政府间财政转移支付与基本公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,转移支付论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公平与效率的关系问题是经济理论和政策永恒的研究话题。经过改革开放30年，我国经济社会获得长足的发展。发展的背后是差距的拉大。这种拉大在一定程度上是以效率为导向经济政策的必然结果，同时，还是各种形式的机会不均导致的结果。这种拉大既体现在居民的收入分配上，还体现在公共资源的分配上。基本公共服务均等化是经济社会发展到一定程度必然要解决的问题，也是近几年来经济社会政策研究的热点。2005年10月11日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”
一、公共服务均等化的若干理论问题
(一)公共服务的含义与分类。
1.公共服务的含义。在研究公共服务的含义时，主要应从以下两个角度进行分析：第一，公共服务属于服务范畴，因此，首先要弄清何为服务？从经济学角度看，服务是相对于生产来说的。根据产业结构的划分，三次产业分为，第一产业是农业，第二产业是工业和建筑业，这两个产业是物质资料的生产部门，生产出来的产品具有实物形态。第三产业属于服务行业，不生产物质产品，只提供劳务服务，因此，服务亦称劳务，即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。在我国，第三产业即服务行业又可分为四个层次：第一层次是流通部门，包括交通运输、邮电通讯、商业、饮食、物资供销和仓储业等；第二层次是为生产和生活服务的部门，包括金融、保险、房地产、公用和居民服务业等；第三层次是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，包括教育、文化、广播电视、科学、卫生、体育和社会福利事业等；第四层次是为社会公共需要服务的部门，包括国家机关、政党、社会团体，以及军队和警察等。第二，公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务相对应。按照萨缪尔森给出的定义，纯公共物品是指这样的物品：每个人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品，包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品则是无形的。因此，有关公共物品的分析也适用于公共服务。与公共服务相对应的是私人服务。私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务，既可以私人通过市场提供，也可以由政府提供，还可以由私人和政府共同提供。这里所讲的“提供”，是指“掏钱”，由谁掏钱就是由谁提供，政府提供，主要是通过财政支出来实现的。通过上述两方面的分析，可以看出公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面的服务。
2.公共服务的分类：基本公共服务和一般公共服务。什么是基本公共服务？这有各种不同的理解。一种观点认为，所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务，就属于这种情况。另一种观点认为，基本公共服务，应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于基本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。“指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。”①笔者认为，基本公共服务应当是在不同历史时期，人民群众最迫切需要的最低层次的公共服务。
(二)公共服务均等化的含义与目标。
1.均等化的含义。“均等化”，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有着调节、平衡的过程，最后达到相等。当然，这里的相等，只能是大体相等，不可能绝对相等。均等的内容包含两个方面：一是居民享受公共服务的机会均等，如公民都有平等享受教育的权利。二是居民享受公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，城市或是乡村，享受的义务教育和医疗救助等的公共服务，在数量和质量上都应大体相等。相比之下，结果均等更重要。
2.均等化的标准。有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”②“这个均等化我理解就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。”③二是平均标准。即政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。当然，要做到结果大体均等，政府的供给成本，就不能是均等的。例如，澳大利亚的均等化目标是“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”，由此，政府为不同地区提供公共服务的成本是极不相同的。假定政府提供均等的医疗急救服务，接到一个急救电话，悉尼是派急救车30分钟内到场，北方领地是发急救飞机也30分钟内到场，结果均等化了，但成本有时候差的不是几倍、几十倍，而可能是上百倍之巨。④
公共服务均等化，或者说基本公共服务均等化的终极目标是应当使人与人之间所享受到的基本公共服务的均等化。由于个人总是处于某个地区或城市和乡村之间，因此，为了实现这一终极目标，可以阶段性地通过实现地区之间和城乡之间基本公共服务的均等化，进而实现人与人之间的基本公共服务的均等化。目前，学术界关于公共服务均等化问题研究的文献，大多都是从地区之间和城乡之间的公共服务均等化的角度来谈的，因此，公共服务均等化应当包括地区之间的均等，城乡之间的均等和人与人之间的均等。限于报告的篇幅，下文着重从地区之间的差别来分析公共服务不均的现象、原因及对策。
(三)均等化的理论基础：福利经济学和公共财政的重要特征。
20世纪20年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系。为实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。由于公共服务也是由国民收入形成，因此对公共服务的分配能对国民收入的分配起到重要作用，能够增进社会福利，促进社会福利最大化，特别是政府财政收入占GDP比例较高的时候。公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。庇古国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启示性意义，政府应当通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化。
公共性是公共财政的本质特征，这是因为，政府是整个社会的代表，政府的财政收入来自于全体社会成员，因而，公共财政支出也必须用于全体社会成员，即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下，政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中，对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下，政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”，是具体通过公共收入、公共支出和转移支付制度来实现的。
二、公共服务均等化水平的量化分析：从地区差别视角
逐步实现基本公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。然而，首先应当对中国目前公共服务的均等化水平有一个客观评价，尤其是从量的角度。下面本文利用综合评价(Comprehensive Evaluation)方法，从地区间公共服务产出的角度出发，构建了一个包含4个级别共25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系，并运用这一指标体系对我国2000-2007年间的公共服务及其具体项目的均等化水平变化情况加以评价。
构建中国公共服务均等化水平指标体系实质上是对不同地区的不同公共服务项目的总水平进行评价。由于对公共服务项目的评价涉及很多方面，因此，必须用到综合评价方法。
(一)综合评价方法的使用。
1.综合评价方法。综合评价(Comprehensive Evaluation，简称“CE”)，是指运用多个指标对多个参评单位进行评价的方法。其基本思想是将多个指标转化为一个能够反映综合情况的指标来进行评价。综合评价过程不是逐个指标顺次完成的，而是通过一些特殊方法将多个指标的评价同时完成的；在综合评价过程中，一般要根据指标的重要性进行加权处理；评价结果不再是具有具体含义的统计指标，而是以指数或分值表示参评单位“综合状况”的排序。如不同国家经济实力，不同地区社会发展水平，小康生活水平达标进程，企业经济效益评价等，都可以应用这种方法。综合评价是评价者基于评价目的对评价对象进行的。评价者是对被评价对象进行评判的人，评价者可以是某个人或某团队。评价目的是评价工作的根本性指导方针。对某一事物开展综合评价，前提是要明确为什么要综合评价，评价事物的哪一方面，评价的精确度要求如何等问题。被评价对象通常是同类事物或同一事物在不同时期的表现。同一类评价对象的个数要有多个，否则，就没有判断和评价的必要了。
2.综合评价方法的几个要点。
(1)评价指标及体系。指标是根据研究的对象和目的，能够确定地反映研究对象某一方面情况的特征依据。而指标体系是由一系列相互联系的指标构成的总体。它能够根据研究的目的和对象，综合反映出对象各方面的情况。一般来说，在指标体系的构建上，应当遵循以下几个原则：①层次性要分明。即应当根据系统的分层结构，将指标进行分类，使指标体系结构清晰，从不同角度对被评价对象进行评判。②指标要充分。指标体系的构架应当是一个有机整体，通过所选取指标以及相关指标特定方式的结合从不同方面反映被评价对象。③指标要独立。为了降低信息的重复和冗余，指标体系的各指标应当力求保持相对独立，各指标之间的关联度不大，从不同角度对被评价对象进行测度。在具体指标取舍的时候，还应注意：①数据要公开。为便于第三方独立机构根据指标对评价对象进行复核，同时也避免版权、保密等方面可能出现的不必要的纠纷。②概念要清晰。指标概念界定应当准确无歧义，并且方便进行量化，便于计算。③获取要经济。数据的获取最好要能够在合理的成本范围之内。
(2)无量纲化方法的选择。在进行综合评价时，指标体系中所包括的各指标往往具有不同的计量单位，在构建综合指数时，首先应统一这些指标的量纲，也就是将不同单位表示的指标作无量纲化处理，所谓无量纲化，也叫数据的标准化、规范化，是通过数学的变换来消除原始指标量纲影响的方法。指标无量纲化的方法很多，各有不同的特点和应用场合。这些无量纲化的方法有统计标准化方法(也称Z-score法)、极值标准化方法(也称线性功效函数法)、对数功效函数法及幂函数型功效函数法等。
(3)权重系数。由于评价指标之间的相对重要性是不同的，因此，应当对评价指标赋予不同的权重系数(简称“权重”)，进而反映评价的内容。关于权重的构造方法有多种，大体上可以分为两种：一类是主观构权法，一类是客观构权法。主观构权法是研究者根据其主观价值判断来制定各指标权重的一种方法，主要有专家评判法、层次分析法等。客观构权法是相对主观构权法而言的，它是直接根据指标的原始信息，通过统计方法处理后得到权重的一种方法。常用的方法有主成分分析法、因子分析法、相关法、回归法等(贾俊平，2004，第410页)。
(4)合成方法。即通过一定的数学模型将多个评价指标合成为一个整体性的综合评价值。可用于合成的数学方法很多，要根据评价目的即被评价对象特点来选择较为合适的合成方法。具体来说，有加权算术平均法、加权几何平均法及加权算术平均和加权几何平均联合使用的混合方法。
(5)评价结果。得到评价结果并解释其具体含义，并且依据评价结果进行决策。评价结果仅仅具有相对意义，即只能用于性质相同的对象之间的比较和排序。
(二)利用综合评价方法设计中国公共服务均等化水平指标评价体系。
目前，有一些利用综合评价方法来构建相关指标体系的研究，如联合国开发计划署编制的人类发展指数，樊纲、王小鲁和朱恒鹏等编制的中国市场化指数，⑤中国人民大学中国调查评价中心编制的中国发展指数，⑥季建平、李闽榕和高燕京等编制的中国省域经济综合竞争力指标体系。⑦及陈昌盛和蔡跃洲编制的公共服务综合绩效评估指标体系。⑧上述各个指标体系从所评价的目的出发研究了相关内容，均对中国公共服务均等化水平指标体系的构架提供了基本思路。
借鉴上述各指标体系的构建方法，本文试图构建公共服务均等化水平指标体系。
1.反映公共服务均等化水平具体指标的选择原则。除了上面综合评价指标体系构建中选取指标的若干原则之外，针对公共服务均等化水平具体指标的选择，还应遵循以下原则：(1)符合“公共性”的特征。构建政府公共服务水平指标必须针对公共领域，符合公共财政的特征。指标的选择必须是公共服务的具体项目，而不是市场机制应当介入的领域。这是公共服务均等化水平指标体系不同于其他指标评价体系的根本特征，同时也是由评价目的和被评价对象所决定的。(2)侧重于评价地区之间的不平等。公共服务的均等化是在地区之间、城乡之间和人与人之间实现的。因此，即便从大的方面说是评价公共服务的均等化，但是具体评价的时候，仍然还有不同小的侧面。由于篇幅有限，本报告更侧重于评价地区之间尤其是省份之间公共服务的不均等水平。(3)侧重于公共服务产出的评价。政府提供公共服务是本着“财政资金投入→形成公共产品及公共服务→满足居民需求及提高效用水平”的逻辑进行的，或者说是本着“投入→产出→效果”的逻辑进行的。本报告在指标选择的时候，侧重于公共服务产出的评价或上述三步骤中中间过程的评价。
2.公共服务均等化水平指标体系的基本架构。本报告从公共服务均等化水平角度出发，以公共服务均等化指数为核心，构建了1个一级指标，即“公共服务均等化指数”，1个二级指标，即“地区公共服务指数”，7个“方面指标”，同时在每一个方面指标下面设有两个或以上共16个“单项指标”。
其中，7个“方面指标”分别是社会保障、公共卫生、公共安全、基础教育、环境保护科学技术和基础设施。而单项指标分别为：参加基本养老保险人数占人口数比重、参加失业保险人数占人口数比重、火灾发生数与人口数之比交通事故发生数与人口数之比、每万人拥有卫生机构人员数、每万人拥有卫生机构数、每万人拥有医疗机构床位数、普通小学生师比、普通初中生师比、人均拥有道路面积、城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有废水治理设施数、每万人拥有废气治理设施数、每万人三种专利授权数及每万人技术市场成交额(见表1)。⑨
3.各单项指标无量纲化的方法(或计算各单项指标标准得分的方法)。本报告采取极值标准化方法(或线性功效函数法)来对各单项指标进行无量纲化，之所以采取这种方法，就是因为：(1)采取这种方法将各单项指标转化后的数据都在0～1之间，便于进行下一步的数学处理。(2)转化后的数据相对数性质较为明显。(3)就每个单项指标具体数值的转化而言，这种无量纲化所依据的原始数据信息较少，如数据单项指标中的最大值、最小值和各单项指标的具体取值。
由于代表公共服务的各单项指标中还有正指标和逆指标之分。正指标即所谓越大越好的指标，而逆指标即所谓指标越小越好的指标。因此，对于正指标和逆指标的无量纲化的具体方法还稍有区别。对于正指标，本报告采取的无量纲化方法如公式(1)：
4.方面指标的合成方法及公共服务均等化指数的形成方法。在对各单项指标无量纲化的基础上，再将各单项指标合成方面指标。本报告拟对单项指标的合成采取加权算术平均法。对于加权算术平均法的权重，本报告拟对不同的单项指标赋予相同的权重。在由方面指标合成各个地区公共服务指数时，同样采取上述办法。
由于本报告的重点是衡量某年度不同地区的公共服务均等化程度，以及均等化程度在不同年份的变化情况。因此，最终还需通过一定的统计指标来反映均等化程度。反映均等化程度的统计指标有很多，如变异系数(Coeffcient of Variation)、泰尔指数(Theil Index)、基尼系数(Gini Coefficient)和极差率等，本报告拟采用变异系数和极差率来反映均等化程度。本报告利用变异系数的基本原理构建了地区间公共服务的均等化指数，如公式(3)：
(三)运用均等化指标体系对中国地区间的均等化水平加以判断。
1.基本步骤。根据上述已构建的公共服务均等化水平指标体系，下面本报告就开始将这一指标体系运用到中国目前地区间公共服务均等化水平的考察上来。
具体分为以下几个步骤：
第一步：确定要搜集数据的时段。考虑到数据的可得性(Availability)和连续性(Continuity)，本报告拟将考察时段定在2000-2008年。
第二步：搜集从2000-2008年全国不同地区衡量公共服务水平单项指标的具体数值，并进行整理。其中，数据均来源于《中国统计年鉴(2001-2009)》。限于篇幅，本报告将这一步骤得出的相关数据没有列出。
第三步：从极值标准化方法(或线性功效系数法)的基本原理出发，确定各单项指标在不同年度及不同地区的最大值和最小值。
第四步：在上述准备工作的基础上，将16个单项指标在不同年度不同地区的具体取值予以无量纲化，得出转化后的数值。
第五步：采用算术加权平均法将同一年度不同地区的无量纲化的单项指标合成方面指标，并进一步采用算术加权平均法将方面指标合成不同地区的公共服务指数。
第六步：运用变异系数的相关原理，求出各年度各公共服务具体项目及公共服务指数的变异系数。
第七步：将得出的不同年度公共服务均等化指数予以比较，得出2000-2008年我国不同地区的公共服务均等化水平的变化情况。
2.相关结论。通过以上步骤，可以得到下面的表格，并可以看出以下问题：
我国地区间公共服务水平在2000-2008年期间没有缩小。这一点可以从公共服务指数的变异系数看出来(见表2和图1)。公共服务指数是衡量某地区综合公共服务水平的指标，公共服务指数的变异系数(即公共服务均等化指数e[，i])在2000年的时候是0.25，然而到2008年的时候，这一变异系数为0.30。尽管在其中若干年度出现下降，但总体上看，还是呈现上升的趋势，起码没有出现缩小趋势。
图1 各年度公共服务指数变异系数的变化情况
(四)美国的公共服务均等化指标体系及其与中国的比较。
中国与美国在面积和行政区划上有相似性。如中国国土面积960万平方公里，有34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。其中，大陆地区共有31个省级行政区。平均起来看，每个省级行政区有30.97万平方公里。美国国土面积为963万平方公里，有50个州和一个哥伦比亚特区构成。平均起来看，每个州一级行政区有18.88万平方公里。在两个国家具有相似性面积和行政区划的基础上，下文设计了美国的公共服务均等化指标体系，并与中国的情况进行比较(见表3)。
表5进一步展示了中美两国公共服务均等化程度的比较，从中可以看出，中美两国区域之间公共服务的差异程度是不同的，中国各省的差异是要大于美国各州的公共服务差异。2008年中国各省公共服务均等化指数的极差率为3.37，变异系数为0.30；美国各州公共服务均等化指数的极差率为1.27，变异系数为0.10。
三、我国公共服务提供不均的原因分析
(一)我国公共服务提供不均原因的一般分析。
我国的公共服务水平有的地区是非常的高，而有的地方却只能达到适合某一经济水平的基本层次，还有一些地方却连基本的水平都达不到，差异程度是非常的大，公共服务水平参差不齐，甚至超过人们所能承受的程度。究竟为什么会产生上述现象？可以沿着下面的思路来进一步探讨：各地经济发展水平存在差别。上海的经济发展水平和西藏、贵州等地是不可同日而语的，因此，所筹集到的财政收入必然也是有高有低。自然，可用于提供公共服务的资金也是不一样的。于是，公共服务的水平也是有所差别。那么为什么上海的经济发展水平高，而西藏和贵州等地的经济发展水平不高呢？于是，这又有了两个方面的深层次原因。第一，不同地区的所处的地理、历史环境不同。上海等沿海地区地理优势较为明显，这使其成为一个重要的港口城市，使其提高经济发展水平的能力较为突出。反之，西部地区环境相对较为不利，促使经济发展的相对优势不是很明显。另外，国家促使不同地区发展的政策也是不一样的。在先富带动后富政策的指导下，国家对于上海等沿海城市的政策和资金支持明显大于内地，这是促使上海等地迅速地发展起来。资金和政策的支持差异程度同样适用与城乡公共服务水平的差异。城乡公共服务差距首先是因为城乡二元分治的体制，其次是新中国成立以来农业支持工业发展的政策所导致。第二，目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清。在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担，例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％，又如，预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出，而在地方政府，县、乡共支出了预算的55％～60％。可见，财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务能力不足的关键。地区经济发展水平有了差异，人民生活水平有了差异，公共服务水平有所差异。政府是否就听之任之，撒手不管了呢？答案是否定的。政府应该是个民选的政府，财政应当是公共的财政。政府的职能之一就应当是调节地区之间、城乡之间和人与人之间政治、经济和文化各方面的不平等。一个很重要的措施，就是政府用于调剂不同区域财政资金余缺的财政转移支付制度。一个卓有成效的财政转移支付制度应当是“劫富济贫”的制度，而非是一个促使不同区域之间财力逐步扩大的制度。我们国家目前的转移支付制度就存在一定的问题。最后，假定不同区域之间在上述各方面的条件均相同，是否公共服务水平就会一致了呢？答案当然也是否定的。因为不同地区政府提供公共服务的行政效率是不一样的，有的地方提供公共服务水平的行政效率高，而有的地区不高。这也是导致公共服务提供水平不一致的原因之一。还有两个问题需要说明，一个是政府提供公共服务水平的成本，在一个地广人稀的地方和人口相对密集的地方，政府提供公共服务的成本是不一样的，前者一定会比后者高。另一个是国家公共服务提供政策和制度也是不一样的，如农村公共服务提供和城市公共服务提供的融资体制就是不一样的。
(二)我国财政转移支付制度存在的问题。
上面已经总结，我国公共服务提供不均有若干原因。但是，就短期来看，一个卓有成效的财政转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。我国目前的财政转移支付制度从结构设计上看存在一定的问题，下文着重分析我国财政转移支付制度存在的问题。
1.现行转移支付制度的结构及现状。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。
按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：
(1)税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。
(2)一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。
(3)专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。
(4)其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。
转移支付制度存在的问题。1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是总体来看，存在着制度设计上的缺陷，具体表现在以下几个方面：
(1)转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。
(2)税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，这对1994年的“分税制”的改革起了重要的推动作用。中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
(3)一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，2007年，其只占转移支付总额的14％，因此，均等化作用有限。
(4)专项转移支付规模过大，且运行不规范。专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题，着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置的政策目标，但是，目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模过大。另外，部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20％。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44 149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。⑩
四、对我国推行公共服务均等化的建议
如上文所述，公共服务不均的产生有多重原因，因此，解决办法是多维度的。下文结合我国国情，着重从公共财政的角度提出我国推行公共服务均等化的建议。
(一)建立公共服务型政府，完善公共财政制度。
在市场经济中，市场对资源配置起到基础性的作用。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用。政府要继续推进政企、政资、政事分开，政府与市场中介组织分开，杜绝对企业生产经营的直接干预，把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济，更不能介入市场能够配置资源的领域，与民争利。要树立正确的政绩观，建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系，实现政府职能的转变。
(二)完善财政体制。
应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任，也应有所区别。例如，社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广和具有更大的外部性，主要应由中央政府和省级政府提供，由县级政府管理；义务教育和公共卫生等公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例，应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区，应全部由中央与省级政府承担，通常情况下，以省级政府为主；在经济中等发展地区，应由三级政府共同承担，但中央和省级政府应负担50％以上；在经济发达地区，应由三级政府共同承担，但以县级政府承担为主。总之，在提供基本公共服务的事权划分上，应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，以便使财力与事权能够相匹配。明确事权划分后，应通过法律制度给固定下来。
(三)完善均等化的转移支付制度。
1.试行纵向转移与横向转移相结合的模式。世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式，即在实行纵向转移支付的同时，还实行横向的转移支付。我国东部与中西部地区差距过大，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务的均等化，将会旷日持久，遥望无期，难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援，只是尚未形成制度，更何况目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而最终也有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。
2.完善转移支付形式。
(1)取消税收返还和体制补助。税收返还的制度设计为1994年的分税制财政体制改革起到了重要促进作用，是中央对地方财政转移支付的重要组成部分。但是，这种制度维护了地方的既得利益，是旧体制的延续，同时税收返还的数量巨大，不利于公共服务均等化的实现。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力，可以规定一个过渡期(比如3-5年)，分步实施，逐步到位。
体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式，属性和政策目标不明确，随着时间的推移，这种形式的均衡化效果进一步减弱。
(2)调整财力性转移支付。现行财力性转移支付主要包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。这里，除一般性转移支付外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的，或者用于某些专门事项的。这只能作为一种过渡性措施，而不能使其制度化，否则，如果每出台一项政策，就增加一项财力性转移支付，势必会造成财力性转移支付的混乱和不规范。因此，应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各个地方的转移支付数额。在确定标准财政收入的时候，应当全面衡量地方财政的收入能力，将预算没有反映到的财力反映进来。在确定标准财政支出的时候，不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内。
(3)科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。首先，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河的治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。根据专项转移支付应具备的上述特征，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次，要控制专项转移支付规模。专项转移支付，只能是次要的、辅助的形式，因此，规模不能过大。当然，如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必然不可能过大。再次，列入专项转移支付的项目要经过科学论证和一定的审批程序。另外，要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。
注释：
①陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社2007年版。
②刘明中：《推进公共服务均等化的手段(上)——财政部副部长楼继伟》，载于《中国财经报》2006年2月7日。
③④贾康：《区分“公平”与“均平”把握好政府责任与政策理性》，载于《财政研究》2006年第12期，第7页。
⑤樊纲、王小鲁、朱恒鹏：《中国市场化指数——各地区市场化相对进程2006年报告》，经济科学出版社2007年版。
⑥袁卫、彭非主编：《中国经济发展报告2006》，中国人民大学出版社2007年版。
⑦李建平、李闽榕、高燕京：《中国省域经济综合竞争力发展报告(2005-2006)》，社会科学文献出版社2007年版。
⑧陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社2007年版。
⑨其中个别指标限于数据的可得性用效果类数据来代替，如火灾发生数与人口数之比；另外，还有个别指标具有“准公共性”的特点，如每万人技术市场成交额。
⑩资料来源：审计署“42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告”。
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