不争的事实。
其次，就存在方式而言，政府职能在现实物理空间中实体化运行，目前有一部分且未来将有更多部分的内容以电子化的形式——电子政务在网络空间中虚拟化运行。从形式上，政府职能和电子政务之间看似内容分立，结构分立，功能分立，工作独立，但实质上，两者是内容统一，结构同一，功能同一，其功能系统之间相互依赖，彼此影响，表现为互为条件的依存关系。同理，政府职能转变和电子政务建设之间也存在着这种依存关系，具体体现在：如果政府职能转变了，电子政务必须随之改变，该项电子政务建设也要随之开展；同时，电子政务建设所提供的统一的信息平台、共享的信息资源、有效的工具手段、先进的管理方式和高效的工作协同，使政府职能电子化、网络化、规范化运作成为可能，其结果是以技术的局限性、程序的强制性和过程的透明性等限制了政府职能的扩展并严格地制约了政府职能的规范行使，从而使电子政务成为政府职能运作的技术规制，使电子政务建设成为政府职能转变的实践动力和发展依托，进而使电子政务建设过程成为政府职能转变过程。
最后，就内容而言，电子政务涵盖了政府职能在网络空间中运作过程的所有环节和全部生成结果，而电子政务(建设)和政府职能(转变)的依存关系、主从关系及其遵从性与优先级，决定了电子政务及其过程环节与生成结果的稳定性和变化性取决于政府职能及其过程环节与运作结果的稳定性和变化性。政府职能的转变必然引致电子政务的改变，并且改变是永恒的，不变是暂时的，这意味着政府职能转变和电子政务建设既需要持续变化又需要相对稳定。由于政府职能转变既是促进我国电子政务建设健康发展所迫切需要解决的“瓶颈”问题，同时也是保证我国电子政务建设有序进行所应提供的适宜环境和前提条件，且政府职能转变的力度将最终决定电子政务建设的程度，所以，要保证电子政务建设健康、有序和可持续发展，规范化、标准化、一体化的组织形态、流程、内容和工作模式的达成是基础条件，而这些基础条件的达成需要建筑在其前提条件——政府职能转变的基础之上，为此，政府必须促使电子政务建设过程演变成为政府职能转变过程。正如推行电子政务需要强力的政治推动一样，政府职能转变也同样需要强力的政治推动，甚至要依靠行政改革来保障。如果政府职能转变不能到位，则被电子化、网络化的政府职能就会是落后的和不合时宜的，那么，当社会需要和科技潮流改变时，政府势必面临着政府职能作相应调适的问题，这会增加已经电子化、网络化的那部分政府职能的改革成本，也会为今后的电子政务建设和行政体制改革制造更多障碍。
四、电子政务建设与政府职能转变互动的触发源：环境变化和行政改革
探究环境变化和行政改革对电子政务建设与政府职能转变的触发，旨在为促进两者良性互动寻求动力根源和基本依据。
依据博弈论的观点，电子政务建设与政府职能转变的良性互动是平等主体之间动态合作博弈的过程。其一，它是一种合作博弈，即这一互动强调两者基于环境变化和行政改革的压力，能够在行动选择中达成约束性的协议，对两者均起到促进作用，其合作关系的产生具有一种自觉的或者被动服从的可能性。其二，它是一种动态博弈，即两者的互动包含了先后顺序不一的行动，某一方可以依据另一方的行动做出自己的选择，而且，每次互动既是上一次博弈的结果，又是下一次博弈的前提。动态合作博弈的生成和发展，需要一定的动力根源，以及可被遵守的规范或机制，这也被理解为互动的触发源。
首先，对行政环境变化的适应性是自然演进意义上的触发源。从行政生态学的角度，行政生态环境塑造和影响了公共行政，行政生态环境的变化必将引发公共行政的发展变化。作为公共行政改革的重要内容和基本途径，电子政务建设和政府职能转变首先是行政生态环境变化的背景下国家和社会对于新的政府管理的需求导致的结果。政府职能转变是公共行政改革必须首先选择的方面和关键因素，表明了政府在面临全球化、市场化、信息技术革命，以及传统官僚体制失效和新公共管理模式的示范性影响的宏观背景下，对于如何有效履行自身职能的重新思考。电子政务建设则直接是信息技术的广泛应用和新的信息网络环境生成引发的政府管理创新。环境变化的作用对于电子政务建设和政府职能转变而言，涉及不同的领域，有着不同的侧重点，但由于行政生态环境是一个复杂的系统，其各种要素之间相互交叉、相互影响，因此，作为结果的电子政务建设与政府职能转变，必然会基于对环境的适应性而发生着自然的互动。这种互动可以被理解为一种同步性，即在自然演进的层面上，电子政务建设与政府职能转变是相对独立地发生，不存在直接的因果关系，但它们之间的内在联系是绝对的，其各自的发展中必然会在某一时间以某种方式相结合，进而对公共行政发展产生积极的意义。对于当代公共行政而言，由于新的行政网络环境已构成了政府职能履行的新的现实环境，将新的行政网络环境和电子政务的理念和行为逻辑嵌入到政府职能转变之中，又以政府职能转变为行政网络环境下的政府管理和电子政务建设创造必要的条件，成为这一触发源发生作用的助动因素。
其次，基于公共行政改革的融合性是人为建构意义上的触发源。如前所述，在环境变化的促动下，电子政务与政府职能转变之间会发生自然的互动，但由于两者在具体的行动中仍是相对独立的，其自然演进意义上的互动就必然呈现出不稳定和不确定的特征，并常常滞后于政府改革和社会发展的需要，因此，电子政务建设和政府职能转变对公共行政改革的更积极作用的发挥还依赖于政府的主动作为，这就必然涉及两者的互动机制问题。为此，公共管理者需要遵循一些基本的原则，使两者实现必要的融合。其一，电子政务建设与政府职能转变要有共同的目标，这可以被归纳为“提高政府的管理水平和行政效率，规范政府的行政行为，降低政府运行成本，实现公共管理的社会公正”[3]。其二，在电子政务建设与政府职能转变之间应建构合理的交叉域。电子政务建设与政府职能转变都需要遵从于信息技术的进步逻辑和现代公共行政的原则理念。政府职能转变必然要涉及如何适应于行政网络环境和促进信息技术有效运用的问题，电子政务建设所蕴含的网络化、扁平化、分权化、面向公众和实时互动的技术逻辑，也应构成政府职能转变的重要依据。其三，电子政务建设与政府职能转变要统一于公共行政改革的历史进程。当代的公共行政改革日益体现出综合化、系统化的特征，其构成的多个方面只有相互配合，方能完成变革的使命。电子政务建设与政府职能转变也应统一服务于面向信息化和现代化的公共行政改革，并与公共行政改革的其他方面相协同。
最后，环境变化与行政改革的契合性是良性互动的理想状态。电子政务建设与政府职能转变要适应于行政生态环境的变化，同时，也要遵从和统一于公共行政的现代化进程。在这个意义上，电子政务建设与政府职能转变就共同构成了环境变化与行政改革之间的变量。尽管任何一次改革都是环境变化的压力使然，但改革相对于环境变化的滞后性也是一个惯律。如何基于电子政务建设与政府职能转变的互动，实现环境变化与行政改革的契合，是一个现实的课题。当代的行政生态环境变化包含着众多的内容：其一，信息化的发展为行政活动创造了新的环境——行政网络环境，扩展了行政活动的领域，也为政府职能增加了新的内容。其二，全球化、市场化、民主化构成了行政环境变化的宏观环境，从而要求政府职能的定位和结构做出相应的改变。其三，社会结构、公众需求、公共行政的技术工具的改变成为行政环境变化的微观层面，既对运用信息技术创新政府职能的运行方式和实现形式提出了新的要求，也为之创造了有利的条件。就第一个方面而言，要以电子政务建设牵引政府职能的转变。更广泛的信息公开职能、新的信息化管理职能、信息网络安全职能等，都需要在电子政务建设中逐步加以实现。就第二个方面而言，电子政务建设要服从于政府职能转变。因为“如果将一个职能错位、缺位或越位的政府搬到网上，电子政府的优势不但难以发挥，先进的技术反而还会‘助纣为虐’”。[4]从统治到服务的职能重心转移，组织体系和基本的行政流程变革，应作为电子政务建设的前提。就第三个方面而言，电子政务建设与政府职能转变是结合在一起的。当前的电子政务的建设几乎涉及了所有的政府职能领域，电子政务创造的新的公共服务提供方式、互动手段和技术工具，将为政府职能的运行方式和实现形式转变提供基本的依据，而政府职能转变的理念也要内嵌于电子政务建设之中，与之融合，以丰富电子政务建设的内容。
五、电子政务建设与政府职能转变并进的推进器：流程优化和绩效评估
研究电子政务建设与政府职能转变的推进器，是为给具体实践活动提供具有可操作性的推动工具，以促进其协同并进。
首先，流程优化是一种系统的、综合的改进作业绩效的方法，它强调根据组织的需要，确定改革的广度和深度。政务流程是指一组为公众提供特定的服务或产品相关的、结构化的活动集合，是政府机关在行使政府职能过程中一系列有计划的行政活动的总和。流程总是以职能为依据，政府职能转变必然涉及流程的优化和重组。在电子政务建设中，政府职能电子化的过程，实质上就是以职能为重心整合业务和再造流程的过程。在这一过程中，由于职能与流程的相互依存和难以剥离，职能电子化实现最终是变职能为流程，即以流程为重心来设计电子政务系统。[5]由此可见，流程优化是连接电子政务建设与政府职能转变的最有效的工具。基于电子政务建设与政府职能转变良性互动的流程优化应遵循以下几项原则：一是以公众需求为导向，优先选择流程再造项目。在流程再造的选择上，采取不均衡发展战略，一方面对以基础信息系统为代表的，关系国计民生的重大行业领域首先开始再造；另一方面把对公众提供服务作为重点进行再造，主要包括确立政务公开和信息发布流程，建立政府重大信息发布制度，提供网上办公流程和建立网上监管流程等。二是按流程的自然先后次序进行再造，实现业务流和信息流的高度重合。流程的改造要面向业务的最终目标和服务对象，打破原有的部门分割、人为分割，建设一站式业务系统，满足公众的个性化需求。三是以结果为目标，系统整合业务流程。以流程为中心构建组织，核心是面向业务的最终目标和服务对象，打破传统政府条块分割、职能分割的职能结构，加强部门内部及之间的协作，实现管理流程为主线的业务整合和公共信息服务为中心的信息整合之间的结合，以保证公众服务单一窗口的实现。
其次，绩效评估作为当代公共治理的通用方法，是促使政府理解和改进其绩效的重要手段。如果说流程优化是电子政务建设与政府职能转变并进的基本途径，绩效评估则是其必要的制度保障和有效工具。绩效评估至少可以为电子政务建设与政府转变提供两个方面的影响：一是确立绩效的导向，即在交叉的领域，电子政务建设与政府职能转变必须以是否有利于绩效的改进为其发展的目标。二是保证对结果的控制。通过评测项目的是否有效，来促进正确的治理，并对偏离的方向加以纠正。为产生这两个方面的有效影响，绩效评估应坚持以下几个方面的原则：其一，要以流程为中心。在宏观的层面上，电子政务建设与政府职能转变的正向关系是不言而喻的，因此，实践意义上的绩效评估应主要关注微观层面，即具体的政务流程是否得到优化和改进。其二，以“用户满意”原则作为绩效评估的尺度。通过网络和信息技术将公民的需求转变成让公众满意的公共服务或产品，是电子政务建设与政府职能转变的共同目标，以公众为中心同样适应于对电子政务建设与政府职能转变互动的评判，也即电子政务建设与政府职能转变结合的领域，要以是否获得了更高的公民满意度作为评测的重要标准。其三，绩效评估存在两个维度：一是电子政务建设是否反映政府职能转变的需求，电子政务的技术手段是否突破了既有行政管理程序的束缚；二是电子政务建设对于政府职能转变的促进作用，信息技术是否用来支撑业务创新，行政网络环境中政府的内外部关系是否得到明显的改进。
电子政务与政府职能转变的逻辑关联是它们之间的辩证关系及其在发展中的相互影响，其中，电子政务(建设)与政府职能(转变)的内在关联、主从关系和依存关系，揭示了它们之间的内在关系和遵从原则；电子政务建设与政府职能转变互动的触发源、并进的推进器，分别从宏观和微观的层面对推动两者目标实现进行了阐释，进而建构起它们之间逻辑关系的体系框架，为它们相互之间的融合互动和协同并进提供了理论依据和方法指导。政府应妥善地处理好电子政务建设与政府职能转变之间的作用关系，并充分利用它们彼此之间的互动效力，以电子政务为切入点，借助信息技术和政务活动紧密结合的有利契机和作用条件，促进政府职能转变，再通过政府职能转变，为电子政务的良性发展和实效取得提供适宜环境和保障条件。这将使政府明确科学、合理、渐进地规划和安排电子政务的内容，会促进政府职能转变；使政府理解到积极、主动、自觉地转变政府职能，是为电子政务提供适宜环境和基础条件，从而实现通过采取强有力的政治推动和行政措施，打破传统官僚体制和管理模式的束缚，来寻求政务流程的优化、相关业务的整合、组织结构的调整，进而实现机构和人员的精简，逐渐地实现政府管理的适应性变革的目的，达成柔性化、渐进性变革的效果。
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