金融机构危机处理的国际比较及启示，本文主要内容关键词为：金融机构论文,启示论文,危机论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融危机处理指的是当金融机构潜在风险成为现实，支付、清算压力很大，运作完全陷入困境时所必须采取的一系列拯救和治理措施。危机处理是各国金融监管的一个重要内容。由于金融业在社会经济中处于核心地位，金融机构的危机极具扩散性和破坏性，处理不当，容易造成金融风波，危及社会的稳定，因此，各国都十分重视对陷入危机的金融机构的处理。尽管各国的经济金融制度各异，金融机构发生危机的原因及表现不同，因而危机处理的方式方法也可能不同，但各国危机处理的基本内容还是相同的。主要包括拯救者、拯救资金安排、处理方式、损失承担、存款保护等问题。下面我们就这几方面的问题作些比较。
一、关于危机处理各方的角色
危机处理各方可划分为两个方面：一是拯救方，即所有参与拯救的各个方面，包括监管当局、同业组织、存款保护组织、专门的处理执行机构等；二是被拯救方，即陷入危机的金融机构。由于各国的情况不同，因而各方在危机处理中的角色地位也各不相同。
监管当局（政府或中央银行）：金融监管当局身负稳定本国金融秩序、促进金融业稳健经营的重任，直接负责对金融机构的市场准入、市场运作、市场退出的管理，因此在危机处理中处于核心和领导地位。在危机处理中，监管当局主要负有如下职责：一是对陷入危机的金融机构提供紧急的流动性支持，以尽力挽救金融机构；二是在确认金融机构无法挽救时对金融机构进行接管；三是促进金融机构之间的购并或协助司法机关安排破产。
金融同业：由于金融机构的危机极具扩散性，一但处理不及时或处理不当，容易危及整个金融同业的利益，所以对于金融同业而言，无论是从道义的角度，还是从维护本身的长远利益出发，都难以对陷入危机的金融机构置之度外。事实上，金融同业在危机处理中的作用一直都是相当关键的。在各国中央银行制度建立以前，金融同业往往在危机处理中扮演主角。如美国1907年的金融风暴，就是在美国私人银行家皮尔庞特·摩根的牵头下，带领各金融机构通过互相救济共同渡过的。在今天，虽然中央银行制度已普遍建立，但从众多的危机处理事件中也可以看出，金融同业仍然处于非常关键的位置。其主要职责是：一是对陷入危机的同行提供流动性支持，如不少国家都成立行业保护组织，随时准备救助陷入危机的机构；二是响应监管当局的号召，对陷入危机的金融机构进行收购、合并，以减少由于破产而带来的震荡。
存款保护组织：建立了存款保护体系的国家，存款保护组织在危机处理中发挥着重要的作用：一是提供流动性支持；二是按规定的限额赔偿债权人的损失，维护公众信心；三是促进金融机构的购并，减少破产带来的冲击。如美国的存款保险公司在危机处理中就拥有广泛的权力，包括：有权对投保银行进行监督检查，必要时可以责令银行停业或解除其负责人的职务。为了保护存款人利益，联邦存款保险公司有权对经营失败的银行进行接管，并在最高保险额之内支付存款人的存款，付清保险存款之后，联邦存款保险公司将进而对该银行的资产进行清理；通过招标方式，寻找合适的银行、银行持股公司或个人来购买该银行的部分资产并承继其全部存款；直接对那些陷入困境的银行进行资金支持；在一定期限内承继那些濒临破产银行的投保存款责任。
专门的拯救组织：在处理陷入危机的金融机构时，各国的普遍做法都是成立临时的专门组织，负责对整个事件的处理。其主要职责是：负责接收、托管、处理、拍卖、回收陷入危机的金融机构的债务债权，直到整个事情终结，该组织自动消失或融入新的机构中去。如80年代末期美国政府为了解决储贷会的危机问题，成立了重组信托公司（RTC ）（1995年12月底，RTC因圆满完成任务而宣告解散）。 法国政府为了拯救里昂信贷银行，也成立了特别用途公司（SPBI），以实施整个拯救计划。日本为了避免以往在处理信用合作社破产事件时，金融机构和负责监督信用社的地方部门常常扯皮的事情，于1995年由日本银行和民间金融机构分别出资，建立了东京共同银行，作为日本信用社破产时执行接管工作的金融机构。其主要功能是：接手破产信用社的业务和无法回收的债权；独立清算破产信用社的帐目，以加快处理速度；为减轻负担，接受民间金融机构、国家和地方部门的资金援助。
被拯救方：被处理的机构并不象一般所认为的那样，完全剥夺了主动权，只能听候处置。在危机处理的整个过程中，特别是处于拯救阶段、还有起死回生希望的时候，自身的努力都相当重要。因为各方的救助只是外因，真正要走出困境，还有赖于自身。
二 关于危机处理的资金安排
金融机构的危机，不管形成的原因如何，最终的表现一般都是流动性的丧失。因此，对于陷入危机的金融机构处理，资金的安排（如拯救资金由谁出、怎么出、出多出少等等）是个最核心的问题，也常常是最令人头痛的问题。纵观世界各国的情况，一般有以下几种办法：
一是央行救助。面对陷入流动性困境的金融机构，中央银行作为最终贷款者，不少国家的银行法都规定，中央银行有权利或义务提供紧急的资金援助。中央银行一般通过提供抵押贷款、票据贴现、短期透支，以解决暂时流动性困难。但央行的救助是有限度的，一般只对陷入临时性的流动性危机的金融机构提供。如丹麦的银行法就明确规定，中央银行可以对面临暂时性流动困难的银行进行帮助，但对于那些陷入清算、破产境地的银行则不能给予支持。
二是政府“输血”。政府筹措大批资金通过“银行支付基金”和临时筹款计划，向支付困难的银行“输血”，以解燃眉之急。1993年法国政府“输血”35亿法郎、增加银行资本49 亿法郎抢救里昂信贷银行， 1996年巴西政府紧急注资80亿雷亚尔（约合82亿美元），救助严重亏损的巴西银行都是相当典型的例子。
二是股东负责。如1996年4月， 日本太平洋银行由于经营不善而发生危机。大藏省和日本银行经过调查后认为，太平洋银行所出现的巨额呆帐已无法使该银行东山再起，决定由它的四大股东——日本樱花银行、富士银行、东海银行、三和银行予以资助。
四是同业援手。如奥地利所有储蓄银行合股建立了储蓄银行中央机构，一旦某家储蓄银行陷入困境，中央机构会要求所有成员银行对其提供资金帮助。奥地利的乡村合作银行与其中央机构创立了一种专门基金，用于支持发生危机的成员银行。工业信贷合作银行建有“救助基金”，负责对危机银行的救助。
五是存款保护体系支持。对于建立了存款保护体系的国家，存款保险公司也对金融机构流动性问题负责。如美国联邦存款保险公司只要认定直接资金帮助能够避免该银行倒闭的危险，该银行在社会上有举足轻重的地位和作用，这种资金支持能够减少保险公司的损失时，就可以直接对那些陷入困境的银行提供资金支持。
拯救资金的安排显然是一个极为棘手的问题。政府“输血”由于涉及到动用公共资金的问题，往往容易受到责难。如日本在处理“住专”（住宅金融专业公司）问题时，由于涉及到动用巨额国民税金的问题，就受到在野党和广大国民的责难。法国动用巨额财政资金拯救里昂信贷银行，也曾受到非议。同业救助显然也不那么容易，尤其在各家都有一本难念的经的时候。如日本债券信用银行陷入困境之后，日本政府拯救决心很大，大藏省要求日本商业银行和寿险公司向“日债银”提供资金援助以使该行能完成资本重组，扩充资本金。但是事与愿违，日本银行界拒绝加入政府的拯救计划。因为其他银行自身的坏帐也很严重，存在心有余而力不足的问题，银行界普遍担心，如果开此挽救先例，以后无疑将卷入越来越多的拯救计划。此外，央行救助和存款保护体系的支持也是有限的。众多解决危机事件的成功案例都表明，为了维护整个社会的金融秩序，从而促使经济的稳健发展，必须采取多种渠道，多种办法。
三 关于危机处理的方式
面对陷入危机的金融机构，各国在处理的程序安排上是一致的，即开始尽力拯救，拯救无效的情况下再考虑出路。处理方式不外有以下几种：
——接管。就是通过采取整顿和改组的措施，对被接管人的经营管理、组织结构进行必要的调整，使被接管人在接管期限内，改善财务状况，渡过危机。被接管的银行的债权债务关系不因接管而变化。从各国的情况来看，实施接管主要有两种类型。一是由监管当局接管。许多国家的银行法都规定，当银行面临严峻的信用危机时，金融监管当局有权接管该银行。二是由存款保护组织接管，如美国、加拿大的存款保险公司都有权对经营失败的投保金融机构实行接管和清理。
实施接管是为了保护存款人的利益，恢复金融机构的正常经营能力，接管是金融监管当局在金融机构发生信用危机的情况下对其采取的行政性挽救措施。这并不意味着接管后就能避免破产，若被接管的对象财务状况很坏，接管后仍然可能被合并或被宣布破产。如1995年10月6 日，我国中央银行对中银信托投资公司进行接管，之后中银信托由广东发展银行收购就是一个例证。
——购并关闭，包括收购（Acquisitions）和合并（mergers）。 一般说来，收购是指一家健康的银行采取现金或股票的方式购买陷入困境的金融机构的全部或大多数股权。如西班牙桑坦德银行收购1994年初破产的西班牙信贷银行；1995年8 月日本绿十字银行收购因巨额坏帐而破产的东京兵库银行；荷兰ING 银行收购了因衍生交易失败而破产的英国巴林银行，等等。合并一般指一家健康的银行与陷入困境的银行将它们的全部资产和负债合并在一起。如日本大和银行由于在美国国债交易中受挫而与住友银行合并；深受房产呆账困扰的泰国第一财务公司与泰达努银行合并，等等。
购并是倍受各国推崇的解决办法。近年来，西方国家金融机构购并浪潮迭起，成为推动金融业结构调整的主导方式。虽然金融机构并不一定是要陷入危机时才要求购并，但购并确实是危机处理的一种较好的方法。购并的好处是显而易见的：一是能用较低的成本，稳定金融秩序。由于原有的债权债务由购并方承接，既能够保全银行的营运基础，保护存款人利益，对社会来讲，又避免了一场金融服务业的恐慌，因而通常被认为是一种损失较小的处理办法。二是从经济的观点看，也有特别重要的意义。因为一个银行尽管失去了偿付能力，但由于历史等多种原因，它可能仍然拥有相当可观的“商誉”价值，这种价值有必要予以保护。三是有助于调整金融结构。
然而，购并由于涉及到对陷入危机的金融机构的购买，许多时候往往也是难以推行的。碰到的问题主要有两个：一是金融同业愿不愿购并。因为陷入危机的金融机构往往都是债权质量差，债务压力大，许多同业机构往往都对此慎之又慎；而且各家金融机构都有自己的经营方向，购并一家陷入危机的金融机构有可能与此有冲突。二是金融同业能不能购并。即使金融机构从竞争的角度有意收购或合并陷入危机的金融机构，也还有一个能力问题。因为收购或合并都意味着一种挑战，包括对购并方的资产实力、管理实力的挑战，弄不好会“吃不了，兜着走”。金融监管当局在努力促成购并时，往往要提供一些优惠政策，或做出某些让步，如对购并方提供优惠贷款支持，允许购并方进入原来禁止进入的市场领域等等。这可能在一定程度上影响金融政策的连续性、权威性。一但这些优惠政策仍不能刺激购并的完成的时候，监管当局也可能采取一些带行政命令的措施，强制要求某家金融机构对危机机构进行购并，这又可能造成金融机构的反感。如法国地产信托银行是一家具有130 多年历史的私营银行，是仅次于国营储蓄和信托银行的法国第二大发行债券的银行。该行债券在市场上非常突出，估计价值在2000—2600亿法郎之间。但近一时期该行经营状况一直欠佳，1996年4月份， 该行发布报告说，1995年亏损108亿法郎，引起金融市场一片混乱， 该行债券价格直线下降。从那时起，就一直寻找买家，但因无人问津而失败。在此情况下， 法国政府不得不出面进行干预， 要求国营储蓄和信托银行以每股70法郎的价格竞购地产信托银行，并尽可能保护该行3000名员工的工作。法国财政部宣称，政府是基于公共财政、地产信托银行员工、股东、债券投资人及巴黎金融市场的利益而采取上述行动的。
——清算破产。即对无偿债能力的金融机构进行接管，实行管制性管理，禁止挤兑，金融机构的股东将失去他们的股本，附属债务的债务人也将失去一部分或全部资金，投了保的储户存款将予偿还，对金融机构的任何剩余资产将通过拍卖来偿还所欠债务。
破产是各国都尽力避免的方式。因为：第一，监管机构和存款保险公司要花很长时间来清理和分析倒闭行的帐户记录。第二，存款人和借款人与银行的法律业务关系被打破。特别是借款人会发现与新的银行建立关系相当困难，现有的投资项目会因资金来源不能及时到位而被耽搁。第三，在倒闭中不符合保险条件的债权债务人将遭受损失，一旦这种情况被广为流传，公众对银行的信心就会直线下降。但是破产作为市场经济优胜劣汰机制的一种表现，对于增强金融机构、投资者的风险意识，调整金融业结构具有积极作用。美国倒闭的银行中每五个大约就有一个是采用清算方式解决的。战后日本一直奉行金融机构无破产的政策。但在“泡沫经济”破灭之后，金融业不良债权直线上升，不破产的神话难于再续。1995年8月30 日本津和兵库两家全国最大的地方信用社首开战金融机构的破产倒闭先例，不得不由日本银行、储蓄存款保险公司和一些商业银行联合出资对其债务进行清算。
四、关于损失承担和存款保护
在购并方式中，由于债权债务由购并方承接，存款一般不存在损失的忧虑。在清算破产方式中，损失由谁承担是必须正视的问题。无非有以下几种结果：（1）由存款人自己全部或部分承担；（2）由金融监管当局承担；（3）通过存款保护体系将损失分摊到银行领域。
各国在处理损失承担时越来越普遍的做法是建立存款保护制度。各国的存款保护制度主要有以下两种类型：一是存款保险。是指通过成立存款保险公司为陷入危机的金融机构提供存款保护。如美国、加拿大、日本都建立了存款保险公司。二是互助担保。是指通过建立各种基金为陷入危机的金融机构提供保护。如1966年，德国各商业银行建立了行业性的存款保护基金，由德国商业银行联邦公会负责管理。法国从1980年开始， 由法兰西银行公会代表会员银行负责管理存款担保体系的运作。1985年，比利时各商业银行和私人储蓄机构以协议形式建立了存款保护制度，由社会团体性质的贴现与担保协会负责管理存款保护基金。
由于国情不同，各国对存款保护的加入、范围、限额也各不相同。这里说的存款保护，一般都不是全额保护，因而不能做到完全消除风险。各国的存款制度对赔付限额都有明确规定。如美国联邦存款保险公司规定每个客户在一个投保银行中的受保护存款总数以100000美元为高限。英国规定金额在100000英镑以下的存款，其受保护价值为实际存款额的75%。土耳其规定一个存款人以其真实姓名在一家银行的储蓄存款，最高保险金额为300万土耳其里拉。 法国银行公会对单个存款人提供存款保护的高限是40万法郎。加拿大规定每个存款人在一个存款点的保险存款最高额为60000加拿大元。
保护存款人的利益，维护金额的稳定，是各国金融监管的主要目标。金融机构发生危机时，存款人的存款如何得到保障的问题是最需要认真加以对待的。在有效的存款保护制度下，存款人的损失能得到部分补偿，公众的信心在一定程度上得以维护。即使发生市场波动和信心危机，受保护范围内的存款人也不会热衷于挤兑活动，从而大大减轻银行的压力，缓和对突然提现的冲击，也就限制恐慌在存款人之间的扩散，减少造成金融危机的风险。但也要看到，“安全网”的存在，让存款者和金融机构本身受到直接的保护，会促使银行无所顾忌地从事过度的冒险活动，并诱导存款人对其所涉及的具体金融机构的风险掉以轻心。
五、国际经济教训及对我国的启示
通过分析各国处理危机的案例，我们可以记取如下几点经验教训。
（一）处理危机必须果断。危机处理犹如救火一般，必须迅速果断，拖得越久，付出的代价就越大。有人称之为危机处理的“越快越好”原则。美国处理储贷会危机时忽视了这个原则，损失倍增。如果有关当局能及时注意到储贷会的问题，并采取相应措施，那么其破产损失估计大约只有1000亿美元。但是有关当局在这些协会的经营损失成为既成事实后才去挽救它们，结果花掉了约3150亿美元，损失增加了几倍。日本“泡沫经济”破灭后，银行呆坏帐长期未能得到解决，且越演越烈，这与日本政府处事优柔寡断有关。国际货币基金组织在1995年8 月发表的资金市场年度报告就指出，“日本银行业的财政危机正是政府拖延不决的恶果”。
（二）维护公众信心相当重要。金融机构的危机，多数直接表现为财政的危机。但众多的事实表明，单纯的财政危机并不可怕，它可以通过央行救助、同业援手、存款保护等予以解决。真正可怕的是由于财政危机而导致的公众信心危机，这种信心的危机一旦蔓延，则有可能破坏整个金融制度。维护公众信心，首先是认识上要高度重视。其次是要有一整套能够稳定民心的紧急救援机制。包括如何迅速调集拯救资金予以救助，如何迅速决定金融机构的退出、如何对存款人利益进行保护、担保承诺等。政府或监管当局的担保有时相当重要。如近段时间以来泰国政府为了解决因房地产贷款呆帐而引起的金融机构危机，在今年3月3日，泰国财政部和泰国银行宣布实施紧急措施：所有金融机构均须提足准备金，以备可能发生的贷款损失；所有偿付能力不足的金融机构均须立即增加资本金。同时又向金融市场保证，“如果哪家金融机构无法靠自身增加资本金的话，泰国金融机构发展基金会将介入购买所增加的份额”。3月11日，泰国内阁同意设立房产贷款管理组织， 旨在推动解决房产贷款问题。该组织将拥有高达1000亿泰铢的流动资本，这部分资本将通过向投资者发行政府担保债券的形式筹集。该组织将从金融机构手中购买有担保的房产贷款。
（三）加强协调配合是关键。由于金融行业在社会中处于特殊位置，因此要求在发生金融危机的时候，必须有多个部门、多种政策手段的配合。事实证明，为了有效地处理陷入危机的金融机构，特别是当陷入危机的金融机构面临较大困难时，必须要求多种部门、多种政策的配合。如美国80年代末处理储贷会的危机时，就是政府、银行积极配合，各种宏观经济政策（主要是利率）配合的结果。日本在“泡沫经济”破灭之后，之所以金融机构危机四起，就是未能较好地协调政府、金融机构、纳税人之间的关系，特别是在拯救资金方面迟迟难有决断，从而拖延了问题的解决。在危机处理中，关键是要加强以下几方面的协调：一是拯救方和被拯救方的密切配合；二是参与拯救的各部门的协调配合，包括监管当局、政府、金融同业之间在拯救资金、债权债务处理、损失承担等各个方面的配合；三是相关政策的配合，如货币政策、监管政策的配合。
在我国经济金融的转轨时期，随着金融市场化、国际化进程的加快以及金融竞争的加剧，影响金融业稳健经营的不确定因素不断增加，金融风险在不同程度地积聚，金融机构发生危机已不再是“抽象”的问题。如何面对新的形势，建立一套适合我国国情的危机处理制度，对于加强和改善金融监管，维护金融稳定显得相当迫切。从目前来看，我们认为最迫切的是要加强以下两方面的工作。
（一）尽快健全我国金融机构市场退出的法律制度
金融机构有市场进入就必然遇到市场退出的问题，这是市场经济的客观规律。金融机构的市场退出包括国家解散、法律或机构章程规定的经营期限已到、兼并与收购，因竞争、信用危机、经营困难等原因而导致的破产。为依法实施对金融机构的市场退出管理，就需要建立健全金融机构的被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等管理办法。在这方面，我国已做了一定的探索。《商业银行法》、《保险法》对商业银行和保险机构的市场退出问题已做了原则规定。但其他非银行金融机构的市场退出问题，除了适用《破产法》、《民事诉讼法》、《公司法》外，在我国金融法律、法规当中还没有专门规定。因此，应进一步完善我国金融机构市场退出的法律法规。具体应该明确以下几个方面的内容：（1）明确接管的具体程序以及接管采取的具体措施， 包括如何对接管的金融机构进行整顿、改组，是否有必要对金融机构发放临时贷款、进行资金援助等。（2）从长远来看，金融机构按《公司法》组建， 受《公司法》规范，但它又是一种特殊的公司，有其特殊性。因此，在《公司法》的原则规定下，要具体规定金融机构的解散原因，程序，金融机构购并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果。
（二）尽快建立我国的存款保护制度
存款保护制度最早是美国在总结30年代大危机的教训基础上建立的。1934年美国成立了联邦存款保险公司。而后围绕是否建立本国的存款保护制度问题，尽管也有许多争论，但还是有越来越多的市场经济国家建立了本国官方或行业性的存款保护体系，以便在必要时能够向存款人提供某种程度的保护。为了维护我国金融业的长期稳健运行，必须借鉴西方国家的经验，建立具有我国特色的存款保护体系。初步设想是要根据我国金融机构类型较多以及分业管理的实际，建立分业的存款保护体系。要针对我国银行、信用社、证券、保险、信托的不同特点，建立各自的保护体系。鉴于我国中小金融机构风险较大而抗御危机的能力较弱的实际，我们认为当务之急是要建立面向中小金融机构的存款保护体系，如城市信用社、农村信用社的存款保护体系。在形式上，这些中小金融机构的存款保护体系应以互助担保为主要考虑方向。
标签：银行论文; 金融论文; 金融机构论文; 日本银行论文; 银行同业业务论文; 协议存款论文; 破产程序论文; 企业破产论文; 同业存款论文; 央行论文;