建立突发性公共事务财政投入体系的对策研究，本文主要内容关键词为：突发性论文,公共事务论文,体系论文,财政投入论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于个人在追逐自身利益的过程中更多地关注如何使自身利益最大化的问题，不具备消除公共事务带来的外部负效应的主观偏好和足够的客观能力，所以在公共事务领域，特别是在突发性公共事务管理中，政府应该发挥主导作用。
自建国以来到经济和政府职能转轨以前，我国政府在公共事务管理中发挥着主导作用，在很大程度上防范和控制了突发性公共事件的发生并且拥有较强的危机应对能力。特别是在公共卫生领域，我国曾经被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大的健康收益”的“中国模式”。
但在从计划经济向市场经济转轨的过程中，由于过度强调市场的作用，导致政府在管理领域也过多地强调“退出”机制，对“计划机制”矫枉过正，忽略了在公共领域政府还应该发挥主导作用的重要性，从而使其在公共事务领域中的主导作用不断下降，在某些领域(如公共卫生和教育领域)还出现了“政府失灵”的现象。分析我国政府在突发性公共领域失灵的原因，政府职能定位的确切与否应该是根本原因，对突发性公共事务的投入不足是造成这一领域政府治理能力下降的关键因素[1]。
公共财政是政府管理突发性公共事务的财力保障，是防范和化解突发性公共事务危害的最后一道防线。建立和完善突发性公共事务财政投入体系是一项系统的政府管理工作，不仅涉及到政府决策、财政收支分配和公共部门管理，还涉及到行政立法的内容。面对永远存在的突发性公共事务爆发的可能性，必须建立和完善我国突发性公共事务的财政投入体系。本文将结合我国公共财政实施的具体情况，对这一问题进行对策研究。
一、实现“预备费”的基金积累式管理
1.实现突发性公共事务预算资金从年度流量式管理向基金积累式管理的转变
针对目前我国突发性公共事务爆发后，年度预算资金总量供应不足和依靠行政力量强制安排追加财政支出的特点，笔者提出加强法制建设以实现突发性公共事务预算资金制度化管理的建议。
我国现阶段对突发性公共事务的预算资金采用流量式管理、年度余额为零的管理方式，没有形成专门的基金制度。而突发性公共事务预备费资金的基金式管理，则是在预算管理中，将突发性公共事务预防和治理资金实行单独的项目管理。如果当年安排的预备费留有结余，将结转到下一年度累计使用，形成专项基金，专门用于应对突发性公共事务的不时之需，以保证突发性公共事务治理资金的总量供应和预算管理的规范性；减少突发性事件爆发时行政命令对预算资金管理的过渡调整，以保证其他各项预算资金和财政支出的正常运转秩序。为防止专项基金在使用率不高的年度资金累积过多，可以设定一个基金数额上限，当预备费金额超过这一限度后则可以将超额部分或其一定比例转作可动用的其他预算科目资金，限度数额内的资金依然结转为下年的预备费基金使用。
预备费的基金式管理有助于克服目前我国预备费年度流量式管理中，由于年度零余额引起的基金总量过小导致的突发性公共事件爆发时的财政资金供应不足的问题，可以增强我国政府在紧急状态下处理公共事务的能力。
2.加强预算法制化建设，保证充足的应急财政投入总量
要想实现突发性公共事务预备费资金管理方式的转变，必须通过制度化的预算法制建设加以确认。预备费基金式管理的预算法制化建设可以为紧急状态下的非常规政府管理提供充足的资金保障，这样既可保证政府维护公共秩序和公共安全的权利优先性，又可使政府的行为符合法制国家的精神，防止政府权力的滥用。
加强公共财政体系中关于突发性公共事务财政投入体系的制度化建设，应按照宪法和行政法治的要求完善预备费和项目预算资金的拨付与使用机制，规范《预算法》中关于应急预备费的投入数量、投入方式和具体用途的立法，细化该级预算分类的下级预算科目与支出明细，实现根据“突发性公共事务应急预案管理条例”合理地投入财政资金，以制度建设来保证应急资金的稳定来源，实现应急预备费的充足供给。
二、丰富突发性公共事务的财政投入手段
“预备费”是政府对突发性公共事件的直接财政投入，但是单纯依靠“预备费”难以应对突发性公共事件发生时各种复杂情况对资金的大量需求，必须发挥其他间接的财政投入工具的作用，通过多样化的财政手段的共同运用，形成针对突发性公共事件干预面广、渗透性强和引导作用明显的公共财政资金投入体系。借鉴其他国家和我国已有的经验[2]，可综合运用以下间接性的财政手段。
1.定期定向的税收政策
作为财政政策的重要内容，税收政策在突发性公共事务治理中往往可以通过“税收支出”这种间接的方式，为特定时期的特需资金提供重要支持力度，形成突发性公共事务财政投入体系的重要组成部分。
针对我国实际情况，根据突发性公共事务的不同性质，政府可以通过临时性的对特定行业的税收优惠或限制政策来激励、引导或限制公民、企业和政府的行为，发挥这些行为主体在突发性公共事务治理中的积极作用。例如，针对突发性公共卫生事件和环境保护事件频发的状况，可以对进口医疗设备和治疗特种流行疾病的进口药品减免进口关税和进口环节的增值税；对从事环境保护、企业三废治理良好的企业给予企业所得税减免；对在突发性公共事件爆发时或公共危机治理过程中涉及到的某些行业给予相关的税收优惠或者是税收方面的限制措施等等。同时，在突发性公共事务或者公共危机治理的过程中，应注意税收激励或限制政策的短期性，以确保政策效用的发挥。
2.定期定向的转移支付
在突发性公共事务或公共危机治理的紧急状态下，政府的转移支付往往能够对行为主体产生明显的资金补贴作用，包括中央政府对地方政府的纵向财政资金转移、地方政府之间的横向财政资金转移以及各级政府对特定居民群体进行的财政转移支付(补贴或补偿)等，都能很好地弥补和调动各级政府和特定居民群体采取积极的应对措施，从资金保障上将行为主体的消极态度和做法控制在较低程度。
在我国的现实中，如面对公共卫生、饮用水或空气污染等突发性公共事件时，应加强中央政府对地方政府以及地方政府间的转移支付，在责任明确的同时实现资金的合理转移，以保证受害地区应急财政资金的投入，尽快化解危机；可以增加各级政府对特定居民群体的补贴，使受害居民配合政府的治理措施，实现个人利益与公共利益的统一。
3.社会资源的征用
在突发性公共事务治理的过程中，如果政府资金不足或因为某些危机性质的特殊性，需要征用居民个人、企业或社会团体的土地、房产或劳务来保障人民的生命和财产安全时，社会资源的征用就成为一种较好的应急手段，只是这些征收的财产在不久的将来要由财政资金加以补偿或偿还。在自然灾害和水利灾害爆发时，社会资源的征用往往是一种最好的应急解决办法，因为它能使个人、企业和社会团体以最快的速度加入到救灾物资的提供队伍中去，达到及时挽救生命和保护财产的目的。
在我国的实践中，社会资源的征用要注意的是政府应兑现征用时做出的承诺，保证征用对象的经济利益，这种财政偿还可以看作是紧急情况下的政府购买。由于政府征用的社会资源会得到财政有保证的偿还，所以它依然是突发性公共事务财政投入的一种重要手段。
4.政府资产的应急变现
在处理突发性公共事务的过程中，如果政府筹措常规收入发生困难，则可以通过动用“财政家底”，即政府资产的应急变现来满足资金的临时需求。政府资产的应急变现方式主要有政府资产的拍卖、抵押和租让等。
5.发行国债和举借外债
在突发性公共事务治理的过程中，紧急增发国债(包括内债和外债)可以在短期内筹措大量资金，以保证公共应急资金的大量需求。发行内债要受国内居民储蓄存款余额、居民购买意愿和政府偿还信誉的限制，以及国内政治经济总体状况的影响。发行外债也是应对突发性公共事务资金不足的办法之一，但由于发行外债涉及到一国主权的对外负债问题，因此是财政应急反应机制的最后一道防线，须谨慎使用。我国的居民储蓄存款余额较大，并且购买国债也是我国居民投资的一种重要手段，所以，在和平的情况下，发行内债应该是政府筹措突发性公共事务资金的一个重要组成部分。
6.外汇储备的应急动用
外汇储备的应急动用往往是政府在应对突发性经济危机中，特别是应对财政风险和财政危机时常常采用的一种手段。由于外汇储备的动用要求一国有充足的外汇储备，所以各国在应急动用时，依然会以外汇储备的安全为前提，控制动用外汇储备的数量和频率，在缓解经济或财政危机的同时保证国际外汇储备的安全限额。我国的外汇储备数量相当可观，对经济安全有一定的保障作用，这为我国应对财政风险和财政危机提供了一个资金投入的可选工具。
三、加大对突发性公共事务的事前预防性财政支出的投入力度
事前预防性投入和事后应急性投入的数量与顺序是突发性公共事务财政投入体系中的结构性问题。尽管突发性公共事务爆发以后财政资金的支持非常重要，但是加强事前的预防性投入更是政府财政的重要职责。正如笔者所言[1]，由于居民个人在事前预防性投入中必然存在“预防困境”，财政的事前预防性投入就成为防范突发性公共事务爆发和降低爆发时危害的首要选择。如果正确处理好财政的事前投入与事后投入之间的关系，政府的应急反应能力就会得到增强。
尽管事前的预防性投入周期长，资金使用效果不明显，但是考虑到在无准备情况下危机爆发后的危害和政府与社会付出的应急成本，这样的投入还是可行与经济的。从突发性公共事务管理机制的前两个阶段来看，由于缓解阶段和准备阶段是事前预防性投入的重要内容，因此事前投入在突发性公共事务管理的整个过程中都发挥着重要的作用。而且事前投入所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都是无法用数字来计算的。
从我国公共卫生、环境保护和水利领域的突发性公共事务的财政支出结构分析可知，转轨过程中财政对公共事务的预防性支出减少，是造成政府治理突发性公共事务能力降低的一个重要原因[3]。从现实情况来看，加大财政对突发性公共事务的事前预防性投入，可以增强我国政府和社会的应急反应能力。
事前的预防性投入涉及的内容相当广泛，它不仅包括对公共事务部门预防性机构的各项行政支出，还包括对具体公共事务项目的预防性设施的建设和维护投入、预防性科学研究投入、预防性的应急人员培训投入和其他投入，如流行性疾病科学研究的投入(包括对疾病预防途径、免疫疫苗和治疗药物的研究)、防控人或动物传染病的设施的投入、防疫部门紧急救护人员与工具配备的投入、多种环境污染介质污染渠道研究的投入、环境污染治理方式研究投入、防治水利灾害的公用设施的投入、公民预防灾害能力的培训投入、预警信息平台建设的经费投入等。无论是突发性公共事务管理的组织体系，还是预警系统的建立，都要求财政资金有一定的前期投入才能保证危机爆发时政府协调运作能力的发挥。
从近年来我国对突发性公共事务管理的经验与教训来看，需加大对突发性公共事务的事前预防性投入，特别是要加大日常的事前预防性财政投入，保持长期、稳定和合理的投入比例，尽快建立起制度化的预算安排，以保证财政资金发挥最好的效益。
四、加快突发性公共事务财政投入的预算编制工作
尽管我国财政预算制度中设有相关的专项拨款和总预备费，可以用来作为突发性公共事务的财力保障，但是由于我国市场经济建设中还没有建立起相应的突发性公共事务管理的法制体系，其财政资金投入的预算科目设置仅囿于预备费科目和当事件爆发时追加的专项财政拨款，没有建立起制度化的财力支持体系，政府在突发性事务管理中运用更多的是临时性行政命令与临时性的税收支出或财政转移支付政策。针对这一问题，笔者提出“加快我国突发性公共事务预算编制”的建议，以保证事前投入和事后投入的合理比例以及财政投入资金的制度化。科学合理的财力支持体系和法制化的预算编制，不仅可以为突发性公共事务提供日常与危机时期的稳定资金来源，而且有助于实现高效率的政府管理和防止政府权力的滥用。
编制突发性公共事务应急预算是一项综合的系统工程，它要求按照突发性公共事务管理机制的四个阶段(缓解、准备、反应和恢复阶段)分别提供资金支持。
针对事前的缓解阶段和准备阶段，政府在编制预算时需要有风险管理意识，增加突发性公共事务日常管理资金的投入，在中央预算、地方预算和各部门预算中细化预算科目，为构建突发性公共事务事前预警机制和日常防控体系的软硬环境提供资金保障。例如，建立突发性公共事务汇报制度和危机评价系统的预算支出、预警系统及其迅速激活的预算支出、居民培训、训练和专业防护人员的训练及演习费用支出、专业机构的预防性科研支出等，都是编制事前预算的重要内容。由于事前防控是降低突发性公共事务危害程度的最佳策略，所以预防性的预算支出编制应该得到充分重视。
针对事后的反应和恢复阶段，政府在编制预算时需要确立资金快速到位的观念，增加突发性公共事务爆发后可动用资金的总量供给，将预备费的流量式管理改为基金式管理，丰富政府财政投入的手段，在编制预算的过程中进行总量平衡，在财政总支出水平约束的前提下合理安排应急预算支出，以便更好地发挥财政资金在消除突发性公共事务危害和灾后重建中的积极作用。制度化的预算安排可以克服行政命令对财政支出秩序的过渡干扰，在预算资金投入形成保障的基础之上，适当地运用行政命令作为资金投入不足时的补充手段，既可以提高政府应对突发性公共事务的管理能力，也可以维护正常的财政支出秩序。
五、把握好突发性公共事务预算的编制和执行原则
突发性公共事务的财政投入数量和与此相关的具体预算科目的资金投入顺序，是编制突发性公共事务预算时首先要解决的问题，它直接关系到治理突发性公共事务的资金充足程度和资金使用方向。
作为特殊功效的财政支出部分，突发性公共事务财政投入的规模包括日常预防性投入和事后应急性投入两部分。这两部分的财政支出数量和投入顺序在预算编制时都受到国家财政总规模和其他预算支出顺序的约束，并且，当突发性公共事务财政投入总规模确定后，两部分资金的投入比例之间也存在此消彼长的关系。能否科学地处理好这二者间的关系直接关系着政府管理突发性公共事务的水平和人民生命财产的安全。为此，在编制突发性公共事务预算时，严格贯彻政治程序法制化的预算编制和管理灵活性的预算执行原则就显得非常重要。
政治的法律程序约束性强有助于实现突发性公共事务管理的最佳预算效果。从决策制定者或者是预算编制者角度考虑，财政资金配置的支出比例和优先顺序很大程度上有某种政治上的意义或动机，企图产生独立于政治之外的预算安排是不存在的[4]。宽松的制度约束扭曲了预算制度执行环境，使得部门间预算资金安排变成了优先满足“设租”和“寻租”利益的公共资源配置[5]。所以，在突发性公共事务的预算编制、执行和管理过程中，严格的政治法律程序是财政支出配置的第一条原则。政治程序的法制化，可能使事前的制度设计成本有所提高，但是会大大降低由于信息不对称编制预算所带来的事后财政支出效益低的巨大风险和高额政治租金。在实践中，我们可以通过多次的专家讨论会、市民听证会和部长研究会等来决定突发性公共事务财政投入的总规模和事前与事后支出的合理比例。
另外，在突发性公共事务预算执行的过程中还要考虑预算管理的灵活性原则。在预算执行的实际运作层次，为了优化财政支出结构和提高财政支出效益，适度的灵活性是必要的。根据不同类型的突发性公共事务的特性，在预算安排的总规模下合理调整突发性公共事务预算安排的具体层次和资金投入方向，可以使财政资金发挥更好的救治作用和实现更大的社会福利目标。实践中需要注意的是，突发性公共事务预算执行过程中的灵活性必须有与之配套的奖惩责任制相制约。只有要求官员对资金灵活运用的后果和效益负责，制度才有意义。在约束性与灵活性之间建立良好的平衡，是突发性公共事务财政投入和预算支出运用的关键。过少的灵活性和过多的约束性会导致制度僵化，但是过多的灵活性和过少的约束性则会滋生腐败。一般说来，战略制定应较为严格而执行可以相对放松，或者，战略重点决策更集中化而运作决策则更分散化。
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