另类借鉴：西方国家教育管理体制改革的败笔及教训，本文主要内容关键词为：败笔论文,体制改革论文,教育管理论文,西方国家论文,教训论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G471 文献标码：A 文章编号：1005-2232(2011)04-0026-04
自20世纪80年代以来，西方国家的教育管理体制改革一直在进行中。如果从1982年法国推出教育优先区(Zones d.éducation prioritaire)计划算起，西方国家的教育管理体制改革已经走过将近30年的历程。其中，既有亮点也有败笔。我国的教育文献对其亮点多有评述，而对其败笔却关注不够。其实败笔亦为财富，有时败笔所蕴含的教训甚至更具借鉴意义。基于这样的认识，本文选析英、法、美三国教育管理体制改革中的若干典型败笔，以期从另一角度为我国未来的教育管理体制改革探索提供借鉴。
一、期望企业无私资助教育可靠吗？
在西方国家的教育管理体制改革中，吸收并利用工商企业的资金来补充公立学校办学经费，是不少国家采用过的政策。其中最为典型的，当首推英国。在玛格利特·撒切尔执政时期，英国曾颁布过著名的《1988年教育改革法》。该法有一项重要内容，就是设置“城市学院”(City Colleges)。城市学院性质上虽然仍为公立中学，但却吸收企业经营(或参与经营)，企业代表在学校董事会中占据人数优势；其日常运转经费虽仍由政府承担，但学校的基建、设备添置等发展经费的1/5，改由企业来补足。[1]1/5发展经费看似不多，实则不然。由于城市学院为新建学校且选址于市区，基建费用十分昂贵；再则城市学院定位于科技特色学校，学校设备购置费远高于一般的中学，企业所要负担的设备费也数额不菲。显然，撒切尔政府设置城市学院的重要目的之一，就是欲以变相的企业资助来解决政府提升城市中学办学质量中的资金缺口问题。但遗憾的是，企业资助办学的热情并不像政府想象的那么高，至1993年英国总共才开办了15所城市学院，跟政府的预想数相距甚远。其后当政的约翰·梅杰政府看到了问题所在，遂以特色学校(Specialist School)计划来替代城市学院。特色学校虽然也要与企业合作，但却无需企业提供多少经费资助，于是特色学校计划的推行就远比城市学院顺利。另一个典型事例是托尼·布莱尔执政时期推行的教育行动区(Education Action Zone)计划。布莱尔政府建立教育行动区的基本目的之一，是希望建立一种企业、家长、学校、学校所在社区以及地方教育当局共同参与的新型伙伴联盟，其中需要企业出资对教育行动区进行资助。一开始，布莱尔政府对教育行动区计划信心十足，1998年正式启动后便快速推进，短短几年内就建成了73个教育行动区。然而没过几年，行动区的持续发展便遇到了问题。其中最突出的问题，就是许多行动区的企业合作伙伴没有兑现经费资助的承诺，还有一些企业虽然资助了一些经费，但与当初的承诺相比大打折扣，而大部分行动区教育质量改进的目标也没有实现。[2-3]就吸引企业资助教育而言，城市学院计划和教育行动区计划可谓西方教育管理体制改革中的典型败笔。
从教育管理体制改革的角度说，吸收企业参与办学并非坏事。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)也明确提出了“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”[4]的改革思路。毋庸置疑，企业这一新主体介入办学，有助于减轻政府的教育经费负担，并能为学校管理注入新的动力，但我们是否应该对企业资助教育抱有高期望？英国的两个事例已经给我们留下了深刻的教训：在政府、学校与企业合作办教育的过程中，如果想依靠企业长期、稳定地补足教育经费的缺口，那是不太可靠的；如果需要企业资助的金额很高，就更不可靠了。因为企业(尤其私企)的参与常常不是纯粹的慈善活动，其行为背后难免有利益得失的算盘，只有当企业确定对学校的投资会为企业发展、经济收益带来预想的回报时，合作才有可能深入下去，故政府、学校在经费资助上不能对其抱有一厢情愿的过高期待。
二、向弱势倾斜的政策永不出错吗？
为了促进教育的平等与卓越，在政策上给予教育弱势群体或薄弱地区特惠、扶持是西方各国政府经常采用的措施。像美国的《不让一个儿童掉队法》(2001年)[5]以及英国的《每一个儿童都重要》(2003年)[6]等，都包括了向家庭背景不利或本身条件不利的弱势学生的倾斜政策。然而，扶持性的教育政策未必都能收到预想的效果，法国的教育优先区计划便是突出的一例。由于社会历史和经济文化等诸多原因，法国地区之间的教育质量落差比较显著。在一些社会问题高度集中的地区，教育质量长期不能达标，学业失败儿童人数庞大，而且由此形成了一种不良的社会循环，即父辈当年的学业失败及成年生活的窘迫在其后代中一再复制，成了长期困扰政府和民众的一个社会顽疾。1982年，法国政府推出了“教育优先区”计划，将那些社会条件不利的地区划为教育优先区，旨在通过政策优惠和资源倾斜改进这些地区的教育质量，打破由来已久的社会恶性循环。教育优先区的确定，以某个区域内国家考试成绩、留级率、肄业学生数量等学业表现指标以及平均家庭人口规模、失业率人口中的移民人口比例等指标为依据。被确定为教育优先区的地区，不仅能够获得较多的物质资源，而且能够享受三个方面的优惠政策：第一，区内2岁儿童都可以享受免费的学前教育，以便处境不利家庭的子女能够更早地接受正规的学前教育，为降低小学阶段学业失败率提供基础；第二，缩小班级规模，提高学校师生比，从而增加教师对学习困难学生的个别辅导，并可以对学业不良的学生实施个别化的方向指导教育计划；第三，对区内教师实行特别津贴制度和职业生涯晋升加分制度，既提高教师待遇，又加快职业晋升速度。应当说，法国政府对教育优先区的界定标准是比较科学的，给予优先区的政策优惠倾斜也是颇有力度的。从教育管理体制的角度看，教育优先区计划的确构筑了一条中央政府跨越传统的行政层级直接干预基层学区(教育优先区甚至跟原本学区的区划并不一致)或者直接对话学校的直捷管理通道，在体制上有突破意义。不过，教育优先区计划的根本目的，还在于缩小地区间教育质量的落差，如果从这一目的来衡量，政府对教育优先区的政策倾斜并没有收到预期的效果。之所以如此，有两个原因尤其值得引以为戒。
一是政府给教育优先区教师的特惠待遇可谓成事不足，败事有余。按照该优惠政策，凡进入优先区工作的教师都能获得特别津贴，政府设想这一政策将吸引一批高素质教师到优先区从教。然而，一个非优先区的教师进入优先区后会增加多少付出？优先区学校的纪律问题、校园暴力以及大量学业不良学生会给教师带来怎样的工作难度与压力？政府并未对此预先作出评估，也没有意识到政府特别津贴的数额还不够高，不足以刺激非优先区的高素质教师迎难而上。政府不作评估，教师却自会权衡其中的利弊，结果，高素质的教师乃至一般有经验的教师普遍不愿进入优先区工作。当然，优先区的教师优惠政策倒是能够吸引那些资历浅的教师，因为他们不仅能以此获得津贴，而且能提高自己专业生涯的积分，不过他们的计划很明确，就是在优先区“熬”过一段时间，攒够晋升积分后快速离去。这就导致了优先区的教师离职率和流动率都高于其他地区，使得区内教师队伍始终处于很不稳定的状态，这对优先区教育质量的改进产生了很大的负面影响。更具讽刺意味的是，优先区的教师优惠政策在未能充分吸引高素质教师进区任教的同时，却实实在在地留住了区内一批低素质的教师，他们因享受着额外的津贴而根本不愿离开教育优先区。此所谓倾斜政策的“成事不足而败事有余”。
二是家长并不乐于享受，而更希望远离政府给予教育优先区的一系列优惠政策。因为“教育优先区”本身就是一个标签，它提醒家长：这里的学校是失败的，教育质量是有问题的，“教育优先区”也就等于“问题教育区”。因此只要有选择的机会，家长都会带孩子离开这个地区，而其他地区的家长当然也不愿意轻易迁入，这就使得优先区内来自不利家庭的儿童比例不降反升。[7]这也可以被视为倾斜政策的“成事不足而败事有余”。可以说，这是西方国家教育管理体制改革中的又一典型败笔。
在我国当前的教育改革和教育管理体制改革中，也常有各种指向中西部地区或指向农村学校的优惠倾斜政策，而且人们已经习惯性地认为向弱势倾斜是永远不会出错的政策，但法国教育优先区的教训却提醒我们：政策倾斜并非一定会带来预想的好结果。无论是教师队伍素质的提高还是教育质量的改进，都可以有“外塑”和“内生”两种取向，试图通过外部救济的方式由外向内改善教师专业素质，并提高教育质量的政策倾斜，可以是权宜之计，但绝不是长久的济世良方。
三、优质资源可以无限扩容或反复稀释吗？
在西方诸国的教育管理体制改革中，带有市场性质的择校政策被广为采用。在这样的政策下，低绩效学校的命运几乎都是相同的：或由政府下令关闭，或因生源流失殆尽而自动关闭。然而，一所学校关闭之后，政府就要保证原来在该校就读的学生转到比该校质量更高的学校就读。于是，政府手中就必须有足够调配的优质教育资源。而实际情况是，政府并不拥有储备优质教育资源的仓库，择校政策一旦推开，优质教育资源供不应求的矛盾很快就会出现。像德国、法国进行小范围的择校试点，优质教育资源的供求矛盾尚不突出，但对于长时期、大面积推行择校政策的美国来说，这一矛盾就非常突出。按照《改进美国学校法》(1994年)的规定，如果有关的评估确认接受联邦资助的学校没有取得充分的进步，学区就要对其实施纠错行动。在此期间，学生有权转到同一学区的其他公立学校就读，由教育局补贴学生交通开支。如果评估结果表明学区有问题，就要允许学生跨学区转学。[8]《不让一个儿童掉队法》更是对学生转学做出了严格的时间规定，即一所接受联邦资助的学校如果连续两年未达到绩效目标，该校学生就可以选择转到其他公立学校就读。这种刚性政策一实施，优质教育资源的需求量随之大幅上升，此时通过高绩效公立学校扩容的办法已经难以满足快速增长的优质教育资源需求。而且，学校办学绩效的维持与提高都有一定的规律，高绩效学校在短期内的过度扩容，实际上就是违背规律地快速稀释优质教育资源的存量，最终的结果是将高绩效学校本身拖垮。于是，政府从公立学校系统外部寻求优质资源就成为必然。刚开始，美、英政府都寄希望于一些营利性教育公司来“救市”，像1991年成立的爱迪生教育公司(Edison Schools Inc.后更名为Edison Learning Inc.)，就曾接管了许多美、英的公立学校，刮起了一股令人瞩目的爱迪生旋风。爱迪生学校发展初期的办学业绩确实不错，受到合作学区的肯定。随后，爱迪生学校还发展到了英国，其办学绩效又受到了英国教育标准局(Ofsted)的赞扬。爱迪生公司提高办学绩效，主要依靠管理制度的改革，包括延长学年和学日，实行问责性的教学评估，也包括采取每天安排数学课，每天保证上90分钟的阅读课等措施。在部分爱迪生学校，还将教师分成多个群组进行教学，并实行每天45分钟的集体备课制度。此外，爱迪生公司还向一些著名高校购买课程包，以提高课堂教学质量。[9]客观地说，为了办好爱迪生学校，爱迪生教育公司的确做出了很大的努力，其旨在改进办学绩效的管理措施也是有效的。然而，作为一个营利性机构，爱迪生教育公司必然需要通过扩大经营规模来谋求规模经济效益。而当爱迪生学校数量快速扩展时，优质师资短缺的矛盾便凸现出来了。虽然爱迪生学校的管理制度可以在新办学校中不断地复制，所购买的课程包也可以反复使用，但管理制度终极执行者和课程包的临场使用者是教师，而与科学的管理制度和先进的课程包相匹配的教师却是不能在短期内培养出来的，更是无法大量复制的。正是优质教师资源的巨大缺口，导致快速扩张的爱迪生学校进入了不可持续发展的窘境，最终使爱迪生学校低经费和高质量的两个承诺都难以兑现，部分学校甚至被所在学区关闭。例如在爱迪生公司的最大用户美国费城学区，爱迪生学校因远未达成绩效目标而不再受到欢迎。2008年，费城学区甚至一次性关闭了4所爱迪生学校，其余的爱迪生学校也正面临着一场信任危机。[10]目前，虽然仍有一批爱迪生学校在美、英运作，但爱迪生学校已是江河日下而风光不再了。基于爱迪生学校的教训，贝拉克·奥巴马政府已提出了努力建设优质教育资源增量的新思路。[11]
美、英教育管理体制改革中的这一败笔给我们提供了前车之鉴：要建立基于绩效、优胜劣汰的管理政策并不难，难的是如何保证优质教育资源的持续供给；教育管理体制改革可以带来新型的管理制度，但新制度更需要优质的人力资源，尤其是高质量的教师资源来支撑；优质学校以扩规模、办分校甚至以教育集团形式大幅兼并周边学校都没有什么技术难度，但随之而来的巨大优质资源缺口却是难以填补的；优质教育资源的供给不能依靠存量，而要依靠增量，因为优质资源是经不住无限扩容或反复稀释的。鉴此，“扩大优质教育资源，办人民满意的教育”就不再是一句轻松的口号，也不宜再走扩校区、办分校、建集团的简单路线。