私人部门进入对中国城市供水行业的影响，本文主要内容关键词为：中国论文,城市供水论文,私人论文,部门论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截稿：2011-01
一 引言
城市供水行业是关系到国计民生和社会稳定的公用事业。20世纪80年代末，英国在供水行业中引入民营资本，随后掀起了世界各国水业市场化改革的浪潮。不仅发达国家，发展中国家也开始允许私人部门进入到城市供水行业(World Bank，2003；Baumert and Bloodgood，2004)。中国是最早开放供水行业市场的国家之一，自1992年开始允许私人部门进入城市水业以来，在城市供水领域中，私人部门的服务市场覆盖率接近20％(全国工商联环境服务业商会，2008)。随着中国城市供水业市场改革的较快推进，某些城市供水市场化改革后，一度出现了水价攀升和供水污染现象(傅涛等，2006)。这引起了学者对开放城市供水市场的质疑，洪觉民(2010)指出城市供水业强调公益性就不要提市场化，并提出供水应退回到公益性，实现“供水归公”。以上质疑是否具有科学性需要回答以下几个问题：以私人部门进入为主要特征的城市供水行业市场化改革是否提高了供水行业的绩效？市场化改革有没有进一步扩大的空间？对这些问题的回答就需要估算私人部门进入对行业整体绩效的最终影响，这正是本研究试图解决的关键问题。
从国际文献来看，经济学家对自20世纪80年代开始的城市水业市场化改革绩效进行了案例和经验研究，但他们的研究结论并没有给出明确统一的答案。
首先，在案例研究方面，一些文献认为私人部门进入城市水业提高了行业劳动生产率、供水稳定性、服务质量和用水普及率，并且降低了运营成本(Crampes and Estache，1996；Estache et al.，2001；Shirley and Menard，2002；World Bank，2004；Galiani et al.，2005)。然而，另一些文献并不认为私人部门进入会带来绩效改善，他们指出私人部门会抬高水价，甚至会取消一些服务条款，引起居民的不满(Kirkpatrik and Parker，2005；Shirley，2002)。
其次，在经验研究方面也难以找到支持私人部门进入城市水业会显著提高行业绩效的证据。Estache和Rossi(2002)利用1995年亚洲和非洲29个国家50家供水企业的调查数据，就私人与国有部门的绩效进行对比后发现，私人与国有部门的效率并没有显著的差异。Kirkpatrik等(2006)对非洲水业的研究也没有发现私人比国有供水部门在成本效率和服务质量上具有更好的效果。不仅如此，Estache和Kouassi(2002)通过对1995-1997年21个非洲水业进行的经验研究结果认为，私人部门相对国有部门的效率较低。尽管有的文献认为私人部门进入城市水业与国有部门相比，并没有带来明显的绩效提高，但是其进入并没有减少贫困人口的用水普及率(Clarke et al.，2009)。此外，Barrera-Osorio等(2009)研究了哥伦比亚供水行业私有化的影响，发现私有化对提高居民健康水平具有正效应。Galiani等(2005)在对上世纪90年代阿根廷城市供水业的经验研究中得到，私人部门进入城市供水业令供水质量得到改善，婴儿的死亡率下降了8％。
就中国而言，多数民营化效果的文献来自竞争性行业，来自垄断性行业较少(郑世林和何维达，2008)。刘小玄(2004)、白重恩等(2006)和胡一帆等(2005、2006)认为竞争性行业的民营化改革是富有成效的，而郑世林(2010)研究发现部分民营化对电信业绩效的影响并不显著。目前，关于私人部门进入中国供水行业效果的判断主要来自个别零散的案例和经验研究，并且观点存在分歧。一方面，多数文献认为私人部门进入带来了投资、运营、服务质量和环境质量等诸多方面的改善(全国工商联环境服务业商会，2008；傅涛，2010；邢秀凤，2007)；另一方面，也有文献认为私人部门进入难以改善城市水业绩效。周耀东和余晖(2005)通过案例研究认为早期的城市水业市场化，由于缺乏正式的制度(法律、独立管制机构)来解决政府与被管制企业之间风险分担问题，最终以政府的回购而告终。励效杰(2007)经验研究发现，民营化对水行业运作效率没有显著影响。
从上述文献来看，关于私人部门进入城市供水行业的绩效评估，目前文献结论难以统一，有待于深化研究。面对如此重要的一场改革，却鲜见基于大样本和区间的经验研究，因此难以对改革形成客观全面的评估。有鉴于此，本文利用1998-2008年中国35个城市(直辖市、省会城市和计划单列市)的面板数据，就私人部门进入对城市供水行业绩效的影响进行经验研究。本文其余部分安排如下：第二部分，对中国城市水业市场化改革及其绩效变化进行分析；第三部分，设计计量模型并阐明数据问题；第四部分，分析经验研究结果；第五部分，总结主要研究结论，并进行讨论引申出政策含义。
二 中国城市供水市场化改革与行业绩效变化
中国正经历着历史上最大的城市化浪潮。城市人口已经从1990年的3亿增长到2008年的约6.5亿，预计2020年将达到9亿。①中国是一个水资源缺乏的国家，快速工业化进程使得本已紧张的供水水质恶化(Gleick，2003)。史无前例的城市化和水质污染，令城市供水基础设施投资面临着巨大的需求。因此，城市供水业面临着前所未有的挑战。此外，长期的政企合一，也使行业存在着诸如供水基础设施严重不足、水价过低、行业效率低下，以及欠发达城市与发达城市的供水服务不公平问题(World Bank，1995)。为应对日益严峻的挑战，中国城市供水市场化改革成为政府改善行业绩效的重要举措。
(一)中国城市供水市场化改革回顾
中国城市供水行业市场化改革可以分为三个阶段：第一阶段，1992-1997年中国供水行业市场开始向国外资本开放，为投资市场初步开放阶段。1992年中国第一家全部由外资投资建设并经营管理的中山坦洲水产成立，而后有中山大丰水厂、沈阳第八水厂、天津凌庄水厂、沈阳第九水厂、武汉琴断口水厂、上海大厂水厂等相继与外商合作经营，共涉及供水能力284万
，引进外资11多亿元。其中，进入中国供水行业的国际水务企业包括中法水务、法国威望迪、英国泰晤士等国际水务集团。第二阶段，1998-2001年为供水市场投资多元化阶段。在这一阶段中，随着城市供水管网建设经营的对外开放，不仅大量国外资本进入供水行业，一些国内民营企业如武汉控股、钱江水利、南海发展等也纷纷进入城市供水行业。另外，许多地方政府将大量供水企业的资产包装上市，实现了供水行业的政企分离。第三阶段，2002-2008年为全面市场化改革阶段。特许经营制度实施是城市供水行业市场化改革的重要标志，被业内称为市场化改革的真正开始。最近几年，城市供水市场化进程中，私人部门进入水业市场，通过BOT(Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交)、BT(Build-Transfer，建设—移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交—运营—移交)、BTO(Build-Tranfer-Operate，建设—移交—运营)、股权、产权转让、合资合作等PPP(Public-Private-Partnership，公私合作关系)模式，取代传统的国有独资、国家公司运营的局面。归结市场化改革的三个阶段，可以看出中国供水市场化改革主要是向外资和国内私人部门开放的改革过程。
(二)市场化改革期间的绩效变化
随着市场化改革的持续推进，在1998-2008年，供水行业绩效得到了极大的改善。首先，供水行业生产能力不断提高。由图1中可以看到，这期间35个重点城市供水行业平均综合生产能力增长了36.7％。其中，东部发达城市生产能力增长速度较快，提高了约47.9％；中西部欠发达城市增长相对缓慢，提高了约17.4％。其次，城市供水普及程度也得到改善，用水普及率几乎接近100％。1998年平均供水普及率由85.8％提高到2008年的96.5％，增长了12.5％。其中，中西部城市增长了17.7％，大幅度缩小了与东部发达城市的差距(见图2)。再次，行业固定资产投资快速增长。图3表明，平均固定资产投资总体上呈上升趋势，大约增长了160％。其中，东部城市迅猛激增，大约增长了250％。而中西部城市改善不大，仅增长了19.7％。综合来看，在这期间，整体供水行业绩效提高显著。其中，东部发达城市在生产和投资上要明显快于中西部城市。但是，中西部城市用水普及率改善较快，基本接近东部发达城市水平，缓和了发达和欠发达地区的用水公平问题。
图1 平均供水综合生产能力
图2 平均用水普及率
图3 平均固定资产投资
综上所述，中国35个重点城市供水行业绩效的快速提升，恰恰发生在外资和国内私人部门进入城市供水行业的快速推进时期，那么，行业绩效的改善究竟是来自私人部门的进入，还是来自于其他非市场改革因素？这是一个需要进行系统而又严格的经验研究命题。中国35个重点城市在供水市场化改革上较其他城市更为活跃，也是私人部门最为关注和进入最多的地区之一。可以认为，在1998-2008年35个城市的市场化改革，恰如一场自然实验，为验证中国城市供水行业私人部门进入绩效提供了一个典型样本。本文将利用这个样本来评估私人部门进入的绩效。
三 模型与数据
(一)计量变量
为验证私人部门进入对中国供水行业绩效的影响，本文参照了Clarke等(2009)和Kirkpatrik等(2005)文献中的计量模型，设计模型如下：
(二)内生性问题
在模型中，核心虚拟变量可能存在内生性问题，一些遗漏变量可能会与核心变量相关。比如，政府开放城市水业市场进程中，私人部门往往追求企业利润最大化，因此，私人部门更倾向于进入城市水业绩效好的城市，而且，我们也观察到私人部门的确更早进入东部发达城市。这就使人产生这样的质疑：是私人部门选择进入了绩效好的城市而不是私人部门进入本身导致了城市水业绩效的提高。为考察内生性是否存在，本文沿用了常用的Hausman(1978)中的方法，来检查误差项与改革变量之间是否相关。在解释变量中仅保留了核心变量，我们利用模型(2)和(3)对3个绩效变量分别进行了回归。其中，6次回归中有3次拒绝了固定效应与随机效应没有系统性差异的零假设。这说明至少3个回归等式中改革虚拟变量与误差项是相关的。
我们一方面通过固定效应模型消除虚拟变量的内生性问题。另一方面，我们借鉴了Heckman(1978)、Donald和Sappington(1997)以及Ros(1999)文献中的虚拟变量工具变量估计技术。首先，针对是否允许私人部门进入的概率，可以利用分类评定(Logit)模型化为一个离散选择过程，在这个Logit模型中解释变量可以使用模型(1)中的外生变量。然后，在第二阶段估计中，将被解释变量预测值与虚拟核心变量的交互值作为工具变量。具体方法如下：
利用Logistic模型，可以得到：
因此，利用固定效应模型对等式(7)的工具变量估计值，可以对等式(1)进行内生性校正，保证结果稳健性，并给出一个可参考的系数区间。
(三)数据来源和指标衡量对比
为考察中国供水行业私人部门进入的绩效，本文运用的数据集包括了1998-2008年中国30个省会城市、直辖市(其中，由于数据缺失，不包含拉萨市)和5个计划单列市(大连、青岛、深圳、厦门和宁波)，一共35个城市的行业和宏观经济发展数据。其中，城市供水行业数据主要来源于1998-2008年《中国城市建设统计年鉴》，城市宏观经济发展数据来源于1999-2009年各个城市统计年鉴。此外，对于个别变量在统计上的缺失，我们采用了指数平滑法，对缺失数据进行预测。主要变量的描述性统计见表1。
在表1中，我们不仅对全国城市各项指标进行了统计性描述，也对东部发达城市和中西部欠发达城市的指标进行了统计描述。首先，东部城市在人均收入水平和城镇化程度上要远远超过中西部城市，东部城市的平均人均GDP将近达到中西部城市的3倍，城镇化平均水平超过中西部城市大约11％。其次，从城市供水行业绩效来看，东部城市的供水综合生产能力和固定资产投资大约是中西部城市的2～3倍，用水普及率高出2.7％。此外，对比市场化改革程度，一方面，私人部门更倾向于进入相对发达的东部城市，其中，私人部门参与了35％东部城市的供水行业，而仅参与了26％的中西部城市；另一方面，国际资本超过了国内民营资本进入程度。国际资本平均参与了25％城市的供水行业，而民营资本仅参与了12％，不到国际资本参与程度的一半。因此，本文不仅考察了私人部门进入对发达与欠发达城市供水行业绩效的影响，而且区分了国际和国内民营资本对行业绩效的影响。
四 经验分析结果
(一)私人部门进入对中国供水行业绩效的影响
本文应用1998-2008年中国35个大型城市供水行业和宏观经济发展数据，利用固定效应(FE)和固定效应工具变量(FE+IV)法，通过回归模型(2)和(7)计算了私人部门进入对中国供水行业绩效的影响，其结果列于表2。此外，为保证结果的可靠性，我们还利用双固定效应法(TFE)对模型(2)进行了回归，其结果也列于表2。从表2的结果看，3种方法回归结果的系数和显著性基本一致，并且提供了以下几个重要结论。
(1)私人部门进入显著提高了城市供水行业的综合供应能力和用水普及率。表2显示，私人部门进入对综合供应能力和用水普及率具有显著的正面效应，其中，私人部门进入使综合供应能力提升了大约11.8％～14.9％，同时，用水普及率提高了大约4％～5.2％。这个结果一定程度上验证了产权理论，即私人部门比国有部门在绩效上具有天然的优势(Alchian，1965；Kornai and Weibull，1983；Boycko et al.，1996；Krueger，1990)。而且，此结果也说明以私人部门进入为主要特征的供水行业市场化改革相对来说是富有成效的，继续扩大私人部门进入的供水行业市场化改革仍具有提高行业绩效的空间。
(2)私人部门进入对中国供水行业的固定资产投资影响不显著。其主要原因是中国供水行业的有限产权改革，包括BOT、TOT等在内的特许经营模式等有限产权改革难以从根本上解决或避免政府干预问题、政企不分，以及由此衍生的软预算约束问题、内部激励与效率缺乏的问题。政府对私人资本不科学的越权管理，极大地降低了私人部门投资的效率。同时，由于不能建立如全产权那样的长期激励机制，难以吸引长期稳定、可持续性的足够资本投资。另外，由于中国体制转型中的不确定性，以及政府官员的任职期限和短期行为，参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是部门更迭、官员食言，这也是公用事业民营化的最大障碍(张曙光，2009)。
(3)与预期一致，首先，人均收入增加显著提高了中国城市供水行业的用水普及率和固定资产投资，但是，人均收入增加与综合供应能力呈现出显著负效应。这说明，人均收入与供水行业的生产运营能力关系不显著。其次，人口密度和城镇化对供水生产运营能力具有显著的负面效应，而且人口密度也与投资表现出显著的负效应。可能的原因是中国城市供水行业生产运营能力和投资难以满足快速城镇化和人口增长的需求。最后，人口密度和城镇化对用水普及率影响并不显著。
此外，为了考察私人部门进入是否对发达和欠发达城市供水行业绩效影响的不同，我们还分别利用1998-2008年东部和中西部城市的数据，对模型(2)重新进行了回归分析，其计算结果列于表3中。从回归结果发现，私人部门进入显著提高了东部发达城市的综合供应能力和西部欠发达城市的用水普及率，对其他因素影响不显著。具体结论如下：
第一，私人部门进入对东部发达城市水业综合供应能力具有显著的正面效应，但对中西部欠发达城市水业综合供应能力没有显著影响。其中，私人部门进入使东部城市水业综合供应能力提高了大约22.7％；同时，对中西部欠发达城市的用水普及率提高了大约6.2％，使得中西部欠发达城市缩小了与东部发达城市的用水普及率。第二，私人部门进入对东部发达城市用水普及率的影响并不显著，可能的解释是东部发达城市在私人部门进入之前，其用水普及率已经处于较高的水平，因此，东部城市增长空间并不如西部欠发达城市那么大。第三，私人部门进入无论对发达还是欠发达城市的固定资产投资影响都不显著，其中，对欠发达城市具有正面效应，而对发达城市具有负面效应。
(二)区分进入私人部门性质对中国供水行业绩效的影响
在中国城市供水业改革中，私人部门进入包括两种形式：国际资本的进入与国内民营资本的进入。我们利用FE、FE+IV和TFE方法对模型(3)和(7)进行回归，将结果列于表4中。结果显示：
一方面，国际资本进入提高了中国城市供水行业的绩效。从表4中可以看出，国际资本进入对城市供水综合生产能力和用水普及率具有显著的正面效果。国际资本进入行业综合生产能力提高了大约10.3％～12.9％，同时，也使得用水普及率提高了4.2％～6.5％。这说明，国外水务运营商进入中国城市供水行业后，较大缓解和克服了在完全国有供水企业垄断经营下的效率低下、生产能力不足和管理落后的问题，提高了供水行业的生产能力，从而扩大了城市的用水普及率。此外，虽然国际资本进入对城市供水固定资产投资的影响并不显著，但是对其呈现出正面效应。
另一方面，国内民营资本进入难以提高城市供水行业的绩效。表4显示，国内民营资本进入对中国城市供水行业的综合生产能力和用水普及率具有正效应，但是其影响并不显著，甚至国内民营资本进入对行业的固定资产投资具有负面效应。这个分析结果与Estache和Rossi(2002)以及Kirkpatrik等(2006)对民营资本进入其他发展中国家供水业绩效影响的研究结论基本一致，即民营资本进入并没有带来供水行业绩效的改善。其原因可能是国内民营企业进入城市水业后，更加关注企业短期利润最大化，逐利性强。而且，由于包括中国在内的发展中国家，还没建立起有效民营企业监管体制，使得民营企业不是通过提高效率降低成本，而是更倾向于凭借垄断优势，通过抬高水价等手段来提高经营绩效，造成国内民营企业进入难以提高城市供水业的绩效。
五 结论
自上世纪90年代开始的中国城市供水行业市场化改革，主要表现为国家允许甚至鼓励私人部门进入到城市供水行业。本文运用1998-2008年中国35个城市数据考察了私人部门进入对城市供水行业绩效的影响。我们得到了以下3个重要结论：(1)私人部门进入显著提高了中国城市供水行业综合生产能力和用水普及率。(2)私人部门进入不仅显著增强了东部发达城市供水行业的综合生产能力，也明显缩小了中西部欠发达城市与东部发达城市用水普及率的差距。(3)国际资本比国内民营资本的进入更能显著提高行业绩效。
综上所述，我们不难发现，私人部门进入对中国城市供水行业综合绩效的提高具有重要的意义，其中国际资本的进入对整体行业绩效的改善作用尤为突出。尽管中国供水行业允许私人部门进入的市场化改革做法成效显著，但改革中也存在两方面的明显不足之处。一方面，国内民营资本进入难以改善中国城市水业绩效。这说明中国民营资本在经营城市供水业务上存在着逐利性强、经验不足、管理水平落后等一系列问题。从另一侧面来看，也意味着中国政府在选择进入的国内民营企业经营水平，以及城市水业监管上存着短板。另一方面，中国城市供水行业允许私人部门进入的初衷之一是实现供水投资多元化，以此来减轻政府的财政负担，并且改善国有资本在供水业投资上的“捉襟见肘”。尽管在此期间供水行业固定投资增长迅速，但是从分析结果来看，无论是国际资本还是民营资本进入对固定资产投资的影响并不显著，因此，多数的投资依然是来自政府，并没有实现改革的初衷。这也反映了国际和民营资本进入后，国家在城市供水行业固定资产投资依然控制着产权，因此，私人部门更倾向于经营管理而不是大规模投资。
本文的研究结论对深化供水行业市场化改革具有重要的政策指导意义。首先，继续开放供水市场对行业绩效仍有提升空间。其次，国内民营资本的经营管理能力亟待提升。最后需要强调的是政府在放松进入规制的同时，应该进一步加强监管。科学合理的监管体制不仅可以用来防止垄断权的滥用来保护消费者，也可以防止随意的政治干涉来保护投资者(Laffont and Tirole，1993)。在制度上有一个良好的监管体系会改善投资和经济环境(Henisz and Zelner，2001)。目前，中国已经逐步放松了进入规制，形成了以公有制为主体，多种所有制参与共同经营管理城市供水业的良好格局。下一阶段政府应该建立相对独立的水业监管机制，保障多种所有制合作与公平竞争的格局下，维护广大消费者和国内外私人部门的利益，从而积极推动城市供水行业市场化工作的进一步展开。
注释：
①数据来源于《2008中国城市建设统计年报》和Marin(2009)。
②各省固定资产投资价格指数取自1998-2008年《中国统计年鉴》。