中小企业信用担保立法的比较考察，本文主要内容关键词为：中小企业论文,信用担保论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小企业信用担保，是指经同级人民政府及政府指定部门审核批准设立并依法登记注册的中小企业信用担保专门机构与债权人(包括银行等金融机构)约定，当被担保人不履行或不能履行主合同约定债务时，担保机构承担约定的责任或履行债务的行为。[1]它是政府为促进中小企业的发展，帮助中小企业解决因信用不足而导致的融资困难等问题所采取的一项扶持性措施。[2]自1992年截至2005年底，我国中小企业信用担保机构总数已达2914家。①不仅信用担保机构数量居世界之最，同时实践也证明，信用担保机构作为媒介金融部门与中小企业的桥梁和纽带，在为中小企业融资提供便利、分散金融机构信贷风险、创造企业信用、促进资金融通等方面发挥了重要的作用。然而，与蓬勃发展的我国中小企业信用担保实践相比，相关的法制建设明显滞后。有鉴于此，本文通过比较世界主要国家和地区信用担保制度的相关立法，以期对完善我国相关立法提供借鉴意义。
一、各国中小企业信用担保的基本发展概况
建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行做法，据加拿大卡尔顿大学的学者统计，截至1999年8月底，全世界已有48％的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。②中小企业信用担保制度建设在国际上已有近70年的历史。最早开始建立中小企业信用担保体系的国家是日本，1937年就成立了地方性的东京都中小企业信用保证协会，1958年成立全国性的日本中小企业信用保险公库和全国中小企业信用保证协会联合会，形成丁中央与地方共担风险、担保与再担保相结合的全国性中小企业信用担保体系。将对中小企业的信用评估和融资担保相统一，成为中小企业信用担保的雏形。1953年，美国成立小企业局，不但为中小企业发展提供咨询服务，而且也为中小企业提供贷款和贷款担保。此后，德国、加拿大于1954年和1961年建立了各自的中小企业担保体系。我国的台湾和香港分别于1974年和1998年开始实施中小企业信用担保。各国按其成立信用担保机构的时间排序是： 日本、美国、德国、加拿大、意大利、马来西亚、中国台湾地区、韩国、西班牙、英国、法国、芬兰、荷兰、奥地利、瑞士、葡萄牙、卢森堡、比利时、菲律宾、印度尼西亚、尼泊尔、新加坡、泰国、印度、匈牙利、波兰、保加利亚、埃及、中国香港特区。由此可见，世界五大洲均开展了中小企业信用担保业务。随着各国中小企业信用担保体系的迅速发展，旨在适应加强中小企业信用担保机构国与国之间交流的需要，相应的国际组织也应运而生。1988年，亚洲首先成立了世界上第一个中小企业信用担保领域的区域性合作组织，即亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟。1994年，欧洲投资基金(EIT)建立，总部设在卢森堡，为中小企业提供信用担保服务，刺激投资增长，创造就业机会。从资金运作模式来看，其资金由欧洲投资银行和欧盟15个成员国的银行以股权形式提供，并且从15个成员国中选择25家商业银行作为协作银行，一旦发生风险，欧洲投资基金与协作银行各自承担50％的责任。1996年，美洲已经开展中小企业信用担保的国家就相关问题进行经验交流，寻求区域性合作。总而言之，信用担保制度在各国普遍存在，充分说明它是促进中小企业融资的长期有效形式，而绝非是一种过渡业务。[3]
表1 信用担保机构在世界不同国家和地区的分布状况③
OECD及类似地区 中东区 苏联 中东 拉丁美洲 加勒比 亚洲 非洲 总数
已有担保基金的23
7 23
155 111985
没有担保基金的 2
1 2211 1 416
不能确定的
2
3 11
1244 182276
国家和地区总数27 11 15
17
21
10 3145
177
担保基金总数* 32 12 23
376 2232
146
注：表中某些国家或地区拥有一个以上的担保基金。
我国中小企业信用担保机构自1992年开始试点至2005年底总数已达2914家。共筹集担保资金总额657.2亿元，累计担保企业18.8万户，担保贷款36.6万笔，累计3237亿元。④目前，中小企业信用担保机构的市场发育总体良好，年均增长215％，业务品种除贷款担保这一主业外，还开发了票据担保、经济履约担保(工程履约和付款担保、招投标担保、租金担保)、农业担保、下岗职工小额担保等适应市场需求的品种。担保机构的经济效益良好，刺激了担保机构不断增资扩股。目前担保机构累计实现收入46.2亿元，其中保费收入32.2亿元，投资收入9.5亿元，其他收入4.7亿元。中小企业信用担保机构的户均注册资金已达3003万元，而且大量民间资金被激活投向担保行业，担保市场的市场化明显加快。在担保资金总额中，非政府出资已经上升到71.7％，不少担保机构中民营企业和社会自然人出资占60％以上⑤。中小企业信用担保机构遍布全国30个省、区、市的200个地、市、州、盟，其中有18个省、自治区、直辖市已初步形成了省(区)、市两级中小企业信用担保体系。可以说我国的担保业已初步形成行业规模。中小企业信用担保体系的快速发展，对提升中小企业的信用能力和解决其信贷缺口问题发挥了重要作用。
二、各国中小企业信用担保主要制度比较及评析
1．中小企业信用担保机构的法律地位问题
目前，在实践中，我国中小企业信用担保机构已由初期的三种(第一、二、三种)增为四种组建模式。[4]
第一种方式：社会化组建，市场化运作。以企业、个人出资为主组建信用担保结构。其优点在于产权明晰，职责明确，以盈利为目的，市场化运作，经营效率高。从组织形式来讲，主要是有限责任公司形式，属于企业法人模式。
第二种方式：政府组建，政府直接操作。以政府财政预算拨款组建信用担保结构，其优点是资金来源有保证，以政府信用为后盾。但这种由政府部门负责的担保行为往往失去经济特征，而代之以浓厚的行政色彩，排斥市场机制，有悖于政企分开的改革原则。⑥
第三种方式：政府组建，市场公开操作。此种方式为事业法人模式。即以政府出资为主，市场出资为辅组建信用担保机构，具有独立法人资格。其优点是既能发挥政府资金的“乘数效应”，⑦又能利用市场机制的自发调节作用，更好地配置资金资源；有利于避免政府过度干预，实现担保结构责、权、利的统一，保持持续发展的动力。
第四种方式：混合组建，市场公开操作。即以政府和其他商业性担保公司作为主要的共同出资人，同时吸收其他市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保机构。这种方式基本符合委托——代理模型，责、权、利明确，能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础上，抑制某些政府工作人员的“寻租”行为，⑧更有效地发挥担保结构的“杠杆作用”，使更多中小企业受益。
然而，从世界范围来讲，各个国家和地区的中小企业信用担保体系因国情不同，其运作方式多种多样，运作主体既有政府部门，也有协会、公司和专门银行等。但是，他们的共同特征有三个：一是政府出资、资助和承担一定的补偿责任。二是担保体系和机构绝大部分由政府负责中小企业的部门负责组织和管理。三是都没有专门从事中小企业担保的商业性担保公司。[5]
各个国家和地区的中小企业信用担保体系由于资金运作方式、操作主体和目的不同，其模式和类型也有所不同。
按担保目的的不同，各国和地区中小企业信用担保体系分为两类：
一是政策扶持型的中小企业信用担保体系。已开展中小企业信用担保业务的大部分国家和地区均属于此类。世界各国一般都把建立和实施中小企业信用担保体系作为政府扶持中小企业发展的政策体系和社会化服务体系的重要组成部分。其特征是政府出资或资助建立中小企业信用担保体系。
二是社会互助型的中小企业信用担保体系。世界各国中不组建政策扶持性担保机构，只推行社会互助型中小企业信用担保体系的国家较少，仅有埃及(由银行与保险公司及中小企业共同组织的中小企业互助担保公司)和葡萄牙(中小企业协会)等少数国家。但是，也有一些国家和地区在政策扶持型中小企业信用担保体系之外，同时开展社会互助型中小企业担保业务，如台湾地区(中小企业互助担保基金和互助担保公司)。
可见，按国际通行做法，中小企业信用担保机构是一种承担着政策性职能的特殊法人，是专门向无法取得银行贷款的中小企业提供信用、满足其融资需要的机构。它应当以扶持促进中小企业的发展、改善其融资环境为宗旨，而不应当以营利为目的。中小企业获得发展，本身就是社会和政府的一种收益。因此，中小企业信用担保机构从法律性质上应属于不以营利为目的的事业法人机构。但是，目前我国的法律没有对此问题作出明确规定。
2．资金补偿机制问题
我国政府担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，担保费收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的，规模又小，收取的担保费也很低，政府担保机构缺乏资金补偿机制。这也是为什么政府担保机构虽然数量很多，但是银行就是不敢发放太多中小企业担保贷款的主要原因之一。这种运营规则必然导致信用担保机构的风险和收益严重失衡。这种高风险、低收益的特征决定了担保机构在成立之后还可能遭受更大的损失。为维持中小企业信用担保机构的担保能力，必须建立起有效的资金补偿机制。政府作为信用担保活动的主要推动者，应积极承担损失补偿责任，但目前没有法律的明确、具体规定。有些地方的担保机构已因此而濒临破产。参考国际做法，政府担保资金的补充方式有固定和非固定两种。美国和日本政府有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。⑨而台湾的信用保证基金自建立以来虽然也得到过补充资金，但资金来源不固定，因此，为了保证基金的规模不致萎缩，担保赔付金主要靠担保费收入和利息来支付。
3．中小企业信用担保机构运作及风险控制问题
我国地方政府按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。加之担保机构数量加速扩张，政府不适当干预和政策的不连续，我国目前的中小企业信用担保机构是在各级政府的直接支持下建立的，如果政府行为得不到制约，政府就可能会以出资人身份不适当干预担保业务活动，信用担保就会重蹈政府干预贷款的覆辙，出现各种形式的指令性担保。另一方面，信用担保机构又离不开政府的支持，尤其是资金上的支持。如果政府对中小企业的政策发生调整，或者减少对担保机构的资金注入，担保机构就难以为继。不少地方出现的行政干预、人情担保，无可避免地增大了中小企业信用担保机构风险因素。但是，我国至今没有相关法律对担保机构的运作程序和风险控制措施作出明确的规定，无法对各地的担保机构进行指导，这不利于中小企业信用担保事业的健康发展。
参考国际做法，各类中小企业信用担保机构都设计了一套分散和规避风险的机制，在担保机构、银行和企业之间分散风险。分散和规避风险的主要做法，一是通过规定担保比例分散风险。从世界各国担保机构的担保范围来看，虽然比例各不相同，但却没有哪个国家的担保机构为中小企业提供全额担保。一般来说，担保和再担保机构承保的比例越高，银行向中小企业提供贷款的规模就越大，贷款风险也随之上升。就美国而言，小企业局总部和地方分支机构在开展担保活动时并非再担保关系。美国的信用担保体系只有一个层级，按照有关规定，小企业局最多为中小企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，并且担保比例大约为75％，此外的部分均由协作银行承担。美国此制度设计一定程度调动了银行的积极性，有利于金融风险的防范。二是对企业实行风险约束。如美国的信贷保证计划要求主要股东和经理人员提供个人财产抵押，以增加业主和管理人员的责任。三是制度透明，规范管理。如美国的小企业管理局每年都要向国会提交有关小企业信贷保证计划执行情况的报告，国会举行听证会，审查计划预算和计划执行情况。四是严格的审批制度和担保程序。如日本信用担保机构即有一套完整的内部控制机制，在公司内部实行分级负责制，规定各级的审批决策权。实行严格的审、保、偿分离制度，认真进行保证申请时的信用调查与担保审查，加强放款后保证期内的项目跟踪管理。
4．信用担保的费率和放大倍数问题
信用担保的费率和放大倍数也是担保活动的重要参考指标，直接关系到一个国家信用担保的覆盖面和影响力。从信用担保收费来看，费用过高，中小企业的贷款成本会显著上升；费用过低，不利于担保机构开展市场化的经营，也不利于担保活动的可持续性。我国担保收费较低，仅有0.5％左右，与法国(0.6％)和台湾(0.5％)相当。也没有相关法律对此作出规定。
目前，世界各国担保收费的费率通常在1％-2％之间。从各国担保收费的实践来看，美国和加拿大收费最高，分别达到4％左右和3％。虽然美国担保收费显著高于我国，但其信用担保体系远远要比我们成功；与此同时，法国和我国台湾地区担保收费均在0.5％左右，但是法国和我国台湾的信用担保体系显然更为成熟。由此可见，担保费率是一个国家信用担保建设的重要参数，但其最终成功与否并不简单取决于费率高低。
有关信用担保资金的放大倍数问题，我国目前法律没有相关规定，而在实践中，一方面，商业银行希望担保资金的放大倍数越小越好，银行承担的风险也就越小；另一方面，担保机构却希望担保资金的放大倍数越高越好，一定的担保资金可以担保的贷款额度也就越大，获得的利润越多。这种做法，显然不利于信用担保的发展。目前，世界各国信用担保的放大倍数大约在10倍左右，担保放大倍数最高的是日本(60倍)和美国(50倍)。日本和美国担保机构的放大倍数大大高于一般国家，对中小企业的发展起到强有力的支撑作用。
5．银行和中小企业信用担保机构的权利与义务对等机制问题
我国中小企业信用担保在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担100％的风险；同时，金融机构凭借其优势地位，迫使中小企业信用担保机构与其签订极不公平的保证合同。⑩该格式保证合同不容删减，担保机构没有与银行讨价还价的余地。在保证方式选择上，协作银行要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，中小企业信用担保机构处于被动地位。不少商业银行并没有将中小企业信用担保机构当作一个平等的主体来对待，其所制定的统一格式的合同严重违反法律的平等原则，而信用担保机构除了接受之外，再无其他选择。
担保机构与银行具有良好的协作机制，是信用担保体系成功运作的前提之一，这方面各国有可借鉴的模式。一是与银行共担担保比例：国外的担保机构一般不是独自承担全部风险，而是根据贷款规模和期限，与银行各自承担一定比例的风险，例如：美国小企业信用担保机构的担保金额一般不超过贷款的75％—80％；日本中小企业担保协会的担保金额不超过贷款的70％—80％。二是与银行建立长期稳定的合作关系，国外经济发达国家的金融体系都比较发达，有一批专门为中小企业提供融资的地区性金融机构，这些金融机构积极参与中小企业信用担保计划，并与担保机构建立了长期稳定的关系。例如美国大部分银行和非银行金融机构参与了联邦政府的小企业信贷保证计划；日本的都市银行、地方银行等都参与信用保证体系。
6．担保品种及期限问题。
目前我国多数中小企业信用担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年。担保品种基本上局限于流动资金，少有设备、技术改造之类的长期贷款担保。在国际上，多数国家都对中小企业的长期银行贷款提供担保，所以担保期限较长，一般都在2年以上。最长的是美国，担保期限长达17年。担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等。(11)因此，有必要在立法中明确信用担保的品种及期限等具体问题。
三、借鉴国外经验，完善我国中小企业信用担保立法
中小企业信用担保尽管在我国发展迅速，但仍处于探索阶段，相比较世界其他国家而言，我国中小企业信用担保实践中仍存在一些根本性问题，包括中小企业信用担保机构的法律地位不明确、损失补偿无保障、金融机构不合作、信用担保运行不规范、风险防范不严密等。这些问题的解决，单靠现行的法律规则难以实现。
为从整体上规范中小企业信用担保的发展，借鉴美、日等国的经验，首先，应确定一个适合我国国情的中小企业信用担保法律规范的立法模式。目前，国际上对于中小企业信用担保法律规范大体有两种立法模式，[6]一是以日、韩为代表，以单行法律法规形式加以规范。例如，日本的《中小企业基本法》为中小企业的基本法，贯穿于所有中小企业制度的设立和运作，《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》规定了信用保险公库和担保协会的职能、运作和担保规则等。与此相配套还颁布了《信用保证协会法施行令》和《信用保证协会施行规则》。二是以美国、加拿大为代表，在中小企业法中直接加以体现。例如，美国《小企业法》对信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都进行了明确的规定，是对美国信用担保机构进行法律规范和保障的主要法律依据。根据我国实际情况，应采用日、韩等国的立法模式。因为我国中小企业众多，融资难是普遍存在的问题，中小企业信用担保作为解决中小企业融资难的主要途经，其运作和程序繁杂，涉及法律问题复杂，只用一部法律难以解决信用担保涉及的全部法律问题。其次应根据信用担保实践的需要，从我国的实际情况出发，以《中小企业促进法》为指导，针对中小企业信用担保制定一部专门的法律，即《中小企业信用担保法》，可就信用担保机构的性质、资本金来源、补偿机制、税收优惠、风险分担等方面作出具体规定，使中小企业信用担保机构的设立运作有法可依。其次修改、补充和完善现有的《担保法》，当前我国信用担保主要依据的法律是1995年通过的《担保法》，但这部法律对信用担保机构没有涉及，对于信用担保机构的运作没有明确相应的法律地位和法律法规。因此，有必要对《担保法》进行修改、补充和完善，并对保证范围等有关条款进行适当的调整，使担保业务在公平的法律中开展。再次，完善与信用担保体系有关的配套法律，如制定中小企业信贷法、中小企业投资法等，有助于明确各级政府以及各部门对中小企业发展的政策、方针以及所承担的责任，有利于促进中小企业的整体发展。同时，还应制定有关社会信用体系的法律法规，其内容应该包括信用等级的评定、资信评估等，从而更好地服务于中小企业，以利于中小企业信用担保体系的发展。
注释：
①数据来源：国家发政委中小企业司融资担保处《中国中小企业信用担保行业发展报告》，2006年6月20日。
②国家经贸委中小企业司：《世界各国中小企业信用担保体系发展情况和我国中小企业信用担保体系建设情况》，2002年9月20日。
③资料来源：国际劳工局：《小型，微型企业担保基金操作指南》，经济科学出版社，2002年；OECD：即经济合作发展组织，是由30个市场经济国家组成的政府间国际经济组织。
④⑤数据来源：中国国家发展和改革委员会副主任欧新黔在APEC金融机构中小企业融资研讨会上的演讲《完善中小企业融资体系促进中小企业快速发展》
⑥例如，浙江省舟山市于1998年8月由政府全额出资组建的舟山市信用担保公司，董事长由市委秘书长兼任，总经理由市财政局局长兼任，担保业务完全由政府直接操作，结果在成立后不到一年的时间里就套牢1.2亿元，不但丧失了继续经营的能力，还导致国有资本的流失。
⑦乘数效应：是一个变量的变化以乘数加速度方式引起最终量的增加。
⑧政府官员及一般公务员依靠掌握的垄断性权力，在经济活动的干预和行政管理过程中阻止供给增加，形成某种生产要素的人为供给弹性不足，造成权力个体获得非生产性利润。
⑨根据美国《小企业法》规定：美国联邦政府每年都有小企业信贷保证计划的预算拨款。
⑩如有的银行的保证合同规定：本合同所设立的担保具有独立性，无论何种情况，本保证合同将不因其所担保的借款合同的无效而无效。
(11)在日本山形县信用担保协会提供的担保中，70％无抵押要求，用于设备资金担保的比例为58％，3到10年以上的担保金额比重高达61％。
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