试论布什政府的军备政策，本文主要内容关键词为：军备论文,试论论文,布什政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国新保守主义的政治代表布什上台后，加紧推行独霸世界的全球战略， “9·11”事件以来，坚持反恐谋霸政策。为实现其霸权目标，布什政府对内大力扩充军备，对外打着军控的旗号，限制别国发展军备，从而不断增强美国对其他国家的军力领先地位，以最终确立其绝对军事优势。布什政府这种放手自己、限制他人的军备政策，加剧了全球军备竞赛，削弱了多边军控机制的作用，对国际安全形势产生了严重的负面影响。
一
布什第一任期大肆推行“强己弱他”的军备政策，大力更新武器装备，开发导弹防御系统，谋取绝对军事技术优势；提出“防扩散安全倡议”以阻止大规模杀伤性武器的扩散。布什连任为其实现在第一任期提出的政策目标提供了契机，其军备政策基本保持与前一任期一致，同时亦做出一些调整，出现了一些新的变化。
（一）加强核力量建设，突出“可置信”威慑。为了确保美国本土、海外基地和盟国安全，布什连任后全面修改克林顿时期的核武器使用原则，扩大核武器使用范围，将使用大规模杀伤性武器的国家和恐怖组织作为核打击目标。2005年3月， 国防部拟定新版《联合核行动的指导原则》，突出强调战区核作战，明确列出战区总部司令可向总统请求使用核武器的八种情况；同时，强调维持现有的核武库规模，加强研发新一代战术核武器，在冷战时期洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和战略轰炸机组成的三位一体打击力量的基础上，提出整合战略攻防能力，建立由“核与非核打击力量、积极与消极防御措施、研发能力和工业基础组成”的“新三位一体”的战略力量。① 尽管国会在2005财年国防授权法中否决了政府对新型核武器的预算请求，但布什政府并没有就此放弃， 继续提出新计划， 要求在今后两个财年拨款2250万美元发展“坚实型核钻地弹”，并在今后五年拨款9700万美元研究低当量核武器。其要求国会批准2006财年能源与水利拨款法案中有七项与核有关，包括拨款400万美元用于“坚实型核钻地弹”计划，2500 万美元用于“可靠的替代弹头”计划，以增加美国核武器库的可靠性和寿命。②
（二）调整军备发展计划，强调外空优势，加速发展远程武器。第一，削减性能难以满足现代作战要求和因某些关键技术近期无法取得突破的武器项目预算。迫于第一任期反恐战争带来的财政压力，布什削减“那些长期遭受质疑的武器开发项目”，如空军的高级战斗机项目F／A—22“猛禽”战斗机被砍掉了104亿美元的预算，导弹防御系统计划的经费削减了50亿美元。但绝大部分尖端武器项目，尤其是高科技“制高点”项目，其经费不仅没有被削减，反而得到增加。③ 第二，大力发展外空武器，力图控制外空。布什第二任期对前一任期的外空计划、战略和学说进行概括和总结，拟订新的外空政策。据2005年9月美防务信息中心副主任特里萨·赫金斯在电子议会外空讨论会上透露，“布什计划签署一项新的外空政策”，允许美国“在外空、从外空、经过外空”进行战争，从而颠覆美40多年和平利用空间的政策。④ 第三，加速发展远程打击力量。2006年2月，国防部《四年防务评估报告》建议加快对现有的B—52、B1和B2型远程轰炸机进行现代化改造，增加无人驾驶侦察机的购买数量，将此类侦察能力提高近一倍，争取在2018年之前开发出新的“陆基的、具有穿透力的”远程攻击武器，并投入战场，将下一代远程轰炸机的配备计划提前20年。⑤
（三）把反扩散置于军控政策中心位置，力图营造美主导下的国际防扩散体系。第一，采取“行动外交”，使用“转变”策略。外交人员建立长期、有效的防扩散信息搜集和执法机制，以便为各部门在获得扩散情报和执法信息时迅速协调和采取行动提供支持。布什任命负责军控和国际安全的原副国务卿约翰·博尔顿为美驻联合国代表，在联合国推销强硬的反扩散政策。改组国务院军控机构，新设国际安全和防扩散事务局，扩大核查、履约和执行局的职责，加强政治军事事务局作用，贬低军备控制而突出防扩散。第二，强化“防扩散安全倡议”（PSI）法律体系。2005年6月，布什签署“关于切断大规模杀伤性武器扩散活动资金来源的行政命令”，阻止扩散者进入美国商业和金融市场，冻结其在美国资产，禁止美国实体与其进行交易，将反恐措施引入防扩散领域，通过经济和金融手段打击扩散活动。同时，布什政府还利用双边和多边机制强化PSI国际法基础。美国与欧盟公布了“关于不扩散大规模杀伤性武器工作联合计划的声明”。7月，在G8首脑会议上美国要求各国“加强打击扩散网络和非法的金融流通，在合适的法律基础上通过发展合作程序来甄别、跟踪和冻结相关的金融交易资产。”10月，美国推动国际海事组织修订《制止危及海上航行安全的非法行为公约》。第三，继续在国际上推销PSI，通过联合军演落实PSI。2005年，美国又取得了中亚国家对PSI的支持。截至目前，大约有70多个国家支持美国领导的PSI。2005年8月，美国首次在南中国海组织日本等国操练PSI海上拦截行动。至2005年底，PSI成员国在太平洋西岸、大西洋沿岸举行了11次联合军演。
（四）继续对多边军控条约采取消极态度，努力摆脱国际军控机制的约束。布什政府认为许多正式军控协议既耗时又不可执行，而且还限制了其手脚。美国冷落和阻挠联合国裁军审议委员会的活动，在裁谈会“工作方案”问题上继续持不合作立场。2005年裁谈会召开了三期会议，多数国家要求在“五国大使方案”或“荷兰非文件”的基础上尽快达成一项工作计划。但美国只同意就禁止长效地雷的转让和无核查的禁产条约两项议题开始工作。在9月召开的第四届促进《全面禁核试条约》（CTBT）生效大会上，大多数国家要求把签批约问题置于最高政治地位，加速批约进程，继续暂停核试、限制改进和停止发展新型核武器，继续建设核查体制。但是，美国明确表示布什任期内不考虑批约问题。不仅如此，布什政府还大幅度削减2006财年对CTBT提供的预算，原计划为2200万美元的资助款被削减了30％，仅为1435万美元。⑥ 此外，布什政府还拒绝谈判新的外空条约、不使用核武器公约以及对无核国家安全保证条约，尤其是拒绝谈判任何可核查的多边军控条约。美国不仅不认真履行2000年《不扩散核武器条约》（NPT）审议大会上通过的核裁军领域13项措施，还要求2005年NPT审议大会通过美国提案，要求大会重新解释退约条款、执行严格的退约法律程序、惩处退约国违约行为、让联合国安理会讨论退约问题。美国称多边出口机制存在诸多漏洞，尤其是监督及核查方面，无法真正发挥防止扩散作用，只有美国有足够的经济、外交资源和“政治决心”对多边出口机制实施改革。
二
布什第二任期继续第一任期的保守主义政策，军备政策的基调未变，但在推行军备政策的策略和方法上有所改变。军备政策主要有以下特点：
（一）基本保持与前一任期的连续性。从军备发展理念来看，布什第二任期仍然坚持保守主义的意识形态和冷战思维，片面强调自身安全利益，继承第一任期提出的“既依靠进攻力量也依靠防御性力量的新的威慑概念”和包括使用核武器在内的“先发制人”战略，⑦ 全面否定美国传统的、基于威慑平衡理论的军控政策。布什第二任期尤其强调增强非常规武器的威慑能力。2005年3月， 国防部拟定的新版《联合核行动的指导原则》草案，目的就是为了进一步落实2002年《核态势审议报告》所提出的新核战略思想，突出在新的安全威胁下美国核力量的可操作性。从军控政策重点分析，第二任期和第一任期都把防止大规模杀伤性武器扩散作为美国军控政策重中之重。布什第一任期称防扩散与反恐为其首要战略任务，并为此发动了两场战争。2002年末，美国白宫发表《应付大规模杀伤性武器的国家战略报告》，强调“完善反扩散措施”、“强化不扩散机制”、“应付大规模杀伤性武器的袭击”。⑧ 2003年5月，又提出“防扩散安全倡议”，提高全球拦截不法国家和恐怖组织运送大规模毁灭性武器的能力。第二任期在第一任期的基础上，进一步强化反扩散。2005年8月，美国副国务卿约瑟夫明确阐述了第二任期军控政策三项核心工作，即“转型外交”、“PSI”、 “保护美国免受大规模杀伤性武器威胁的措施”。⑨ 虽然“转型外交”是一个新概念，但实际上是第一任期“防扩散外交”的翻版，即外交工作从过去应对美苏核裁军谈判转变到应对武器扩散和恐怖主义威胁上来。PSI聊无新意。惟一有变化的是将反恐政策引入防扩散领域，即阻止扩散者进入银行系统、与合法的公司结成伙伴以及进入金融市场。
（二）单边主义明显有所收敛。布什第一任期大肆推行单边主义军控政策，以“先发制人”的军事打击和单边行动取代国际合作，摆脱多个国际军控条约的约束。布什在赢得连任后，逐渐向现实主义的政策回归：注意寻求国际支持、缓和与盟友的关系和改善自身形象，单边主义有所收敛，多边色彩略有增加；淡化“先发制人”，加强外交努力和“以压促变”。在伊朗核问题上，布什第一任期调子一直很高，对英、德、法三国与伊朗谈判进展缓慢非常不满，但布什连任后有意放低外交身段，对欧展开密集外交活动。2005年2月，布什先后与法德等国领导人密切接触，以图“揭开跨大西洋关系的新篇章”。布什表示，支持英、法、德三国为伊朗核问题达成协议做出的努力，称“我们还处在外交解决问题的初步阶段”。为了充分发挥欧洲在全球防扩散体系中的作用，在2005年NPT审议大会上，美国拉拢欧盟，突出大西洋两岸的共同安全利益。6月， 美国与欧盟发表的“关于不扩散大规模杀伤性武器工作联合计划的声明”，目的之一就是为了进一步加大对伊朗的国际压力。
与此同时，美国也在一定程度上注意加强与中俄等其他大国的合作，在朝核问题上表现得比以前务实和灵活。在第一任期，布什政府把朝鲜称为“流氓国家”、“邪恶政权”，坚持朝鲜必须无条件弃核，并力图剥夺朝鲜和平利用核能的权利，实际上没有表现出解决朝核问题的诚意。布什政府中的鹰派人士公开宣称，美国不排除对朝鲜实施外科手术式的打击，甚至进行伊拉克式大规模军事进攻。布什本人对朝鲜领导人也有不敬的说法。布什第二任期上台伊始虽然继续表示不与朝鲜妥协，但实际上已悄悄地改变了对朝鲜的态度，表现得比以前更有耐心，且更多地倾向于与其他各方尤其是与中国的合作。布什言辞也有所缓和，称朝鲜领导人为“先生”，赖斯也一再表示朝鲜是一个“主权国家”，美国无意进攻朝鲜。在第四轮会谈举行前，美朝之间在纽约和北京已有接触。美国公开表示，愿意在六方会谈的框架内与朝鲜进行“双边会谈”，明显改变了第一任期不与朝进行双边谈判的强硬做法。在第四轮会谈中，美表现了较大的诚意和灵活性，使得第四轮会谈才有可能达成《共同声明》。
（三）布什军控政策存在较大矛盾性。布什新政府的军控政策在一定程度上是自相矛盾的，主要表现：一是“严以律人，宽以待己”的“美国例外”论。它一方面承诺要遏制大规模杀伤性武器和削减核武器，另一方面又加快研发和部署导弹防御系统、拒不批准CTBT、漠视2000年NPT审议大会上通过的核裁军领域13项措施；一方面担心大规模杀伤性武器扩散会削弱美国的影响力，即削弱美国的军事技术优势尤其是核优势地位，另一方面又向盟友兜销包括导弹在内的等先进武器装备和技术刺激“敌对”国家。
二是在地区反扩散问题上奉行“友邦例外”论。布什地区防扩散政策前后不一，甚至采取双重或多重标准。布什政府出自地区战略利益考虑，对与美国友好国家的扩散行为或对美国战略利益影响不大的扩散行为继续采取默认或怂恿的态度。为了达到某种地缘战略的目的，2005年7月，美国不顾印度并非NPT签署国这一事实，宣布在民用核领域与印开展全面合作。另一方面，美国对“敌对”国家的扩散行为予以严厉制止与打击，威胁对伊朗核项目使用武力。即使同是友好国家，布什政府也不一视同仁。美国声称与印度的核合作是为了更好地将印度纳入其主导的核不扩散体系，但巴基斯坦却得不到与印度的同等待遇，其政策偏向印度。
三
布什第二任期继续推行利己主义的军备政策，坚持“限制别人，发展自己”，对国际军控体系、全球战略平衡和地区安全形势都产生了极大的消极影响。
第一，美国加快核威慑力量和高技术武器的研发，进一步拉大与其他国家军事差距，使国际关系中的军事因素上升，加剧全球军备竞赛。美国追求“绝对安全”，推动小当量战术核武器的研发，强化对中小国家的威慑，大大增加了这些国家对“绝对不安全”的担忧。因应美国逼人战略态势，一些感受美国威慑的“敌对”国家必然尽力提高自身战略力量，甚至被迫寻求核武器，进而诱发其他国家追逐核武器，从而加剧全球核扩散态势。美国加快高技术武器的开发与部署，推动导弹及其相关技术向其盟国纵向和横向扩散，损害了全球和地区战略平衡，受其威胁的国家不得不采取相应措施，从而引发国际高科技军备竞赛。
第二，美国“以我为主”的反扩散政策和实行双重标准的做法，使国际防扩散机制的作用进一步遭到削弱。美国以“霸权”方式打击它所认为的任何威胁其安全利益的扩散行为，从根本上违背了国际防扩散机制所依赖的国际准则。美国竭力建立以它主导的、以其西方盟友为主要成员的“全球反扩散联盟”，更表明其在防扩散行动上与国际防扩散机制渐行渐远。美国基于政治倾向的选择而在地区反扩散政策上实行双重甚至多重标准，严重损害了国际防扩散的公平性。美印核协议的签订，将使一些未签署NPT的国家更加漠视NPT，给已签署NPT 而拥有先进核技术的无核国家对NPT产生信任危机，也给解决伊朗和朝鲜核问题增加了复杂的因素。 正如美国卡内基国际和平基金会核不扩散问题负责人约瑟夫·奇林乔内说：“这（美印核协议）是一个可怕的、灾难性的协议”。民主党众议员爱德华·马基批评道：“我们不能在为印度破例的同时还指望其他国家遵守规定。”⑩
第三，美国鄙视国际多边军控机制的行为， 直接阻碍了国际军控进程。 对于NPT审议大会的失败，美国负有不可推卸的责任。 在美国仍保留大量核武器并不断研制新型核武器情况下，其他核国家难以加入核裁军进程。美国在大会上无视各国对其拒绝批准CTBT的批评，直接影响签约国对该条约的审批进程，NPT 之外的国家更有理由拒绝或推迟签署CTBT。此外，美国对联合国裁军审议委员会及日内瓦裁谈会采取消极态度，使中小国家怨言不断，一些国家甚至扬言让裁谈会长期“休眠”。国际多边军控机制正变得势弱力微，有形同虚设之虞。
最后，美国政策对亚太安全环境也产生了不可忽视的负面影响。美国加快发展远程作战武器，并计划在太平洋部署6成的潜水艇和至少6艘航空母舰，使亚太地区安全形势更加复杂。美国加强与亚太盟友的军事合作，向盟友推销反潜巡逻飞机、新型雷达等高技术武器，尤其是与日本联合研制和加快部署导弹防御系统，以及提高对台军售技术含量等，与国际军控宗旨背道而驰，损害了地区战略力量的平衡，不利于亚太地区和平与稳定。
注释：
① US Department of Defense,“Doctrine for Joint Nuclear Operations”,15 March 2005.http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/jp3_12fc2.pdf
② David Ruppe,“U.S.Senate Passes Bill with Bunker- Buster Funding”,Global Security Newswire,June 27,2005.http://www.nti.org/d_newswire/issues/2005/7/1/32b8639e-3023-4d93-af65-3e710c236ccc.html
③ 转引自严国群：《美国为何削减军备》，载《环球军事》，2005年2月下半月版总第96期，第1页。
④ “Parliament Conference on Space Security 14 September 2005”,http://www.e-parl.net/pdfs/e-Par1%20Space%20Meeting%20Report.pdf.Theresa Hitchens 后来在2005年《裁军外交》冬季刊上发表文章详细阐述了美国目前的外空政策，参见Theresa Hitchens,“Safeguarding Space:Building Cooperative Norms to Dampen Negative Trends”,Disarmament Diplomacy,Issue No.81,Winter 2005.
⑤ US Department of Defense,“Quadrennial Defense Review Report”,February 3,2006,http://www.defenselink.mil/qdr/report/Report20060203.pdf
⑥ David Ruppe,“U.S.Still Supports CTBT Organization,Rice Says”,Global Security Newswire,June 27,2005.http://www.nti.org/d_newswire/issues/2005/6/27/345828cf-690f-474e-bc34-3a6f2c3f5c2c.html
⑦ President George Bush’s speech at American Defense University on May 1,2001
⑧ The White House,“National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction (WMD)”,Dec.2002,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/WMDStrategy.pdf
⑨ “State’s Joseph Urges ‘Diplomacy of Action’ Against WMD Threat”,http://usinfo.state.gov/is/Archive/2005/Aug/19—655914.html
⑩ Bob Herbert,“The road to global catastrophe”,The New York Times,March 6,2006.
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