我国公共政策偏差分析及和谐社会构建的政策模型——基于组织整合理论的公共政策解析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,和谐社会论文,偏差论文,模型论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314(2006)01—0032—03
一、政府元政策偏差的不良社会后果分析
改革开放以来，这类事情层出不穷：许多城市以发展、危房改造为名，对居民房屋强行拆迁；各地以优化投资环境为名，强占农民耕地。这些活动的共同特点是：一批公民的台法权益受到严重侵害，形成居民与政府之间的利益冲突，引发大量、无休止的上访甚至针对政府的群体性事件。这类事情绝非仅仅发生在偏僻农村，大城市、甚至作为首都的北京，一段时间里也相当严重。这些问题的发生尽管有多方面的原因并可以从不同角度进行解释，但政府决策与政策制定基本原则、即元政策的偏差是根本性原因之一。
这类事件中，为什么有关当局敢于对公民的切身利益进行公开地侵犯？是“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”这一特殊情况下的具体原则在起作用。这一原则使得侵犯公民利益者理直气壮，而被侵犯利益的公众反倒有口难辩，在“私心太重”、“不顾大局”的指责面前，显得理屈词穷。
这里以大型水库移民为例，阐述这一元政策偏差如何导致政府政策制定和执行中的一系列失当及其不良社会后果。
兴建大型水库，国家和地区往往可以同时获得防洪、灌溉、发电、改进航运等等方面的巨大经济效益和社会效益。但是在“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”的元政策指导下，水库移民基本政策出现了严重偏差：移民不仅要舍弃世代居住的家园蒙受精神上的巨大损失，由于原来社区瓦解、社会关系的失散蒙受社会资本的巨大损失，在经济上也得不到充分的补偿。尽管在不同历史时期有所不同，改革开放之后情况已经大有改观，但仍以“国家尚不富裕”为理由，继续坚持让移民做出牺牲的原则，时下的一个流行口号便是移民应该“顾大家、舍小家”。
大型水库移民基本政策的偏差进一步导致一项项水库工程中的具体政策制定和政策执行中问题层出，移民的基本权益得不到保护。如一项水库工程的具体政策制定中，水库建设方和地方政府又往往为了其自身利益人为地再将补偿标准压低，比如有的水库建设项目，将河流沿岸老百姓经营数十年、甚至千百年的肥沃良田说成是“高山峡谷不毛之地”，降低补偿档次。而在移民经费发放的政策执行过程中，各级政府又会以应该首先满足地方和集体发展为理由（如县政府提出“先富县还是先富民”，乡政府和村干部提出“先富集体还是先富个人”），层层克扣移民经费。
国家和地方从总体上受益而让移民做出牺牲，从公民本位来讲，就有逻辑性错误，而从实践效果看也是非常不好的：许多移民往往因水库兴建而陷入长期的贫困（如20世纪50年代的一些水库移民至今仍在贫困之中），并因此诱发移民与迁入地老居民之间的矛盾，坝区也长期不得安宁，甚至时而暴发群体性事件。
“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”这一元政策的偏差，在许多方面都有不同程度的表现。如国家实行较高的税赋，国有企业“下岗分流”和改制的方案设计让一部分人从中获益而让另一部分人承担“改革成本”。
实践表明，“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”，将这一本应该在特殊情况下适用的具体原则作为普适原则遵循，导致了改革和发展中一部分人利益严重受损，也成为社会不稳定的重要根源。
利益分配的不公是社会冲突的根源。国家、集体和个人的利益关系处理上政府元政策偏差的存在，能够使我们对许多社会问题、包括一些群体性事件发生的原因做出深层次分析，进而找出问题获得根本性解决的途径。
二、政府元政策偏差产生的组织整合理论解释
政府决策与政策制定中，“兼顾国家、集体和个人的利益”，无疑是正确的。但对于难以兼顾的情况（由于资源的稀缺性，应该说这是很普遍的情况），将“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”确定为普适原则，甚至提出“个人的事再大也是小事，国家和集体的事再小也是大事”的口号，从组织整合理论的角度分析，可以看出是由于对社会系统组织整合的正面效应的绝对化片面认识。
“整体大于部分之和”（人们常常简单、形象地表述为“1＋1＞2”）的系统整合原理，即部分通过组织整合而导致更大整体功能或新的品质属性涌现，揭示了自然界进化规律的真谛，也揭示了近代工业化生产方式下社会生产力和社会财富何以会奇迹般地快速增长，指出其重要基础是由于工厂制度的出现，社会的组织化程度不断提高。随着对“整体大于部分之和”现象普遍性的认识，逐渐形成了（虽然在20世纪之前并未明确阐述）以系统整体功能最大化为目标、以实现对其各个组成部分的充分整合为手段的整体系统论。整体系统论，一方面为人类社会从国家到企业各个层次的管理提供了科学的方法论基础，另一方面，也在人类社会中助长了一种整体神秘主义和整体崇拜，而在管理实践的最高层次、即管理哲学层次，则形成了整体本位主义。按照整体本位主义的思路，国家作为一个由政府组织管理的社会系统整体，只要能够对其所有组成部分进行充分地整合，通过“1＋1＞2”的机制，就能够极大地发展社会生产力，实现国家综合国力的快速增长并能够最好地满足人们的物质和文化需求。正是这种整体本位主义，导致了从限制到消灭“私域”的社会管理目标，建立完全由政府控制的单一公有制经济和高度集权的政治体制，经济与社会的运行则是由政府、且主要由中央政府直接管理（计划体制），而政府管理决策的基本原则是国家和集体至上，“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”也就顺理成章。
处理国家、集体和个人利益关系上政府元政策偏差产生的另一系统理论（规范行为理论）的解释是，它混淆了社会倡导性规范与普通规范（操作性规范）的界线。倡导性规范，如为了国家、集体和他人的利益无私奉献的精神，只能倡导而不能在法律法规政策中强行规定。作为普通规范、如需要在实践中遵循的政策规定，必须维护所有公民的权益，审慎地全面地权衡各方面的利益得失，通过一定的民主程序使之合法化。
高度集权的经济与政治体制的弊端已经充分暴露，人们认识到必须进行改革。但由于对旧的过分集中统一的经济与政治体制产生的根源缺乏深刻的理性认识，因此过去一段时间里我们侧重体制这一结构性“硬件”方面的改革，而对政策理念（元政策）“软件”方面的调整研究与关注不够，并因此导致改革开放中许多新的方案选择难以摆脱意识形态束缚，常常捉襟见肘，不能自圆其说。组织整合理论为突破这方面的困惑，打开了一条通道。
三、政府管理哲学的转变和元政策调整
人类社会中，由于人的需求的广泛性、无限性和动态变化，而任何一种系统的整体功能总是有限的，加之组织设计与运行管理中的有限理性，因此可以断定，不可能通过任何单一的组织整合（包括政府管理）满足所有组织成员的所有需求。多种多样的社会组织整合（对政府来说则是非完全整合，或称非政府整合）的存在不仅是必然的，对公民个体来说是必要的，从政府及全社会的角度看也是有益的。这一关于社会组织整合存在形态的认识，称为非完全整合原理。
非政府整合的存在，就使得国家或社区这类一般社会系统中总是客观地存在着密切关联但又相对独立的三类功能和利益：其一是由政府进行了一定程度的组织整合而形成的整体功能和整体利益（公共利益），其二是为了一些特殊的目的结合成的各种各样社会组织的团体功能和团体利益（共同利益），其三是未被任何组织整合的个体功能和利益。后两类功能与利益，政府不能实施直接控制。这就是说，全社会系统对外所表现出来的功能——称为总体功能，为整体功能与所有相对独立、未被政府整合的团体功能、个体功能之总和：
总体功能＝整体功能＋Σ团体功能＋Σ个体功能
从利益角度看，则是：
总体利益＝整体公共利益＋Σ团体共同利益＋Σ个体特殊利益
这样也就自然可以得出，政府社会管理中，除了考虑通过政府整合所实现的系统整体功能和利益之外，正视未被政府整合的相对独立的功能和利益，且把这些视为社会总体功能、总体利益不可缺少的组成部分，便是自然的、应该的和有益的。我们将以非政府整合现象的必然存在为基础，将社会系统的功能、利益区分为整体功能、整体利益和总体功能、总体利益的认识，称为总体系统观。以总体系统观为基础的社会治理模式，即将最大化社会总体功能、总体利益为社会治理的目标，称为总体系统论。由于社会系统总体功能（或总体利益）中包含了整体功能（或整体利益），所以整体系统论只是总体系统论的特例。显然，政府管理，以总体系统论为指导，由于包含了整体系统论，既关注发挥政府对社会进行组织整合产生“1＋1＞2”效应的整体性优势，又突破了整体本位主义的局限性，能够同时兼顾和利用其他形式整合（非政府整合）的积极作用，更充分地发挥公民的积极性、主动性和创造性，因而能够实现更多、更大、更完善、更合理、成本更低廉、效益更好的社会总体功能和利益。
非完全整合原理否定了计划体制与无限政府的合理性，为政府职能转变提供了理论基础。在总体系统论指导下，“兼顾国家、集体和个人的利益”或“兼顾整体与局部利益”这一基本原则，在不同情况下应该有不同的具体形式，如
——必要时可以牺牲局部保整体。
——必要时亦可以为了局部而牺牲整体。
“必要时”的含义，按照总体系统论，当依是否有利于系统总体功能或总体利益最大化判断。这样，“牺牲局部保整体”，或“为了国家或集体利益，个人应该做出牺牲”，便从计划体制下的普适原则，转变为仅在特殊条件下适用的具体原则，当然这些特殊条件如何界定及如何处理，都需要通过法律明确规定，纳入法治的轨道。
总体系统论既关注非竞争性和非排他性的称之为公共利益的传统公共物品、公共服务的提供，也关注公民个体特殊利益的物品与服务的获得，因此，总体系统论为政府管理真正贯彻公民本位提供了系统理论方面的支持。此外，总体系统论还可以为我国改革开放中一些已为实践证明是有效的改革方案的合理性，提供超越意识形态的理论解释。
四、落实科学发展观、构建和谐社会的公共政策模型
科学发展观与建设和谐社会，不能总停留于概念、观念和愿望层次，需要找到实现的具体途径和可操作的具体办法，总体系统论在这方面可以提供明确的思路和指导。
依照总体系统论，政府决策与政策制定的目标是最大化社会总体功能和（或）总体利益：
max总体功能＝整体功能＋Σ团体功能＋Σ个体功能 （1）
max总体利益＝整体公共利益＋Σ局部共同利益＋Σ个体特殊利益 （2）
与计划体制片面强调整体功能和整体利益、甚至提出消灭“私域”的政策目标截然不同，（1）式和（2）式都体现了全面发展，即这两式右边任何一个部分的增长都会对总体功能或总体利益做出贡献，都是所企求的。但仅仅有以上两式还不够，还需要下述一些必要条件的补充：
政策的实施使每一个利益主体都从中获益 （3）
各个利益主体的获益差异被限定在一定范围内 （4）
各个利益主体的最终利益占有差异被限定在一定范围内 （5）
（3）式是（1）式和（2）式全面发展的必要补充，它要求共同发展，排除了一项新的政策实施，使一部分人获益而另一部分人的合理合法利益受损的情况出现。（4）式和（5）式则进一步表征了发展的协调性要求。
仅有发展的全面性（每一个利益主体都会从发展中获益）和协调性（一项政策实施中各个利益主体的获益差异或各个利益主体的最终利益占有差异被限定在一定范围内）还不够，根据共赢思维，政策环境都不应该在政策实施中受到损害，甚至也应该从中获益，亦即政策环境也应该得到改善。这一思路的形式表述为：
政策环境各部分都能从政策中获益（起码不受损） （6）
共赢不仅体现了全面发展和协调发展，而且由于环境的改善保证了可持续发展。以（1）式和（2）式为政策制定与优化的目标函数，以（3）到（6）式为约束条件，组成了落实科学发展观、构建和谐社会的政府（元）公共政策的概念模型。（1）到（6）式是高度概括抽象的公共政策模型，对于任何一项具体的实际政策，都不难根据其中具体的利益主体和利益内容，将上述元政策模型具体化、甚至数字化。
［收稿日期］2005—08—26