省际间财政竞争现状、经济效应与规制设计，本文主要内容关键词为：效应论文,规制论文,现状论文,财政论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革以来围绕着规范中央与地方的分配关系，调动地方政府理财积极性，我国的财政管理体制经历了多次重大调整，在这个过程中，不仅地方政府在财政总支出中所占的比重逐步提高，而且在预算安排上，地方政府所拥有的自主权也越来越大。赋予地方政府更多的财政职能，其积极作用是增强了其发展地方经济的动力，有助于地区性公共产品供给效率的提高，但随着地方政府独立经济地位的加强，出于维护自身经济利益目标，当然希望本地区财政资源更多，而财政负担更轻，这会引致地方政府通过财政竞争的手段，保护本地的财源，吸引外来投资和人才，而将那些会带来财政负担的人和物尽量驱逐出本地。因而财政分权常常会伴随着地区间为了吸引和留住稀缺的、有价值的资源，而尽量避免特定财政成本而展开的税收竞争、公共产品供给竞争以及财政规制竞争行为，这不仅会改变各地区政府的财政资源水平，进而还会对不同地区居民的社会经济福利产生影响。
一、财政竞争的经济效应
关于财政竞争的经济绩效，由于研究切入的角度不同，理论上并没有取得一致的看法。一些研究认为财政竞争提高了财政资源的经济配置效率，增强了地方政府发展本地区经济的积极性，因而财政竞争对经济的迅速增长有积极作用（Qian and Roland 1998）；也有些学者更强调地方政府间的财政竞争会引起地区间资源配置扭曲，地区之间发展不平等和重复建设问题，从而对一国宏观经济健康发展带来负面影响（沈立人和戴圆晨 1990）。
总体而言，由于政府间财政竞争的手段多种多样，对社会经济的影响也是多方面的，所以在理论上，对财政竞争的效应并不能给出明确结论。财政竞争的可能经济效应大致有以下结论，见表1。
表1财政竞争主要的可能经济效应
积极效应消极效应
—公共产品供给更加切合当
—在要素自由流动条件下，
地居民的需要，提高公共产
税收竞争的结果是税率等
品供给的效率。 于0，会使政府财政收入下
降。
—居民可以更容易对本地区
—政府财政收入减少，其宏
政府的绩效进行评价，促进
观调控能力会下降，降低
政府管理水平的提高。
社会福利水平。
—地方官员发展本地经济的
—导致地方保护主义，地区
积极性会提高，有助于经济
产业结构过度趋同，降低
增长。 国民经济综合效益。
—加大地区差距，使落后地
—减少地方政府对企业的干
区出现财政危机。
预。
—导致规制执行的松懈，损
害社会法治环境。
虽然财政竞争问题在改革开放之初就已为国内经济学界所重视，但由于当时财政竞争的主要表现形式是激烈的地方市场割据问题，以及对本地经济资源和所属企业形形色色的保护，在这个背景下，财政竞争研究的焦点问题自然成为地方保护主义，而理论界对财政竞争本身内涵的研究却不太充分，特别是从经验上为中国的地方财政竞争状况提供直接证据的研究较为缺乏，在我所能看到的少数几项研究中，世界银行的一项研究发现许多富足省区的征税力度比落后地区小，如浙江、山东和辽宁的征税力度都低于平均水平，上海和北京仅仅比平均水平高一点（World Bank 1990）。本文的研究正是通过对改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来我国各级政府间财政关系变化特征进行系统的经验分析，希望可以为我国财政竞争的状况和财政竞争对地区间财政收支造成的影响提供一个实证性研究补充。由于根据财政竞争主体间行政等级关系的不同，财政竞争可划分为地方政府与中央政府间的财政竞争、不同地区政府间的财政竞争，所以下文将分别从纵向竞争关系和横向竞争关系进行分析。
二、纵向财政竞争关系：藏税于民
1994年分税制改革以前，中央政府并没有专门征税机构，其财政收入主要来自同各省级政府分别进行谈判所确定的一个比例进行的财政上解，而在社会经济转型过程中，经济发展中面临的不确定性很多，为了顺利推进市场化经济体制改革也需要中央政府支付不断发生的各类改革成本，事前的收入分配方案在事后常常让中央财政捉襟见肘，所以中央与地方政府的收入分配关系基本处在一种非常不稳定状态，中央政府经常会在地方增收的财政收入调整中，拿走大头，财政分配中事实上存在着鞭打快牛的现象。中央与地方财政博弈的一个自然结果是部分税源富裕地方在完成任务后不愿再多收，藏税于民或以收费形式集中到地方政府手中的现象比较严重，造成税收收入的大量流失和宏观税负的不断下降（潘贤掌和黄耀军1998）。
如果“藏税于民”假说成立，地方政府一定会努力将财政收入尽可能地向预算外转移，这样，我们应该可以得到以下结论：
假说一：在地方政府财政总收入占GDP比重一定的条件下，地方政府预算内收入占GDP的比重会越来越低，而预算外收入占GDP的比重应该会越来越高；或者当政府财政总收入的GDP占比呈下降趋势时，各地方政府预算内收入GDP占比下降的幅度会更大。
由于改革开放以来，我国财政收支变化的最显著特征就是政府财政收入两个比重的不断下降，因而对假说一的检验是要观察地方政府的预算内收入和预算外收入各自的GDP占比的时序变化特征。不过，由于1993年以来，国家统计局多次对预算外收支的统计口径进行了调整，使各年份的预算外数据变得不可比，这给检验假说一造成了一定的困难。为了统一数据口径，本文对公布的预算外收入数据进行了调整，调整的方法分三步：按照1993～1995年的预算外收入统计口径，从1978～1992年间的全国预算外总收入数据中，减去国有企业及其主管部门收入，得到新的全国预算外收入时序数据；为了消除1996年以后统计口径调整带来的数据不可比问题，本文根据《中国财政年鉴2002》第386页公布的可比口径预算外收入增长率指标，重新计算了1996～2000年的全国预算外财政收入数据；再将经过以上两步处理之后获得了时间序列数据乘以0.83（1978～1992年全国预算外收入、地方政府预算外收入的OLS拟合方程的系数），得到本文的地方政府预算外收入时间序列数据。在这个基础上，本文分别计算了各年地方政府预算内、预算外收入的GDP占比指标，结果见图1。
附图
图1 1978～2000年地方政府预算内与预算外收入的GDP占比
从图1所显示的1978年以来地方政府预算内收入、预算外收入的GDP占比时序变化曲线的特征看，可基本验证“藏税于民”假说。因为1978年以来，预算内财政收入的GDP占比从1978年的26％，一直下降到1994年的不到5％；与预算内GDP占比不同的是，修正的预算外GDP占比却非常稳定地持续上升，1978年地方政府预算外收入的GDP占比是2.2％，1993年为3.5％，2000年为5.8％。地方政府预算内收入与预算外收入的这种明显不一致的时间变化特征，反映了地方政府对征收预算内收入与预算外收入的努力程度很不一样。需要注意的是从20世纪80年代后期开始，中央政府就已经在不断加强预算外收入的管理工作，在这样一种背景下，地方预算外收入仍然持续增长，地方政府在与中央政府竞争财政利益时，将收入向预算外转移的动机非常明显。不过在图1中，我们还应当注意1994年以后，随着中央与地方政府的预算内收入分配关系逐渐趋于规范化，地方政府预算内收入的GDP占比已经开始扭转多年来的下滑趋势，转而稳定地上升，到2000年已接近7.2％，表明从避免藏税于民的角度，分税制改革是富有成效的。
三、横向财政竞争与省际间财政状况
在中央与地方政府的纵向财政竞争中，竞争目标是在财政收支分配中尽可能作出对本级政府有利的安排，竞争手段是使收入向预算外转移；而省际间的横向财政竞争的目标不仅有经济利益方面的争夺，许多时候也包含社会发展、政治目标方面的竞争，并且竞争的手段也要远比纵向竞争丰富。
Janeba and Peters利用一个两阶段博弈模型，在分析欧洲国家的利息税竞争问题时，发现各国政府都有激励进行税收歧视，而且各国的财政竞争政策会出现分离：对可流动的资源征低税、对流动困难的资源征高税（Janeba and Peters 1999）。这个结论很直观，因为现代大多数国家都采取属地的税收管辖原则，资源的流动直接会影响地区的税基，地区间财政竞争当然会约束地方政府的行为，为了防止税基外流，地方政府自然不能够对流动性强的资源过度收税，但另一方面，如果税负过轻，地方的财政收入不足又会制约地方建设公共产品的能力，所以地方政府对流动性能力不同的企业执行差别化的税率，以在保证基本支出需要的前提下，有能力和其它地区展开财政资源的竞争。
从国外现有文献看，对地区间横向竞争的实证检验较为普遍的方法是分析地区间的策略性征税行为，这种方法主要是考察相邻地区间税率波动关系，如果一个地区与其临近地区的税率同向变动，则认为它们之间存在着税收竞争。由于我国实行的是高度集权化的税收制度，主要税收权利都集中在中央政府，除了一些特定的税收优惠政策外，各地区均实行统一的税法，地区的法定税率也高度统一。在这种背景下，讨论地区间的策略性征税行为有一定的困难，所以本文的经验分析主要基于对地区的歧视性税收政策的检验。我的主要理由是我国国有经济比重比较高，由于产权因素，地方政府对国有企业的控制力很强，相对而言，国有控股的资本跨地区流动障碍一般较大，因此对不同经济类型企业的税收负担状况进行研究，可对我国目前的地区财政竞争情形提供一定的证据。
假说二：除国有资本以外的其它经济成分资本流动性会比较高，在每个地区其税率相对都会比较低。地方之间的税收负担与当地的国有经济比重呈正比。
虽然中国目前对外商投资企业所得税方面的优惠尚未取消，但1994年税制改革基本将流转税并轨，不过为使税制改革顺利进行，对外商投资企业由于改征增值税、消费税和营业税的，在最长不超过5年的期限内，可以退还多缴纳的税款。关于外商投资企业超税负返还政策在1998年底到期。为了对不同时期这种税收政策上的差异作出区分，本文分别对1998年前后不同所有制企业的相关税收负担指标进行了计算，结果见表2。
表2 1994～2002年不同所有制企业平均税收负担状况 （％）
企业类型国有及国有外商和港澳台
时期 控股企业集体企业 股份有限公司 投资企业
税率 1994～ 1999～ 1994～1999～1994～
1999～ 1994～ 1999～
1998
20021998 2002 1998 2002 1998
2002
工业总产值税率8.58.7 3.8 3.6
5.0
6.5
3.63.6
工业增加值税率
26.3
25.114.8 14.0 19.1 18.9 14.8
14.0
销售收入税率 8.78.3 4.6 4.1
5.8
6.7
4.03.8
资料来源：根据《中国统计年鉴》相关年份数据计算。
由表2可看到目前不同所有制企业的平均税收负担确实有很大差距，其中国有控股企业的税收负担最重，股份有限公司的税收负担其次，外资企业和集体企业的税收负担大致相当。由于“三资企业”享有许多的税收方面优惠，其税负较轻可以理解，但有些出人意料的是用三种方法衡量的集体企业的税收负担，都与外商投资企业非常接近，而根据中国的相关税法，集体企业与国有企业适用的是同一部税法，集体企业并不能享受外商投资企业的种种税收优惠，直观上，其法定税率似乎应该与国有企业更为接近，而事实却恰恰相反。
当所有地方政府的均衡财政竞争策略是对流动性相对较低的国有经济成分企业征高税时，一个自然的推论是地方的国有经济产值比重越高，其宏观税负水平越高，由于我国目前的税收优惠最主要是在所得税方面，以增值税为主的流转税从分税制改革以来已经实现并轨，因而利用工业部门增值税税负水平检验各地区对企业的征税努力可能比企业总税负指标更合适。本文采用各省的增值税收入与工业部门国内生产总值的比值表示i省在t年的税收负担（RT[，it]）；国有及国有控股企业的总产值与全部独立核算工业企业总产值的比重度量各地区的国有经济比重（RN[，it]）。实际分析中采用1994～2003年的省际面板数据集，并加入了地区的经济发展水平、财政支出需要两个控制变量，其中以人均国内生产总值的对数表示各地区的经济发展水平（PG[，it]）；以各地区党政机关从业人数在总人口中的比重（EG[，it]）表示其财政支出需要。计量分析结果如下：
RT[，it]=0.014+0.0056RN[，it]+0.02PG[，it]-0.024EG[，it]
（1.96）
（2.04）
（-1.08）
F=4.64 R[2]=0.16
回归结果表明地区间税收负担之间的差异有16％可由其国有经济比重的差别来解释，回归系数显示当某地国有经济比重高1％时，其增值税负担会增加大约0.006％，并且在90％置信水平上显著；人均GDP的对数值每提高1％，其增值税平均税负会上升0.02％；以党政机关从业人数比例表示的地方财政支出需要与税收负担之间呈现的是负相关关系，不过其系数在任何置信水平上都不显著。这里的结果说明目前的地区税收负担确实与其国有经济比重呈正向变动关系。
本文的研究发现目前流动性相对较差的国有企业税负的确更重，即使在流转税制度已基本并轨的1998年以来，国有企业的工业增加值税率仍明显高于其它类型企业。这种由产权关系不同而纳税不同的税收稽征现实，当然可能是因为不同产权性质企业的经济利益激励不同引起的，但不能否认的是由于国有企业流动性较差，地方政府为进行财政竞争，筹措公共产品建设资金的需要，会对国有企业适用较高的税率。
当所有地方政府都进行财政竞争时，各地区都将不会有比较优势，也无法通过财政竞争手段吸引到新的税基（Oates 1959），随着竞争中有效税率的不断降低这可能会引起政府税收收入的减少；而且在省际间日益升级的财政竞争中，地方政府的公共支出负担也会不断加重。对一些初始财政状况较差的地区，财政收支两方面的双重挤压可能会造成其财政缺口日益扩大，甚至会引发财政危机。
假说三：地方政府为吸引外来投资而竞相实施优惠政策时存在着囚徒困境，这可能会造成地方政府财政上出现困难，而且越是落后地区财政上的困难往往会越大。
由于地区财力状况是财政收入和支出两方面力量共同作用的结果，因而本文利用1978年以来中国省际间预算内财政收入和支出变异系数揭示了改革以来地区间财政差异的变动情况。如果地方财政收入方面的变异系数变大，则反映的是税收竞争中的囚徒困境；而地方财政支出的变异系数变小，则可能表明地区间相对较高水平的公共品供给竞争。
图2是1978年以来中国省际间预算内财政收支变异系数，它显示从财政支出总量上看，1978年变异系数为0.40，而后缓慢增加到1980年的0.44，再下降到1984年的0.38，此后基本是持续上升到1998年的最高点0.639，在这之后，呈现出下降趋势。而财政收入变异系数经过80年代后期的下降以后，从1990年最低点的0.651，一直上升，2001年达到其最高点，变异系数值为0.936。从财政收入角度，不难发现地方财政收入差距在90年代以来不断在扩大，发达省份在财政竞争中得到了更多的财政资源，而经济欠发达省份财政收入相对在减少，这必然会加剧落后省份财政紧张状况。这是否意味着1998年以来，中国地方政府财政竞争更加激烈，值得关注。如果经济落后省份不能够在这场新一轮的财政竞争中，吸引到一些好的投资项目，无疑大量的公共产品投资会加重这些地区今后的财政债务负担，而使未来的财政状况更加恶化。
附图
图2 1978～2002中国省际间预算内财政收支变异系数
四、结论与相关政策建议
本文从藏税于民和税收政策的分离均衡角度，对我国目前的纵向财政竞争和横向财政竞争分别进行了经验分析，研究发现：第一，中国目前无论是中央和地方、还是地方政府之间都存在着明显的财政竞争，其中纵向财政竞争主要表现在地方政府对待预算内收入和预算外收入明显不同的征收努力；横向财政竞争的表现则是地区之间的策略性征税行为，地方政府对流动性不同的经济要素实施差别化的征税策略，不同经济类型企业无论是在所得税还是在流转税方面，税收负担都存在很大差异。第二，虽然1998年底外商投资企业超税负返还政策已经到期，不同经济类型企业流转税事实上已经并轨，但从税收负担数据看，1999年以来不同经济类型企业的税收负担差距并未出现缩小的迹象，这证明地方政府对流动性不同的要素实行税收歧视。第三，1994年分税制改革已开始扭转地方政府预算内收入的GDP占比的下滑趋势，说明分税制改革正在逐渐避免地方政府的藏税于民。第四，90年代以来，省际间财政收入变异系数在不断拉大，显现出在新一轮财政竞争中，经济发展水平不同的地区财政收入能力差距正在加大；财政支出变异系数从1998年开始逐渐下降，可能反映省际间财政支出竞争正变得越来越激烈，地区之间的财政竞争在收支两方面同时展开，无疑会加重经济欠发达省份的财政负担，其未来的财政状况甚至有更加恶化的风险。
分权体制下的地区间竞争有利于调动地方政府发展经济的积极性，使地区性公共产品的供给更加切合当地居民的偏好，但与此同时，地区财政竞争也会使地方公共产品供给低于帕雷托最优水平，造成劳动力和资本等生产要素市场出现扭曲性配置，而当地方政府都进行财政竞争时，各地区的财政状况都会因此变得更糟。如何在进一步调动地方政府发展经济积极性的前提下，对政府间的恶性财政竞争进行限制，我认为目前有以下几方面工作需要加强。
第一，营造省际间经济社会协调发展的政治经济环境。一个平衡的政治经济环境不仅能最大限度地减少地方政府财政竞争的负面影响，也有助于地方政府形成一个稳定的政策预期，防止地区之间在争取政策优惠方面陷入恶性循环。根据发达国家经济发展的经验和政策可持续性要求，中央政府只有解决好地区间公共产品均等化供应的法律保障问题，从制度上保证经济发达地区向中西部欠发达省区的一般性财政资源转移支付水平的不断提高，才能切实提高这些地区的公共产品供给水平，形成对资金和人才集聚更大的吸引力。
第二，通过民主决策提高公共产品供给效率。规范地区间财政竞争行为主要目的是形成省际间有序竞争的长效机制，在调动地方政府发展本地区经济的前提下，防止它们陷入财政竞争的囚徒困境。为减少一些浪费性财政竞争项目给地方财政造成的压力，需要提高各级人大对政府预算的审查和监督效率，建立一般居民参与地方重要建设项目决策的渠道，形成政府决策的多方面制约性机制。当然要对政府的各种不同支出决策的质量实施有效监督，必须继续推进综合财政预算改革，建立一个规范统一和公开透明的政府预算制度。
第三，完善官员选拔任用制度。地区间财政竞争的动力主要来自于各级政府官员，因为官员们的政治声誉与地区经济发展往往有着密切的联系，因而财政竞争不仅是地区经济社会发展空间的竞争，同时也是官员们政治声誉的竞赛。要真正缓解恶性的财政竞争，必须完善官员选拔任用制度，通过制订更全面的政府官员政治业绩考核制度，形成官员合理的长期性预期，使其更加关注地方社会经济的可持续性发展。
第四，构建多维的财政竞争考核制度规范省际间财政竞争。政府间财政竞争手段多种多样，除了税收和补贴之外，征税努力、土地出让租金、环境保护等规制的执行力度等都可成为地区间进行财政竞争的手段，客观上这要求中央政府必须构建一个政治的、经济的和法律的多因素的组合工具，才能对省际间财政竞争行为进行有效地考核，而且在规制执行中，中央政府还需要防止因承诺问题、信息问题带来的政策无效率，为实现省际间经济社会的和谐发展提供制度保障。
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