印尼、泰国、马来西亚扶贫政策动态，本文主要内容关键词为：印尼论文,马来西亚论文,泰国论文,政策论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展战略与发展目标的转变
二战以后，东南亚各国都采取了优先发展工业消费品，实行进口工业品替代和增加大米产量、确保食品安全的战略。但由于发达国家把石油危机带来的经济困难不断转嫁到了这些发展中国家，因而，两头在外的工业发展模式极易受到西方国家经济波动的冲击。实践证明，这种发展模式是造成这些国家外债急剧上升和国内通货膨胀的主要因素。同时，由于劳动生产率和比较利益的差异，工农业生产都有相当增长，但农民的收入却没有明显的增加，城乡收入差距反而进一步扩大。三国的民族结构和分布特点基本上是相似的，即：上层——政界，主要是主体民族；中层——商人，华人是主要成分；下层——农民和城市贫民，主要也是主体民族或称为土著民族。城乡收入差距的扩大不仅仅是经济问题，而且也是影响国内社会稳定的敏感的政治问题。因此，从六十年代末以来，三国政府先后调整了发展目标，实际上是政策向下层的土著人口倾斜。各国根据自己的国情，具体做法虽有些差异，但也有许多相似之处。例如，由国家元首发起或提出具有社会公益性的扶贫计划；从主要由政府扶贫转变为政府同社会共同扶贫；强调贫困人口自身参与和自下而上地制定本地区发展项目的工作方法；重视人力资源的开发和就业能力的提高等，这些都对降低本国贫困人口的贫困状况起了直接的作用并收到了一定的效果。
泰国以农立国的情况与我国比较接近。从1961年开始的第一个五年计划起，就提出以创汇农业作为国民经济的突破口，提出以农产品加工为导向的农业工业化口号，并制定了相应的吸引国外投资的优惠政策。1963年盘谷银行成立农贷部和农技工作队，而国家的政策性银行——农业合作银行到1966年才成立。后来盘谷银行同正大等公司合作，形成了“政府+银行+公司+农户”的泰国模式。泰国国王普密篷在农村视察中发现，农民脱贫需要引进新的生产门路和技术。国王自己在王宫里先做科学试验，如种菜、养牛等，通过调查和实验，国王发现由于不同地区和不同人群的机会不同，农民脱贫涉及的问题既具体又有综合性，单靠部门分割的政府机构难以协调解决，需要运用皇室的威望和影响，出面号召社会各界共同努力才能解决。结果，国王和其他王室成员先后推出了一个又一个的“皇家计划”，通过解决一批具体问题，使不同地区农村贫困人口的经济社会状况得到改善。如国王的“山地计划”、王后的“森林爱水计划”、诗灵通公主的“学生午餐计划”、朱拉朋公主的“新村计划”等。皇家计划的实施有专门办公室，由国王或其他出点子的王室成员先捐助一笔钱作为启动基金，以后就纳入政府的发展计划中。
印尼苏哈托总统的“IDT 总统令”在运用总统权威这一点上类似于泰国的国王计划。印尼的贫困人口由1970年的60%下降到1993 年的13.6%（2570万人）后，于1993年底通过IDT的形式提出了到2000 年消灭贫困的目标。IDT作为同印尼“六五”计划相匹配的文件同时下达， 由家庭事务部执行。IDT是印尼文“INPRES DESA TERTINGGAL”的缩写， 即“帮助不发达村庄的总统令”，其主要内容是，从1994/95 财政年度起连续三年，每年拿出2亿美元的无息贷款给2万个村子，每个村可得到2000万卢比（相当于1万美元）帮助他们发展经济。如何用这笔钱？ 由各村的社区发展委员会自己决定。同时，还聘用了4000个具有高等学历的指导员到村指导监督和联络协调。村里自己解决不了的问题由指导员带到上一级去协调解决。按上述全国64097 个村子三年后可全部受益。预计IDT可使1800—1900万农村贫困人口脱贫。
在三国中马来西亚的经济实力比较强。1961年联合国对发展中国家提出的第一个十年（1961—1970）经济发展目标是GNP 年增长率应达到5%以上，而马来西亚达到了6.5%。但由于当时政府对经济活动采取的是不干预政策，在经济高速增长的同时，忽视了分配上的社会公平问题，城乡之间、地区之间和民族之间的收入差距扩大，导致了1969年的社会骚乱和动荡。当时，这个问题在发展中国家有相当的代表性。因此，1969年联合国提出第二个十年发展目标时，除了要求有6 %有经济增长率外，还加上了实现社会公平的目标。1971年马来西亚政府改组，拉扎克担任总理，制定了1971—1990年的新经济政策NEP。NEP的目标是通过政府的积极干预，实现经济社会的均衡发展，在发展中消除贫困。扶贫支出在政府预算中的比重在1971—1975年的第二个五年计划期间达到23.7%，1976—1980年期间为22.9%，从1971— 1995年的平均值也达到16.4%。1990年对NEP的二十年成果进行评估，在扶贫目标方面成绩是明显的：该国赤贫人口已下降到了4%。接着在制订1990—2000 年新发展政策NDP中， 把扶贫主体除了政府外还进一步向私营企业和社会扩张，扶贫重点目标也转向帮助次贫困人口的人力资源开发和就业方面。
二、政策制定系统和监督执行系统的科学化
在三国中，马来西亚的发展水平是比较高的，相应地政府的管理能力也比较高。该国的国家经济计划局（EPU）在扶贫战略设计和制订实施方案时，从贫困人口的成贫原因调查入手。EPU根据1990年对14 万赤贫对象的调查登记，分析各种致贫因素，据此进行方案设计。在设计中，对于那些在总体计划中无法照顾的赤贫人口，在五年计划中单独制定了一个专门针对赤贫人口的“特别发展项目”。1991—1995年用于赤贫人口的政府预算为10亿马币（3.85亿美元），按赤贫人口平均每人得到的利益有3800美元，数目是不小的。从事农村基础设施建设和人力资源开发的农村发展部是得到预算最多的三个部门之一。随着基础设施的逐步完善，马来西亚把扶贫重点转到了人力资源开发和创造更好的就业机会上来。他们的指导思想中吸收了中国老子的哲学思想：“要教会他们如何抓鱼而不仅是给他一条鱼”。在这方面需要贫困人口自身的努力和社会团体以及企业的更多地参与。为此，在政府计划之外，又制定了一个鼓励非政府组织参与扶贫和组织贫困人口参与的“奋进计划（ ENDEAVOUR PROJECT）”，其中包括引进孟加拉国的GB （农村银行）模式等内容。
马来西亚政府有一个同经济计划局平行的执行协调局（ICU）， 负责对政府计划实施情况的信息收集、分析和协调解决在实施中出现的问题。这对计划的落实和顺利地实现预期目标是很有好处的。ICU 机构从中央一直设置到区政府。ICU内部按业务设处， 其中一个处专门负责检查监督扶贫计划的实施情况。ICU 的地方机构还要每个季度向上级做一次报告。如出现问题，分级协调；如提前完成就反馈给EPU， 把计划向前流动。总之，其管理办法是行之有效的。
在制定社会公平政策的基础工作中，如确定贫困标准和登记贫困人口等也做得很细。国家统计局每年公布地区的贫困线（PLI）， 如1990和1993年的贫困线分别是马来半岛每户月收入低于137和152美元、沙巴州为202和219美元、沙劳越州为167和186美元。贫困线的计算是根据卫生部、社会福利部和统计局提供的最低消费项目和当地物价形成的公式。最低消费项目包括：食物和营养、衣服、房租、交通、能源、通讯、教育、保健、娱乐等方面的支出。此外，在贫困线范围中再划出一组赤贫人口，赤贫标准为贫困线的50%。按照这个标准，马来西亚1990年的贫困人口占17.1%，其中赤贫占3%。相比之下， 马来西亚在三国中的贫困标准订的是比较高的。
目前，印尼的贫困标准分赤贫和准贫两级。按人均月收入农村和城市分别为：赤贫是7和12美元；准贫（NEAR POOR）15和30美元。按这个标准，1993年赤贫人口为13.6%。但据印尼大学经济系教授计算，如果把贫困标准提高10%的话，即7.7和13.2美元，贫困人口将上升到30%；如再提高到15美元，即按户均人口5.55人计，相当于户均收入82.5美元，则贫困面将上升到67%。IDT主要解决的是赤贫问题。
泰国由于观念上的原因，人们认为贫困不光彩，贫困地区和贫困人口不愿意戴贫困的帽子，所以一般都回避了正面提及“贫困”一词，而采取就事论事、一事一议的做法。一般认为家庭年收入低于200 美元的是穷人，但没有全面的统计数字。泰国农业与合作部的估计，各项皇室计划的合计覆盖面约为农村人口的5%。
三、解决贫困问题的政策创新和存在的问题
在工业化发展阶段，农业为城市工业的高速增长提供了大量的廉价劳动力、原料、土地和其它要素。而工业的增长一方面增加了对农业的投入，促进了农业的发展。另一方面又使农业越来越多地依赖于工业资源的追加投入。在发展初期，政府还需要保持一定程度的工农产品剪刀差的情况下，农民的交换条件不可能得到根本改善。政府和社会的投资也不会自发地流向农业。特别是在农业经营规模细小的亚洲，工农、城乡之间收入差距的形成和扩大是不可避免的。因而，在农村中出现大量的贫困人口是必然的。历史和现实的综合原因使他们缺乏自我发展和参与平等竞争的能力，使农村与城市的反差越来越大。这种状况的长期存在，无论对社会稳定或对经济增长来说都是相当危险的。
但是，造成这一局面的原因是十分复杂的，存在的问题也是盘根错节的，如果不做经济运行机制的改变，没有强大的外部资金和技术资源的持续投入，没有内部新生力量的健康成长，以及没有坚定不移的长期努力是不可能根本解决问题的。这是一个要解决也难，不解决也难的重大战略性问题。
工业化初期，政府和社会都还不具备根本解决这一问题的能力和经验，只能是局部地、有限地进行一些探索和试验性的努力。在东南亚三国中发达程度较低的印尼和泰国（1992年人均GNP分别为657和1680美元，农业劳动力比重分别为54%和66%）基本上采取的是局部解决的战略。所谓局部解决，就是根据需要和可能，以较低的标准先解决一部分贫困人口的问题。如印尼的IDT计划，从宣传上看， 用五年左右的时间就可基本解决全国的贫困问题。实际上是在没有改变农产品低价收购政策的情况下，政府只拿出2亿美元做无息贷款流动使用和不超过1亿美元的工作经费，就可以使那些相对容易脱贫的农民先脱贫。但只要把贫困标准提高一点，上述脱贫目标就与实际的需求相差很远了。但是，泰国和印尼的做法仍然是有其价值的。他们用超政府的力量来弥补政府实力的不足，采取比较实际的政策设计和比较科学有效的方法使预定目标逐步实现，使民众看得见、摸得着，在一定程度上起到了稳定人心、增强信心、缓解城乡矛盾和积累工作经验的作用。而马来西亚已经跨过了工业化初期的艰难时期（1994年人均GNP已达到3580美元， 农业劳动力比重已下降到22%），要解决的宿舍公平问题层次比较高，政府有实力把消除贫困做为必成的政府中期目标，投入大、管理也比较有效。马来西亚政府在评估几年来在消除贫困方面取得进步的经验时，总结了以下9个条件：
（1）政府领导层的共识；（2）经济的持续增长；（3）公共政策的灵活更新；（4）明确的扶贫目标——包括设立针对赤贫的特别发展计划；（5）充分的财政支持；（6）有效的政府管理体制；（7）科学的管理方法——PLI的计算和公布、扶持对象的识别和登记、 对致贫原因的分析、相应的扶贫项目的设计；（8）扶持对象自身的积极参与； （9）NGO（非政府组织）和私营部门的更多介入。
要全面评价三国新政策的得失现在可能还早了一点。从宏观的正面效应看，应该说是不错的。近十年来三国的GNP增长率都在6%以上，而通货膨胀率却始终保持在一位数上。其中马、泰两国还在5%以内。 但分析各国农村扶贫情况时也不难看出以下两个问题，即：对于扶持对象来说，除马来西亚外都有贫困标准定得较低的问题。因此，即使达到了脱贫的目标，也不等于真正脱了贫。事实上今后还必须跟上若干个滚动式的后续脱贫计划，才能真正解决问题。对于宏观经济来说，出现了扶贫同大米自给目标的冲突问题。二战以后，三国或者是从有利于保持政治独立考虑，或者是从发挥经济优势出发，都曾以大力增加本国人民的主粮——大米的生产为努力方向；泰国要保持大米出口大国的地位，印尼要实现大米完全的自给，而马来西亚也要求达到80%的自给率。在六十至七十年代，三国都分别达到了预期的目标。印尼1984年达到大米自给，1985年还出口了30万吨；马来西亚1981年大米产量209.5万吨， 也达到基本自给，泰国1985年大米产量最高，为2026.4万吨，当年出口406万吨，占世界大米出口量的37.43%。但增加大米的产出，不可能使农民较快增加收入。相反，使城乡收入差进一步扩大了。印尼在1986年大米产量达到3972.7万吨的自给有余水平后，根据外国顾问团的建议，大米政策改为以销定产，缩小大米面积，扩大经济作物生产。这一阶段三国设计的扶贫项目都是以增加农民收入为导向的，除灌溉等基础设施项目外，都是什么来钱上什么项目，具体项目几乎都与大米生产无关。印尼的IDT计划的实施规则是项目由村一级提出，自下而上地报批。 泰国的皇室计划基本上也是增收计划而不是大米增产计划。扶贫计划实施的结果必然是高产值的农副产品，如水果、蔬菜、花卉、工业原料作物、畜禽、水产品，以及非农产品的生产成为投资热点，而大米生产则趋于萎缩。泰国稻谷生产的面积和产量有所下降。1992/93 生产年度的面积为8899万公顷，1993/94生产年度8887万公顷。 两个生产年度的产量分别为1959.9万吨和1833.6万吨。马来西亚的大米自给率正在下降，1993年的自给率只有78%。而印尼大米生产的绝对量虽有增加，1990—1993年的平均为4445万吨，但还跟不上消费的增长，已经重新成为重要的大米进口国，1989—1992年平均每年进口27.5万吨，其中1992年进口了61万吨，大米进口有逐步增长的趋势。扶贫与保持大米生产积极性的矛盾如何解决，恐怕是国际性的难题。马来西亚对解决这个问题已经有了一个设想，他们的做法是实行大米区域化和专业化生产：凡是不适合大米生产的零星分布地区今后不再种植稻谷，而改种其它高价值的产品；同时，在八个地区集中建设大米生产基地，国家在基础设施建设、技术服务、化肥和农用物资以及价格等方面给予强力支持，使之达到80%大米自给的目标。
本来，扶贫主要是政府行为，支持大米生产更是政府行为。协调扶贫目标同口粮自给目标的关系，事实上已经成为发展中国家政府共同面临的重要议题。这个问题也只能通过巧妙安排和深化改革，在政府的统盘计划中加以解决。
附：中国与三国若干指标比较
项 目印度尼西亚 马来西亚
泰国 中国
国土(万sq.km) 190.45 32.97 51.31 960.0
人口(92,万人) 19117.0 1861.0 5776.0119850.0(94)
耕地(万公倾)
1620.0 104.01995.0 9565.0
人均耕地(公倾,91) 0.085
0.056 0.346 0.082
人均GNP美元(1992) 810 2892 1800 432(94)
森林覆盖率(%) 59.658.6 27.513.2
农村人口%(91) 69.056.0 62.0(93) 70.6
农业就业%(92) 54.922.8 60.6(93) 58.6
汇率(1UD=)1993 2110Rp 2.66RM
25.54Ba5.75元
出口/GDP(92)
27.383.6 32.7523.5(94)
农业/(GDP) 19.5(91)14.6(94)
9.96(93)
23.8(92)
人均粮食(公斤)283.5 275 499 370.8
人均稻谷(公斤)228.4 118 316
162
天然像胶(万吨,93)
137 121 125.432.6
甘蔗(万吨,93)3309.0 115(87) 4915
6419.4
棕榈油(万吨,1987) 169.8
453.3
154.7(94)
能源净出口(万吨标煤,90) 10596 3866 -2751
3797
氮肥(kg/公顷)
96.9
307.7
24.3 180.5
1993 消 费 物 价 指 数
(1980=100) 146.2
113.2 178.8 235.5
食物热值(值/动) 2517/872265/406
2082/198 2233/364
(三国1991,中国1992年,大卡/人日)
人均预期寿命 60 71 68 68.5
电话拥用量(百人) 0.611.42.4 1.1
农村贫困线*(人均UD)
80 200100 60
*收入贫困线为根据调查资料换算的近似值，中国为2000年目标值。