摘要：法律规定法律文书送达是一种非常重要的法律行为过程，也是行政处罚中重要程序之一。在非法行医行政处罚中如何提高法律效力、避免程序违法，要求卫生监督执行人员要细致地做好法律程序工作及对非法行医人员有效的心理疏导工作，尽可能达到法律处罚和思想教育的双重效果。笔者认为：法律文书送达是一种非常重要的法律行为，在法律程序中占一席之地，如果法律程序出现问题其他法律工作就无法继续进行下去，因此，行政处罚过程中无论法律文书送达工作难易都要认真细致地做下去。在行政法制度中法律文书送达的细节问题和与时俱进的意识显得十分重要，如果能在送达工具方式上创新，既便于实际工作操作，又能节约时间成本，从而提高送达成效，并尽可能降低卫生监督“一线”执法员风险。
关键词：二起非法行医案 行政处罚送达 分析探讨【中图分类号】 R2 【文献标号】 A 【文章编号】 2095-7165（2015）19-0002-02
当下，非法行医活动的存在有着复杂的社会因素，尽管政府部门加强卫生监管，但是非法行医活动仍屡禁不绝。在深圳市非法行医者多在城市内租住，没有固定住所，造成卫生监督执法部门进行行政处罚送达困难。笔者就两起非法行医案对同一非法行医人进行行政处罚送达过程中出现的难点及细节问题，进行分析讨论，旨在提高送达效率，保护当事人的合法权益。探讨更好地完善行政处罚文书送达的工作方法，降低和减少卫生监督执行人员的执法风险程度，从而为细致做好卫生监督工作贡献力量。
一、案例介绍两起案件，是同一个当事人。卫生监督部门对其在不同地点的非法行医行为做出行政处罚并进行法律文书的送达。
1.第一宗案情介绍：2013 年5 月21 日现场监督发现，张**在深圳市福田区*厦东村*号2 楼从事医师执业活动，现场查获盐酸溴索葡萄糖注射液、氟康唑氯化钠注射液等药品及输液器等器械；调查发现张**未取得医师执业证书，且无法核实其行医违法所得。该行医点未取得《医疗机构执业许可证》。违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，作出没收盐酸溴索葡萄糖注射液、氟康唑氯化钠注射液等药品及输液器等器械，并罚款人民币壹万元整的行政处罚。
1.1 行政处罚事先告知书现场送达：时间2013 年7 月22 日送达，记录处罚人张**拒签。
邮寄送达：时间2013 年7 月26 日，邮件“未妥投”。
公告送达：时间人民法院报（2013 年8 月1 日）人民法院公告，（公告之日起60 日内领取，逾期视为送达）。
1.2 行政处罚决定书现场送达：时间2013 年10 月8 日，未找到人。
邮寄送达：时间2013 年10 月8 日。邮件“未妥投”。
公告送达：时间人民法院报（2013 年10 月12 日）人民法院公告，（公告之日起60 日内领取，逾期视为送达）。
1.3 催告书邮寄送达：时间 2014 年3 月10 日，拒收（分别向事发地址和身份证地址邮寄）。
公告送达：时间人民法院报（2014 年3 月16 日）人民法院公告，（自发布之日起，经过60 日，即视为送达）。
综上，行政处罚事先告知书历时2 个月又10 天，行政处罚决定书历时2 个月又4 天，催告书历时2 个月多6 天。
2.第二宗案情介绍2014 年1 月2 日现场监督发现，张**在深圳市福田区*厦东村*栋104 号从事医师执业活动，现场查获**等医疗药品器械；调查发现张**未取得《医师执业证书》，且无法核实其行医违法所得。该行医点未取得《医疗机构执业许可证》。
张**因未取得《医师执业证书》于2013 年5 月21 日在深圳市福田区石厦东村220—2 号2 楼从事医师执业活动，被我局于2013年10 月12 日作出没收药品和医疗器械并罚款的行政处罚（深福卫医罚〔2013〕A014 号）。根据《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，作出没收**等医疗药品器械并罚款人民币伍万元整的行政处罚。
2.1 行政处罚事先告知书2.1.1 邮寄送达：寄信地址为身份证地址：收件人期在外地，无人签收。邮寄时间2014 年3 月3 日，退回时间2014 年3 月12 日。
寄信地址为事发地址：邮寄时间2014 年3 月10 日，本人签收时间2014 年3 月11 日。
2.1.2 公告送达：时间2014 年3 月16 日，人民法院报人民法院公告。
2.2 行政处罚决定书2.2.1 邮寄送达：时间2014 年5 月20 日。
寄信地址为身份证地址：家中无人，无法投递。退回时间2014年5 月29 日。
寄信地址为事发地址：拒收，退回时间2014 年5 月22 日。
2.2.2 公告送达：时间2014 年5 月22 日：人民法院报人民法院公告。
2.3 催告书2.3.1 邮寄送达：时间2014 年8 月27 日。
寄信地址为身份证地址：家中无人，无法投递。
寄信地址为事发地址：家中无人。
2.3.2 公告送达：时间2014 年9 月3 日：人民法院报人民法院公告。
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综上，行政处罚事先告知书历时2 个月13 天，行政处罚决定书历时2 个月2 天，催告书历时2 个月7 天。
二、分析：1、两案的当事人居住在出租屋内，住所无固定，第一次被发现违法行为后更改了居住地点，又再次开展违法行为活动。在送达过程中，在现场又很难找到他本人，当第一次找到时，其拒绝签字，由于准备不足，未能进行摄像、或找见证人等方式进行留置送达。
此后其行踪更是不定，居无定所，现场地址送达均未能成功。
2、两案因现场送达不成功，按法律要求使用邮寄送达和公告送达两种方式进行。第一案邮寄送达时只向身份证地址进行送达。为提高法律效力，第二案邮寄送达时对案发地址和身份证地址同时进行送达。在邮寄送达时，要核实送达的准确地址，记录清楚送达时间、送达人员、送达的法律文书名称及送达结果。并妥善保存邮寄送达的EMS 特快专递单和公告送达的人民法院报，以及打印的EMS邮件处理单及盖有公章的人民法院公告。
3、从两案中可以看到，送达工作花费很大精力时间，造成繁琐的工作任务。对行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、催告书的送达，分别进行了现场送达、邮寄送达、公告送达的过程。第一案时间跨度长达十个月，才进入向人民法院申请强制执行阶段。由于送达工作拖延较长时间，易发生案件超期，所以两案中执法人员均及早向上级请示延长办案期限。办案其间，执法人员要不断跟踪案件送达进度，计算清楚各处罚流程的时间和时限。要与EMS 邮递员做好沟通，联系邮递员及时上门收取邮件并妥善将退件收回。还要掌握如何在人民法院报上刊登公告，并收集保存报纸公告。
三、讨论：1、行政处罚法律文书送达方式的困境和对策。
1.1 由于非法行医者是租住，随时可以搬家更换地点，这既是造成法律文书送达未果的难题，又是非法行医行为难以杜绝的根源之一。当面送达时如遇当事人有意回避接受法律文书、拒收拒签、难以沟通的情况下，要利用摄影摄像录音的方式及时取证。或由社区工作人员陪同送达并见证，做好相关送达工作记录。
1.2 在当事人已离开案发地点，电话联系也找不到的情况下，通过邮寄送达和公告送达两种方式，完成法律文书的送达程序。
邮寄送达常找不到当事人，另一方面当事人在外地，身份证地址又无人接收。邮寄送达的业务由EMS 特快专递送达。实际工作中速度慢，送达时间长达一两个星期。邮寄送达工作既没有效率，又难以及时送达到当事人的手中，非常尴尬。这是邮寄送达置于两难境地，从法律上讲，送达是必须的过程，如果不做，就是程序违法，因此，邮寄送达是种保护执法人员作为的有效证据，但的确现阶段这种方式，在法律法规条款没有新修改前仍然是坚持的底线，否则就会被追究责任。笔者建议：建议未来可增加使用电子邮件发送、qq 发送、微信发送、微话发送、手机信息发送、电话录音发送等现代科技手段进行送达。因为如今社会信息化建设高速发展，通信模式在改变，如今通信工具又都是实行了实名制，修改法律时加上一条现代通信工具任何一种形式发送传递都应列入证据内容，这样应该行得通。
1.3 公告送达是在邮寄送达后进行，至于当事人能不能看到高大上的人民法院报上的公告则不得而知了。笔者建议：扩大公告方式，在当事人居住城市的媒体中选择党报、电视公告，在社区工作站、居民楼等地也可进行公告。同时适当缩短公告送达的时间。
2、对当事人的心理教育对策。法律文书送达能否成功，与案件当事人对法律的认识和接受程度有很大关系。非法行医者多数人生活并不宽裕，文化层次不高，与有证民营机构不同，其对法律意识淡漠是共性，很容易对送达人产生抵触情绪，逃避心理和抵抗的行为，使法律文书送达困难。即便文化层次高的也会因对法律认识不足而不接受，增加送达难度。对当事人的情况进行分类，采用不同方式送达会收到较好的效果。
一种情形，对违法行为认识态度较好，对法律文书的接受没有心理抵触的当事人，当面送达多会收到较好的效果。当事人注重自己的权益，对行政处罚表现敏感，这是合情合理的，实属正常范围。
当面对此类当事人，送达时要注意态度和方式方法，虽然他们有錯，但要对他们给予一定的尊重和思想教育工作，通过耐心细致的解释沟通，使当事人明白违法事实和处罚规定，法律规定是红线，谁都不能碰。通过思想与心理上的疏导方法，正面引导当事人法律认知的提高及正确理解送达这一法律程序，并接受签收法律文书指令，较好地达到送达的目的。
另一种情形，对违法行为认识不清，产生心理阻抗和对抗的行为心理反应，无论是有意或无意逃避法律处罚的当事人，执法人员要学习如何与他们进行较好的沟通，使其明白逃避不能躲避处罚，最终还会诉诸于法院进行强制执行，犯法就要承担责任与后果，更要受到处罚。对那些无论多少人进行耐心沟通也不能接受处罚的当事人，卫生监督执法人员要积极有效地运用法律和科技手段，完成法律文书的送达任务。
四、小结：法律规定法律文书送达是一种非常重要的法律行为过程，是行政处罚中关键重要的行政程序，如果卫生监督执法员有意违背程序不送达，或者无故拖延送达，这些都是程序违法，是要追究责任的。
因此，在行政处罚法律中送达程序没有修改前，卫生监督执法员必须要注意加强这方面学习，对行政行为的送达工作要更加认真严肃，千万要细心做好工作，尽可能控制风险。笔者建议：众所周知，法律文书送达是一种非常重要的法律行为，送达保障了处罚程序及处罚工作的正常运行。因此，在行政法制度中对法律文书送达的规定需要更科学合理、先进有效，既便于实际工作操作，又要能节约时间成本，从而提高送达成功效率，尽可能降低卫生监督“一线”执法员风险，同时保护当事人的合法权益。
论文作者:吴舒颖
论文发表刊物:《医师在线》2015年9月第19期供稿
论文发表时间:2015/12/24
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