布什政府的美国对外援助政策改革探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,布什政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战期间，对外援助在美国的国家安全战略中扮演着重要角色。冷战结束后，对外援助的战略地位曾一度下滑。进入新世纪，尤其是“9·11”事件后，对外援助的战略重要性再次凸显。2002年9月布什政府在《美国国家安全战略》中提出了以打击恐怖主义为核心的新的美国国家安全战略，其中首次将发展与国防和外交并列为美国国家安全战略的三大支柱。为了适应国家战略的调整和实现对外援助战略效能的最大化，布什政府积极推进对外援助政策的改革。本文试图从此次改革的背景、内容及其效果等方面对布什政府的对外援助政策改革做一初步分析。
布什政府美国外援政策改革的背景
对外援助是美国维护其安全利益、经济利益、价值理念及国际形象的有效工具，正如现实主义国际政治理论家摩根索所言：“对外援助政策和外交、军事、宣传等政策并没有什么区别，它们都是国家‘军械库’里的武器装备。”（注：Hans Morgenthau," A Political Theory of Foreign Aid" ,Amerivan Political Science Review,Vol.56,No.2,1962.）在美国外援政策的发展过程中，美国国家战略的调整一直对其起着重要的导向作用。乔治·沃克·布什(George Walker Bush，习称小布什)上台后，单边主义和反恐战略成为美国新的战略基石。为适应这一战略取向的变化，布什政府对美国的外援政策进行改革也就成为必然。
(一)美国对外援助政策的简要回顾
冷战期间，对外援助主要服务于美国的对苏战略，其变化也往往成为美苏关系的“晴雨表”。冷战初期，对外援助以经济援助为主，“马歇尔计划”和“第四点计划”等对外援助项目相继出台，“马歇尔计划”是美国政府首次开展的大规模的外援活动，被认为是“在美国外援史上最成功的对外援助计划”（注：Robert A.Packenham,Liberal America and the Third World:Political-Development Ideas in Foreign Aid and Social Science,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1973,p.34.），之后的“第四点计划”更是“轰动了全世界”（注：[美]威廉·曼彻斯特：《光荣与梦想》(上卷)，海南出版社和三环出版社，2004年，第475页。）。随着朝鲜战争的爆发和美、苏对峙的加剧，对外援助更加侧重安全战略的考虑，军事援助成为援助的重要内容。1961年《对外援助法》的颁布和国际开发署的成立，初步奠定了美国外援政策的法律和组织基础。卡特政府时期，“人权外交”是其外交活动的基本特征，80年代缓解拉丁美洲的债务危机成为美国对外援助新的重点。冷战后期，戈尔巴乔夫推行“新思维”改革，苏联调整了较为强硬的冷战立场，美国在这场“马拉松长跑”中渐居优势，于1989年推出了一系列针对东欧国家的援助计划，成为冷战结束的先声，同时该计划也为冷战后美国对外援助开辟了新的发展方向。
随着苏联的解体和冷战的结束，美国的国家战略经历了老布什的“超越遏制”和克林顿的“参与和扩展”战略，开始向冷战后时期过渡，军事安全的重要性开始让位于经济安全，对外援助的战略意义也相应下降。另外上世纪90年代美国的财政赤字空前庞大，克林顿政府紧缩的财政政策使对外援助成为紧缩的重点对象，美国的对外援助资金开始大幅度减少，到90年代中期降至有史以来的最低点，援助总额为150亿美元，仅相当于“马歇尔计划”期间总金额1/4的规模。“外援项目不得不为自己的存在寻找新的理由”。（注：David Sogge," Foreign Aid:Does It Harm or Help? " The Christian Century,Vol.117,No.6,February 23,2002.）从某种意义上讲，上世纪末，美国的对外援助政策陷入了困境。
(二)布什主义与对外援助政策的改革
以布什政府上台为标志，新保守主义集团掌握了美国的决策权。他们希望保持美国的“绝对优势、绝对安全、绝对利益”，他们把美国的价值观置于至高无上的地位，信奉“民主帝国主义”。“9·11”事件发生后，新保守主义集团大大强化了其传统的现实主义思维模式，实行单边主义甚至“新帝国主义”的战略取向。（注：黄仁伟：《世界的重构与霸权的代价——2004年国际形势透视》，www.yannan.cn(2005/5/5)。）
2002年9月，布什政府出台了其《美国国家安全战略》报告，标志着“布什主义”的形成。作为国家战略，一方面，打击恐怖主义和维护美国本土的安全成为布什主义重要的现实目标，坚决阻止发生类似“9·11”的对美国本土的袭击事件；另一方面，建立美国主导的国际政治新秩序是布什主义的长远目标，因而更加强调推广美国的意识形态和价值观，利用反恐战争的泛全球化，建立美国领导下的大国合作的世界格局，巩固美国的超级霸权地位。在新的国家安全形势下，对外援助的战略重要性重新受到美国政府的高度重视，这也成为对外援助摆脱生存危机的转折点，同时为了适应新的国家战略，旧有的援助政策亟待调整。
(三)美国对外援助政策存在的问题
除了新的国家安全战略的要求之外，美国外援体制本身存在的问题也决定了其改革的必要性。主要表现在以下几个方面。
第一，自冷战以来，对外援助的效果不尽如人意。2002年布什政府在《美国国家安全战略》中曾指出：“几十年来，大量的对外援助并没能推动贫困国家经济的发展。”（注：The National Security Strategy of the United States of America,September 2002,p.21.）究其原因，冷战期间，美国对援助对象国的选择往往以反共来划线，对此类国家政权几乎没有什么民主改革或廉政方面的要求。另外美国对受援国的还贷能力也缺乏科学的评估，援助资金中存在大量的呆账和烂账，据统计，美国对外援助资金只有70％得到偿还。
第二，国际开发署效率低下。自美国外援体制形成以来，对外援助承担着政治、经济、军事和文化等多方面的使命，而作为主要执行机构的国际开发署不断增设分支机构，规模日益膨胀，限制了国际开发署在制定正确的政策方面所应有的灵活性，同时造成了时间的浪费和政策制定的滞后，关于国际开发署的存废之争一直不绝于耳。（注：这里需要说明的是，周永生在《经济外交》(中国青年出版社2004年版)一书中将国际开发署的存废危机同国际开发合作署混为一谈。其实国际开发合作署从成立以来规模很小，缺少实权，并未引起很多的关注。）
第三，援助资金不断减少，援助地位持续下降(见下图)。
附图
*单位：10亿美元（2004年不变价）。
数据来源：Curt Tarnoff and Larry Nowels,Foreign Aid:An Introductory Overview of U.S.Programs and Policy,CRS Report for Congress,available at the CRS website(updated April 15,2004),pp.30-31.
美国对外援助的高峰期出现在二战后的二十年间，然后基本呈下降态势，到了90年代中期则降至有史以来的最低点。美国在国际援助中的地位也有所下降。冷战期间，美国一直是世界上最大的对外援助国，但是到了90年代中期，日本和法国一度超过美国。从援助总额占GDP的比例来看，美国也远远落后于欧洲国家。
第四，对外援助政策的支持率下降。随着冷战后苏联威胁的消失，美国成为惟一的超级大国，大国心态的膨胀使对外援助所获得的支持率直线下降。政府和国会关于对外援助的分歧日益加深，学术界的批评和指责也不绝于耳。从大众舆论来看，在1995年的民意测验中，也有65％的人认为政府应该减少在对外经济援助方面的投入。（注：Eugene R.Wittkopf,Charles W.Kegley,Jr.,James M.Scott,American Foreign Policy:Pattern and Process,Peking University Press (影印版),2004,p.124.）
如何调整原有的援助政策，以适应新的国家安全战略，提高援助效率和改善援助效果，是布什政府面临的重要问题。
布什政府对外援助政策改革的主要内容
在上述背景下，布什政府实施了一系列的对外援助政策改革。下面从目标调整、援助重点调整和援助机构改革三个方面来考察美国对外援助政策改革的具体内容。
(一)对外援助目标的调整
对外援助政策服务于国家战略，国家战略的目标决定了对外援助政策的目标，国家战略目标的调整也就决定了对外援助政策目标的调整。
1.冷战时期对外援助政策的目标服从于遏制战略的目标
对外援助与国家安全紧密相关。美国1951年发布的《共同安全法》曾明确宣称：“国会宣布，本法案的目的是维护美国的安全，促进美国对外政策的实现。”（注：Henry Steele Commager,ed.,Documents of American History,Meredith Publishing Company,1963,p.586.）冷战期间，美国采取遏制战略，基本目标就是遏制苏联共产主义的扩张，同苏联争夺世界霸权，对外援助成为实现这些目标的重要工具。
冷战后，由于全球化的推进和国内经济状况的恶化，美国更加关注国内事务和全球问题，对外援助的战略地位下降，其目标开始多元化，包括推动经济开发、政策改革、降低人口增长率、保护环境、扩大发展中国家的基础教育等，而这些只是冷战时期美国对外援助的次要目标，对外援助的战略意义大不如前。
2.布什主义确立新的对外援助目标
布什主义国家安全战略的基本目标分为三个层次：首先，“保卫国家安全是联邦政府首要的和基本的任务”（注：The National Security Strategy of the United States of America,September 2002," Prologue" .），也就是说，消除恐怖主义、确保美国本土的安全是布什主义重要的现实目标。其次，“美国将利用这一时机把自由的福祉推广到全球每个角落”（注：Ibid..），即从意识形态上试图建立自己的“大同世界”。第三，“在领导反恐战争的过程中，我们将稳步推进建立一个新的建设性的国际关系”（注：Ibid.,p.7.）。反恐战争的泛全球化，为美国构建其主导下的世界政治新秩序提供了机会。布什主义的现实目标和长远目标基本上为美国对外援助划定了新的目标和任务，美国政府开始重新强调对外援助的战略地位。
2002年美国国际开发署出版了《国家利益中的对外援助》一书，提出了美国对外援助的六大任务，即推进民主制、推动经济增长、改善人民健康、减少冲突、提供人道援助和解决私人援助问题。（注：U.S.Agency for International Development,Foreign Aid in the National Interest,Washington,D.C.,2002.p.1.）虽然这些援助目标很大程度上是对前一阶段目标的承续，如对全球化问题的持续关注，但是在反恐战略下，这些目标又获得了新的战略意义，更加关注如何推广美国的意识形态和价值观及如何消除恐怖主义产生的根源。
随着反恐战争的不断深入，2004年1月美国政策项目协调署和国际开发署联合发行了《面临21世纪挑战的美国对外援助》白皮书，该书对2002年的援助目标进行了局部的调整，提出对外援助的五大核心目标为：推动制度变革、巩固脆弱国家、提供人道援助、支持战略性国家和关注全球问题和跨国问题。（注：Bureau for Policy and Program Coordination and U.S.Agency for International Development,U.S.Foreign Aid:Meeting the Challenges of the Twenty-First Century,January 2004,pp.13-14.）两相对比，不难发现，这次目标的划定更强化了对外援助的战略重要性。
(二)对外援助重点的调整
与前文所述对外援助目标的调整相适应，布什政府在重点援助区域方面与后冷战初期相比进行了较大的调整。不妨将1994年和2004年的重点援助区域做一比较。1994年美国对外援助前十位的国家是：以色列、埃及、俄罗斯、印度、乌克兰、埃塞俄比亚、秘鲁、土耳其、孟加拉和哈萨克斯坦。2004年美国对外援助前十位的国家是：伊拉克、以色列、埃及、阿富汗、哥伦比亚、约旦、巴基斯坦、利比亚、秘鲁、埃塞俄比亚。重点受援国的变化反映了外援政策重点的变化。
1.配合打击恐怖主义是对外援助政策考虑的首要因素
对外援助与打击恐怖主义相结合成为对外援助的新特点，尤其表现在巩固脆弱国家和支持战略性国家方面。
“脆弱国家”(fragile states)是《面临21世纪挑战的美国对外援助》白皮书中所提出的一个新概念。根据白皮书的解释，“脆弱国家指的是处于混乱和危机的漩涡之中的国家”（注：Ibid.,p.13.），如津巴布韦、埃塞俄比亚、利比亚和阿富汗等，这些国家往往是存在严重的恐怖主义或地区冲突的穷国。战略性国家主要包括伊拉克、以色列、埃及、阿富汗、巴基斯坦和约旦等，是与美国国家安全战略，尤其是美国在中东的石油战略密切相关的国家。从1979年的戴维营协议以来，埃及和以色列一直是美国对外援助的重点，为了维护中东和平，美国每年约25亿美元的援助总额中大约有20亿美元流向这两个国家。但是随着传统的中东问题和现实的恐怖主义纠结起来，伊拉克和阿富汗等国家的战略重要性更加凸显。
对这些脆弱国家和战略性国家的援助主要分为两种类型：第一，美国开始利用援助作为获得一些国家反恐协作的诱饵，比如对利比亚、巴基斯坦等国家的援助。第二，对外援助与恐怖主义或亲恐怖主义国家的重建相结合。虽然阿富汗和伊拉克的硝烟尚未散尽，但是如何抚慰饱受战争之苦的广大平民百姓是美国不能回避的问题，伊拉克和阿富汗的重建工作已成为美国对外援助的重点。伊拉克的重建计划是自马歇尔计划以来美国最大规模的一次援助行动，其援助总额高达237亿美元，将用于重建伊拉克的基础设施，包括电力、石油、水源和通讯等，同时将推动伊拉克的政治民主化。
2.双边发展援助、人道援助和多边援助项目受到关注
美国对外援助项目主要包括双边发展援助、人道援助、多边援助、支持美国政治和安全目标的经济援助(简称经济援助)和军事援助。双边援助在美国外援中长期占主导地位。早在1957年的国会文书中就曾分析道：“在很多情况下，尤其是实施自己的项目时，双边援助是必不可少的。”（注：United States Government Printing Office,A Collection of Excerpts and a Bibliography Relative to United States Foreign Aid,Washington,1957,p.33.）但是进入后冷战时期后，美国政府对各个援助项目的比例进行了一些调整。从1990-2004年各财政年度中各个项目的支出情况如下：
附图
*指的是双边发展援助、人道援助和多边援助。
数据来源：Foreign Aid:An Introductory Overview of U.S.Programs and Policy,p.8.
由上图可以看出，双边发展援助、人道援助和多边援助有了大幅提高，从1990年的38.2％到2004年的50.7％，上升了10多个百分点，从而成为美国对外援助新的发展重心。2003年美国现任总统小布什曾言：“为了推动非洲和其他地区的经济发展，我将向国会提交明年的预算，其中包括在未来的三年中将我们的发展援助增加50％。”（注：" President Addresses African Growth and Opportunity Act Forum" ,January 15,2003,http://www.us aid.gov/about_ usaid/presidential_initiative.）人道援助是美国公众争议最少和支持最多的援助项目，包括对自然灾害、战争难民、妇女儿童等的援助。在2004年年底印度洋大海啸的救援行动中，美国不仅提供了3.5亿美元的援助资金，还提供了食物、帐篷、纯净水等大量的救援物资。另外，军事援助呈下降趋势。从1990年的33.1％降到了2004年的23.2％，下降了将近10个百分点。这反映出在一定程度上美国降低了军事援助的地位，客观上也是由于冷战结束以来，世界总体上处于和平和发展阶段，但是冷战期间被掩盖的地区间的冲突、种族斗争和民族仇恨等浮出水面，成为威胁世界和平的重要因素。再次，美国为了维护政治和安全提供的经济援助项目小幅下滑，从1990年的28.6％降到2004年的26.1％，但是该援助项目在美国对外援助中仍占有比较重要的地位。
3.全球问题在美国外援政策中的地位大大提升
《面临21世纪挑战的美国对外援助》白皮书中明确提出，美国对外援助面临三大挑战：全球问题或者跨国问题、人道主义救助、特殊的战略地区援助，（注：U.S.Foreign Aid:Meeting the Challenges of the Twenty-First Century,pp.13-14.）其中将全球问题和跨国问题作为新世纪的主要挑战，可见其重要性获得很大提升。
除了恐怖主义以外，美国十分重视打击国际贩毒和防治艾滋病等全球性问题。随着全球化的推进，全球问题如贩毒、艾滋病、环境和人口等问题日益严峻，这些问题成为美国对外援助面临的新任务。1994年秘鲁成为美国重点援助对象，就是与两国在打击恐怖活动和走私贩毒方面的密切合作分不开的；2004年哥伦比亚超过秘鲁并与秘鲁一道成为前十大受援国，说明美国试图通过对秘鲁和哥伦比亚的支持来打击国际贩毒组织，从而达到遏制国内吸毒和贩毒活动、维护国内社会的健康和稳定的目的。非洲的艾滋病问题非常严重，如果任其发展，该问题将会威胁到全人类的健康和生存。为此美国在艾滋病防治方面也加大了援助力度：一方面，埃塞俄比亚成为援助的重点；另一方面，2003年布什提出了国际艾滋病、肺结核和疟疾的救助计划，拟在五年内投入150亿美元用于防治艾滋病、肺结核等传染性疾病。而美国对全球性问题的关注程度由此也可见一斑。
(三)对外援助的机构调整
美国的对外援助机构是由以国际开发署为代表的专门机构和一些兼职管理机构组成的机构体系，是美国外援政策的执行部门。在考察对外援助机构调整之前，先简要回顾一下美国外援机构的沿革过程。
1.美国外援机构的历史沿革
以1947年杜鲁门政府援助希腊和土耳其为开端，其后美国逐渐开展了一系列连续的外援活动，同时设立了相应的外援机构，它们成为美国外援政策的组成部分。
1948年，为推动“马歇尔计划”的实施，美国成立了经济合作署，是为最初的对外援助机构。1950年，作为“第四点计划”的执行机构，技术合作部成立。1951年马歇尔计划结束时，共同安全署取代了经济合作署。1953年对外行动部取代了技术合作部和共同安全署，负责全球的经济和技术援助项目，但很快被并入到1954年成立的国际合作署。1961年，随着《对外援助法》的颁布，国际开发署成立，取代了以往的临时机构，成为美国对外援助政策正式的执行机构，持续至今。另外，1979年还成立了国际开发合作署，作为国际开发署的监督机构。
冷战时期美国外援机构变革过程图
附图
在兼管援助项目的机构方面，国务院直接管理一些难民救助和毒品控制等援助项目；财政部负责一些减债计划、技术援助、派遣临时的金融咨询顾问和临时的反恐财政顾问等项目。
2.美国对外援助的机构改革
美国外援专家兰凯斯特曾言：“没有别的词比‘混乱’更能描绘20世纪末美国对外援助的机构面貌了。”（注：Carl Lancaster,Transforming Foreign Aid:United States Assistance in the 21th Century,Washington:Institute for International Economics,2000,p.31.）冷战后，对外援助机构的改革即被提上日程。1993年国际开发署更换了50名高层专家雇员，关掉了21个代表处，同时削减了50个受援国，如智利、哥斯达黎加等。另外经由1998年《外事改革调整法》，正式撤销了国际开发合作署，国际开发署成为一个法定外援机构，但是它的行政长官必须对国务卿负责。
在反恐战争的新形势下，随着对外援助战略重要性的凸显，布什政府更加关注对外援助机构的改革，主要是新设立了一些援助机构。其中最重要的有2004年2月设立的一个新的援助机构——“世纪挑战账户集团”(Millennium Challenge Corporation)。该机构约有100名职员，其执行总裁经参议院的批准由总统任命，同时执行总裁必须接受一个指导委员会的监督，该委员会由国务卿、财政部长、美国贸易代表和国际开发署署长组成，国务卿担任该委员会的主席。世纪挑战账户集团是根据布什总统提出的“世纪挑战账户”(Millennium Challenge Account)设立的。2002年布什总统在泛美开发银行的讲话中指出：“世纪挑战账户将奖励那些消除腐败、尊重人权、依法治国的国家”。（注：" President Proposes
5 Billion Plan to Help Developing Nations" ,remarks by the President on global development,Inter-American Development Bank,Washington,D.C.,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/03/20020314-7,html (2005/1/2).）经国会批准，世纪挑战账户集团2004年的援助资金为10亿美元，2005年将增至15亿美元。2004年5月，世纪挑战账户集团根据新的援助标准向阿尔巴尼亚、孟加拉、玻利维亚、冈比亚等国家开始提供援助，每年将向各国提供约2.5亿美元的援助资金。此外，受伊拉克战争的影响，美国也新成立了一些临时的救援机构，如伊拉克临时管理委员会，负责伊拉克的救援和重建工作，但是该机构在2004年6月30日宣告解散，国务院和国际开发署接管了其重建伊拉克的任务。另外，国务院内部成立了一个新的机构——特别协调办公室，主要负责布什提出的国际艾滋病、肺结核和疟疾的救助计划。
布什政府对外援助政策改革评估
通过这次外援政策改革，美国的对外援助政策基本实现了从冷战时期向冷战后时期的转变，其战略功能得到强化，并确立了与新保守主义国家战略相适应的对外援助体系的基本框架。总体而言，布什政府外援政策改革呈现以下特点：
第一，作为军事手段的补充，对外援助与打击恐怖主义相结合。为了打击恐怖主义，美国发动了以阿富汗的基地组织和伊拉克的萨达姆政权为打击目标的两场局部战争。有的学者曾言：“对穷国的经济援助重新变得时髦起来，很大程度上是出于反恐战争的需要。”（注：Carlos Lozada," Foreign Aid" ,Commonweal,Vol.129,No.10,May 17,2002.）但是在某种程度上，这种做法会重蹈冷战时期的覆辙，通过对外援助“购买”到的一些国家的反恐立场是不稳固的，其结果可能是得不偿失，如美国学者卡罗尔·格雷厄姆认为：“恐怖问题能否通过对外援助来解决尚不明确，即使从长远来看也是如此。”（注：Carol Graham," Can Foreign Aid Help Stop Terrorism,not with Magic Bullets? " Brookings Review,Vol.20,No.3,Summer 2002.）
第二，布什政府将政治民主与经济自由作为美国对外援助的基本前提，在意识形态上推广美国的价值观。布什政府将推进政治民主和经济自由作为新成立的援助机构——世纪挑战账户集团——的核心目标。一方面，对受援国实行严格的筛选，只有合格的国家才可以获得援助，这样使得受援国的数量急剧减少；另一方面，建立奖惩机制，受援国的改革效果将直接关系到所获援助资金的数量。
第三，全球问题成为美国对外援助的新重点。通过对全球问题的关注，既体现美国世界领袖的权威和地位，又可以在各国人民心中“种”下友谊的种子，减少对自身超级霸权地位的威胁。所以美国对艾滋病等问题的援助活动乐此不疲。
虽然布什政府对美国的对外援助政策进行了较大幅度的改革，从目标、机构及援助重点等方面确立了对外援助新的发展方向，但是美国的对外援助政策改革仍面临诸多新的挑战。
首先，布什所代表的新保守主义国家战略还能走多远，这是美国外援政策改革的最根本前提。从目前美国的政治形势来看，虽然布什政府的首任四年在这种思维指导下付出了相当大的代价，但是依然获得多数选民支持而得以连任。可以预见，美国依靠其绝对优势地位和实力来强行改造世界的意图不会改变。但如果我们把美国的经济风险、国际国内局势的演变等因素考虑在内，那么，今后四年布什政府继续推行其帝国战略的难度就更大了。而一旦布什政府的国家战略出现修正，其对外援助政策势必相应做出调整。
其次，美国的外援机构改革仍有待深化。第一，国际开发署的改革仍然有待深入，关键是如何进行内部重组，建立起有效的监督和制衡机制。第二，虽然布什政府设立了世纪挑战账户集团作为对外援助的新机构，但是该机构和国际开发署之间的关系还有待划清。有的学者指出：“世纪挑战账户集团可能从国际开发署中抽调资源和人力，这样会进一步削弱国际开发署，同时产生一些怨恨，从而使双方的合作变得困难。”（注：Steve Radelet," Will the Millennium Challenge Account Be Different" ,Washington Quarterly,Vol.26,No.2,Spring 2003.）
再次，出于政治交易的外援活动的收益的可靠性尚难作定论。美国所获得的支持更多是建立在金钱的基础上，是否具有持久的稳定性受到了不少专家学者的质疑。此外，外援政策往往被政党斗争所左右，也极大限制了外援政策的效力。
总体而言，美国的对外援助政策改革还处于刚刚起步阶段，构建一套新的、完善的外援政策以适应美国惟一超级大国的地位仍然是“任重而道远”。简言之，任何一种政策只有不断的调整和发展才会有持久的生命力，对外援助也是如此，所以外援政策的改革将是一个复杂曲折的过程。正如美国学者罗伯特所言：“无论援助的形式存在多大的差别，基本的诉求永远是不变的国家利益”（注：Robert A.Packenham," Foreign Aid and the National Interest" ,Midwest Journal of Political Science,Vol.10,No.2,1966.），所以不管美国的外援政策如何调整和改革，更好地维护美国的国家利益将是其基本的出发点，也是其最终的落脚点。