威权体制下台湾的地方选举与政治变迁，本文主要内容关键词为：威权论文,台湾论文,体制论文,政治论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在威权体制的“理念型”中，“有限的政治多元主义”(limited political pluralis m)被视为威权政体的基本特征之一。①(注：Juan J.Linz,“An Authoritarian Regime :Spain,”in Erik Allardt and Stein Rokkan,eds.,Mass Politics:Studies in Poli tical Sociology,New York:Free Press,1970,p.255.)其中，举办各种选举是威权体制 下有限多元主义的重要体现。但西方学者建构的威权体制的“理念型”，一般较少涉及 地方政治层面。而在台湾，地方政治，特别是地方选举政治是我们了解国民党威权政权 及其演变的重要线索。按美籍西班牙学者胡安·林兹的说法，在威权体制下，一般人对 参与政治性事务意愿不高，民众有一种对政治的“被动的服从和冷感，退而扮演偏狭的 和臣属的角色”②(注：Juan J.Linz著，陈文俊译：“极权与威权政权”，《政治科学 大全》第3卷，台北：幼狮文化事业公司，1983年6月，第254页。)，政权本身也不愿意 见到群众过于热衷于参与政治。但在台湾，国民党退台伊始就开放了具有一定竞争性或 “半竞争性”的选举。地方选举刚开始举办时，各项选举就有相当高的投票率。那么国 民党开放地方选举是基于什么样的考虑或希冀它发挥何种功能?国民党在选举过程中扮 演了什么样的角色?选举对政治体系发生了何种影响?为什么它产生了统治者原先意想不 到的政治后果?台湾在国民党威权统治时期所举办的地方选举，为我们提供了一个了解 非民主社会的选举机制如何影响政体变迁的经验。本文试图通过对台湾案例的分析，提 出一些关于政体演化路径的理论解释。
一、台湾地方自治选举的源起和缘由
台湾的地方选举，起源于日本殖民统治时期建立的“地方自治”制度。1919年，文人 出身的田健治郎出任台湾总督，他在任的4年间，将日本国内的法律拿到台湾实施，以 加速对台湾的同化。1920年，总督府颁布律令，将台湾分为5州3厅，州厅下分设郡市， 郡市则下辖街、庄、区。各级行政首长都由总督府及下级机关选派。1921年，田健治 郎设立总督府评议会，纳入了林熊征、颜云年、辜显荣、林献堂等9名有声望的台湾人 当议员。至1945年，总共有32名台人担任过总督府评议员。③(注：吴文星《日据时期 台湾社会领导阶层之研究》，台北：台湾师范大学历史研究所博士论文，1986年，第20 2—206页。)在州、市、街、庄则设有协议会，议员分别由各级行政首长选任，只有建 议权。自1920年起至1935年止，共产生了8届协议会议员。
1935年4月，台湾总督府发布地方自治改革相关的新法令，开放市、街、庄协议会一半 的席次，由台湾年满25岁并且每年纳税超过5圆的男性公民选举产生；另一半的议员席 次以及市、街、庄长则一直维持由政府直接任命。州议会的一半议员由市、街、庄协议 会议员间接选举产生；另一半的州议员，则由政府任命。民选议员四年改选一次。总督 府评议员则一直维持官派。④(注：有关日据时期台湾的地方选举，可参见：吴密察“ 日据时代之地方选举”，载《台中县志》卷6，《选举志》第1册，台中：台中县政府编 印，1989年，第1—68页；台湾省文献会编《台湾省通志稿》卷3《政事志行政篇》，台 北：成文出版社，1983年；吴文星，前引博士论文，第197—220页。)殖民政府透过选 举制度的设计和派系操纵，以有效控制选举。
日据时期台湾的地方自治对国民党退台后在台湾的体制构建产生了深远的影响。日本 人在对政治保持严密控制的同时有限度地开放地方自治，在垄断上层政治空间的同时纳 入少量台湾人的措施，不仅没有对殖民统治的集权专制制度和职业化的官僚行政机构形 成重大挑战，反而使本地地方势力听命于外来统治集团而有效加强了后者的动员能力， 从而使之合法地转变成为更加高度集中的权力而不必采取严厉的高压手段。在尚未现代 化的社会里，具有这种能力的政治结构是罕见的，对于巩固专制统治大概也是最合适的 了。国民党在台湾明显地利用了这一制度设计的形式和内容。 考察台湾地方自治选举的起源，还不能不提到孙中山关于地方自治的理论建构。实施 地方自治，在孙中山的学说中占有重要地位。根据台湾学者罗志渊的研究，孙中山是中 国现代地方自治的创导者，也是研究地方自治的第一人。⑤(注：罗志渊《地方自治的 理论体系》，台北：商务印书馆，1970年4月，第27页。)早在清朝末年颁布“地方自治 章程”(1908年)之前，孙中山在1906年中国同盟会宣言中，即提出在训政开始后，以县 级为单位实施地方自治，“地方议会议员及地方行政官皆由人民选举”。⑥(注：孙中 山：“中国同盟会革命方略”，《孙中山全集》第1卷，北京：中华书局，1981年8月， 第297页。)民国建立后，孙中山又屡次强调地方自治的重要：“建设新屋首重基础，地 方自治，乃建设国家之基础。”⑦(注：孙中山：“办理地方自治是人民之责任”，《 国父全集》第2册，台北：中国国民党中央党史委员会，1973年6月，第365页。)“地方 自治之制既日发达，则一省之政治遂于此进步，推之国家亦然。”⑧(注：孙中山：“ 地方自治”，《国父全集》第2册，台北：中国国民党中央党史委员会，1973年6月，第 235页。)1918年孙中山撰写孙文学说时，认为美国富强的基础在于地方自治的发达，“ 其未独立以前，十三州已各自为政，而地方自治已极发达；故其立国之后，政治蒸蒸日 上，以其政治之基础全恃地方自治之发达也。”⑨(注：孙中山：“建国方略”，《孙 中山全集》第6卷，北京：中华书局，1985年3月，第208页。)对于地方自治的范围，按 孙中山之意，“当以一县为充分之区域。如不得一县，则联合数乡村。”⑩(注：孙中 山：“地方自治实行法”，《孙中山全集》第5卷，北京：中华书局，1985年4月，第22 0页。)依“建国大纲”的规定，地方自治是训政时期最重要的任务，其中心工作有政治 建设、经济建设、社会建设、心理建设四类；当一省全数之县皆完全自治时，则为宪政 开始时期。所谓“完全自治之县”指人民“得选举县官以执行一县之政事；得选举议员 以议立一县之法律。”“一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官 员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。”(11)(注：孙中山：“国民政 府建国大纲”，《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年4月，第126—129页。 )
不难看出，国民党在台湾举办地方选举，的确不缺乏较好的理论准备，这无疑是有利 也是重要的。而它从1950年起在台湾实施的地方自治，也基本上遵循了孙中山的学说。 但如果由此认为国民党的这一措施旨在落实孙中山先生的民权主义和实施“民主宪政” ，就过于简单化了。事实上，国民党在大陆时期在推行中山先生学说上并未显示出多大 热情，也没有取得什么实绩。因此假如没有某些迫在眉睫的压力和外部推动力，以国民 党从前的所作所为来看，它是未必有变革的动力的。
简言之，推动国民党在台湾举办地方选举的因素，首先是因“二二八事件”产生的国 民党当局与台湾民众之间的矛盾。对于1949年仓皇来台、危机重重的国民党政权来说， 这是需要立即面对和解决的问题。在一个充满敌意的社会里，人数上处于劣势的国民党 既必须施行紧密的权威控制，以保障最后一个安身立命的据点，又不得不惠予本地人民 一定的经济上和政治上的利益，以建立同岛内社会的柔性关系，培植政治稳定和政权“ 合法性”的社会基础。因此实施彻底的土地改革和地方自治，对国民党政权而言，实在 是不得不为之的选择。
而来自岛外的压力也起了重要影响。从1949年初到1950年6月朝鲜战争爆发前，美国的 政策方向是逐步从中国内战撤身。从1949年2月24日美国国务卿艾奇逊提出“等待尘埃 落定”之说，到8月5日美国国务院正式发布“美国与中国的关系”白皮书，再到1950年 1月5日美国总统杜鲁门正式发表放弃台湾与国民党政府的宣言，都表明美国当时决定对 台湾采取“袖手旁观政策”(hands-off policy)，任其自生自灭。这对相当依赖美援支 持且正处于风雨飘摇之中的台湾国民党政权而言，其所带来的危机，与同一时期日益加 剧的大陆强大军事压力相比毫不逊色。虽然朝战的很快爆发暂时解除了国民党政权溃亡 的危机，但对于在台的国民党而言，军事上远为强大的大陆所形成的巨大压力是长期存 在的。这种压力既源于双方实力上的差距，也是心理上的。在70年代末“和平统一”构 想提出之前，中国共产党和中国政府一直坚持“解放台湾”的方针，尽管在1955年之前 主张“武力解放”，其后提出的是“和平解放”。“解放”的压力对国民党的影响可以 从两方面来看。一方面，国民党在五、六十年代一直维持着一支以人口比例来说，在世 界上堪称最庞大的军队(约60万人)，防务支出在1951—1965年度都占GNP的9—11%，占 “中央政府”总支出的85%。(12)(注：Neil H.Jacoby,U.S.Aid to Taiwan:A Study of Foreign Aid,Self-Help and Development,New York:Praeger,1966,p.118.)同时以“ 戒严法”在岛内实行紧密控制，防止政治动乱发生。但是国民党在大陆败亡的教训说明 ，仅靠武力是不足以维系统治的，因此另一方面，国民党领导阶层感到不作一番根本改 革，就不会获得岛内人民对它的支持，不仅难以实施“反攻大陆”的梦想，连生存下去 也很难。如同美国学者高立夫(R.Clough)所说的：“蒋介石及其主要幕僚显然已觉悟到 ，他们对大陆的沦陷负有重责，而他们未来唯一生路系于‘他们在统治方法上作一激烈 的变革’，台湾乃是他们最后的希望。”(13)(注：高立夫著，艾思明译《海岛中国》 ，台北：洞察出版社，1987年8月，第44页。)
在败退台湾之初，国民党就开始着手进行若干政治和社会经济的改革，特别是土改和 地方自治，目的之一就是树立台湾“自由中国”的新形象，以改变被美国人抛弃的惨况 ，重新获得亟需的援助。据原国民党中常委萧铮回忆，蒋介石1949年12月15日在台北阳 明山约集全体中常委谈话，“认为麦克阿瑟对台态度甚好，美援有恢复可能，目前惟先 需自己有适当做法，故提出以吴国桢为台湾省主席(陈诚为东南行政长官)，并多选台湾 人士为省府委员，筹备台湾地方自治。”(14)(注：萧铮《土地改革五十年——萧铮回 忆录》，台北：中国地政研究所，1980年，第336页。)朝战争爆发后台湾的战略地位提 升，并由此获得美国的军事保护和经济援助，但是国民党还必须以一些实际行动，来改 变它在大陆统治时期留给美国人的腐败独裁、抗拒改革的印象。因此，对于国民党来说 ，美援的重新到来既是助力，也带来了压力。如果不树立比较“开明”的形象，国民党 仍然可能再次失去美国人的支持，至少它是有此担心的。
二、台湾地方选举概要
1949年7月20日，台湾省政府筹组“台湾省地方自治研究会”，聘请地方人士及专家学 者29人从事研究，4个月后拟定“台湾省各县市实施地方自治纲要草案”。次年1月台湾 省参议会修正通过了这项方案。4月，地方选举开始进行。
根据地方自治纲要，县市长、县市议员、乡镇长、乡镇市民代表、村里长均由选民直 接投票普选产生。第一届县市长、县市议员和乡镇长选举都在1950年办理。乡镇市民代 表和村里长的选举则在1946年2月即已开始，到1950年已经进行了两届。以上第一届各 级行政首长和民意代表的任期为二年或三年，嗣后都陆续改为现在的四年，可连选连任 一次。
除了县市级以下地方公职在1950年开放直选之外，省议员也在稍晚开放民选。台湾光 复后，1946年成立台湾省参议会。地方自治实施后，于1951年底成立第一届临时省议会 ，议员系由县市议员间接选举产生。1954年第二届开始改由选民直接选举产生。直至19 59年取消“临时”二字，将第三届临时省议会改为第一届省议会。议员任期四年，可连 选连任。至于台湾省长和改制后的台北、高雄两市市长，则一直维持“行政院”派任， 直至1994年。
国民党退台后，为了维护其“代表全中国”的法统地位，借“动员戡乱”之名，将在 大陆选出的第一届“国会”(“国民大会”、“立法院”和“监察院”)封闭起来，长达 40余年不改选，形成举世罕见的“万年国会”和“万年议员”。其它几个关键职位，包 括台湾省长和改制后的两个“院辖市”(台北市和高雄市)市长，也被长期冻结，不开放 民选。但与此同时，又开放了地方所有公职的全部席次，实行民选。由此形成了台湾“ 封闭中央”与“开放地方”并行的体制特色。这与军人官僚威权体制下的韩国形成一种 很明显也很有趣的对比：台湾是“封闭中央”、“开放地方”；韩国则是“开放中央” 、“封闭地方”，韩国有定期举办的中央国会的选举，却封闭所有地方议会的选举，地 方行政首长完全由中央指派。(15)(注：倪炎元《东亚威权政体之转型——比较台湾与 南韩的民主化历程》，台北：月旦出版实，1995年11月，第133—134页。)
在台湾，地方的“开放”首先体现为权力结构的开放。地方的一切公职，从省议员到 县市议员、乡镇民代表，从县市长到乡镇长、村里长，全部开放选举，且以公民直接选 举方式选出。只要按有关选举法规具备候选人资格者，无论有无党籍或属于何种政党， 都可以自由登记，参与公职竞选。侯选人组织的各种竞选活动，例如设置竞选办事处和 助选员、举办政见发表会和演讲、做竞选广告和传单、走访选区内的选民等等，都是合 法的。由于公职人员都有一定的任职期限，因此又形成与开放性相应的流动性。其次， 地方的“开放”还表现在权力的行使上，议会内的提案、辩论、表决、质询都是公开进 行的；行政部门必须接受议会的质询和选民一定程度的监督。第三，选举具有普遍性， 公民参与程度高。凡年满20岁、未被剥夺公民权且在选区内连续居住6个月以上的公民 ，均可以成为选民，选民实行秘密、无记名投票原则。选民的投票率相当高，据统计， 第一至第七届台湾省议员选举(1954—1981年)的平均投票率为73.84%；第一至第九届县 市长选举(1950—1981年)的平均投票率为74.58%，同期县市议员选举的平均投票率为77 .44%。(16)(注：彭怀恩《“中华民国”政治体系的分析》，台北：时报文化出版公司 ，1983年1月，第152—154页。)第四，除个别特殊年份外(如1979年美台“断交”，当 年的各项选举延至次年)，都定期举办。
台湾各项公职人员产生方式变化对照表
开放选举前 开放选举后
公职名称 产生方式
时间产生方式
乡镇市民代表 ——
1946公民直选
乡镇市长 乡镇市区民代表会间接选举
1950公民直选
县市议员 乡镇市区民代表会间接选举
1950公民直选
县市长官派
1950公民直选
省议员县市议会间接选举
1954公民直选
省(院辖市)长 “行政院”派任 1994公民直选
“国民大会代表” 第一届不曾改选，1969年后举行
1991公民直选
“立法委员” 增补选，1972年后举行增额选举
1992公民直选
“总统” 由“国民大会代表”选举 1996公民直选
虽然台湾地方自治选举的过程时为国民党所操纵，说是“半自治”可能更恰当，但上 述特点，特别是选举的定期举办，按西方政治学理论来看毕竟有一定的理论上的“民主 ”意义。在50年代初，台湾的经济发展水平还很低、民众对国民党政权的认同度也不高 的情况下，国民党开放地方所有公职选举的做法，与其在大陆时期的极权政治还是很不 一样，也不同于殖民时期日本人在地方层级利用岛内士绅的社会影响，却没有赋予他们 应有权力的“自治”制度。就此而言，国民党在台湾的威权统治的确呈现出一定程度的 政治多元主义。
三、地方选举对威权统治的影响
地方选举的开放，为台湾人民提供了一条参与地方政治的管道，在很大程度上纾缓了 本地人民对国民党政权的愤懑情绪。高立夫认为，选举“能使大多数的台湾人以侯选人 或投票人的身份，去介入地方事务的管理。在“中央级机关”完全由外省人一手控制的 情况下，投身于地方政府、介入地方事务，确能使台湾人的挫折感获得相当程度的缓和 。”(17)(注：高立夫著，艾思明译《海岛中国》，台北：洞察出版社，1987年8月，第 62页。)在选举期间，人民的政治热情可以得到某种宣泄，在台湾人称这个短短的选举 期(根据1980年制订的“动员戡乱时期公职人员选举罢免法”第45条的规定，省议员和 县市长的竞选活动一般为10天，县以下为3—5天)为“民主假期”。
对国民党政权来说，选择开放有限度的选举并不会构成对政权立即的威胁，相反，它 使民间人士面临两难选择：如果选择参与地方选举，虽然可借此影响政治，但无疑也表 示他们已“认同”国民党政权；如果选择不参与，那么就可能在政治上被孤立和分化， 而激进的反对行动更会遭到当局镇压。在五、六十年代，基本上，地方精英没人敢在“ 体制外”挑战国民党的权威，相当一部分人选择了投入地方选举，并以之作为表达意见 的重要管道。(18)(注：日本学者猪口孝在其《国家与社会》的著作中指出，在国家介 入社会时，社会的选择值基本上有三项：社会对国家的介入持否定态度而选择“退避” ；其次，表明对国家的压迫、剥夺不满，从而主张变更时的选择是“抗议”，包括表面 忠诚其实是阳奉阴违的抗议；最后是支持国家的介入，其时的立场是“忠诚”，忠诚不 只是单纯的服从，还意图提高对国家的影响能力，这是因为忠诚有时可以变成在体制内 扩大自我影响力的手段。(猪口孝著，高增杰译：《国家与社会》，北京：经济日报出 版社，1989年6月，第92—99页。)“二二八事件”后，一些台湾人选择了前两项，但大 多数选择了“忠诚”，特别是参加地方公职选举的社会精英。)结果是，地方精英被吸 纳、收编进入“体制内”，国民党得以和本地社会维持一种比较柔性的政治关系，而不 必完全依赖武力和胁迫来统治社会。这也构成了国民党在台湾建立的体制不同于其在大 陆的极权专制体制的特征。这种有限开放的体制对于保持政治稳定的效力很强，如果以 享廷顿提出的，一个政治体制的稳定程度可以用该体制所具有的“转化反体制的异议份 子成为体制内的参与者的制度性管道的强弱”(19)(注：S.Huntington,“Social and I nstitutional Dynamics of One-Party Systems,”in S.Huntington and C.Moore,eds .,Authoritarian Politics in Modern Social:The Dynamics of Established One-Pa rty Systems.New York:Basic Books,Inc.,1970,p.44.)来测量，那么国民党的做法是 有成效的。
国民党开放地方选举事实上还有另一层目的，即一方面动员和整合原先对国民党政权 怀有敌意的台湾人民；一方面快速甄补台籍精英，以填补“二二八事件”造成的地方政 治真空，并通过赋予这些地方势力权力和利益加以收编，形成政权的统治联盟。国民党 初到台湾时，受限于外省人及专业党工人数，很大程度上必须依赖本地的精英作为中介 ，才能贯彻其统治社会的各项意志。这种需要因“二二八事件”后本地精英的大量流失 而显得相当急迫。而举办地方选举，正可以提供国民党一个强化与社会联结的制度性管 道。换言之，地方选举除了起到缓解参与危机的“减压阀”作用外，还是国民党政权穿 透本地社会的重要组织性工具。用蒋介石本人在1953年的一次讲话来说：“选举运动与 议会活动是党的民主合法运动。党对这种民主合法运动，仍然要用革命精神和战斗方法 来做。而这种民主合法运动，也仍然可作为集结党员、训练干部的场所。今后本党要把 选举运动看作党的组织、宣传、与训练的场所，必须做到每经一次选举，党的组织就有 一度发展，党的宣传就有一度深入，党的干部和党员就多一度训练，而党的革命精神和 战斗方法就有一度发扬和进步，才算是达成了革命建党的任务。”(20)(注：蒋介石： “重建革命基本组织，策进反攻革命运动”，《总裁对辅导选举有关训示》，台北：中 国国民党台湾省委员会编印，1976年，第10—11页。)
地方选举造就了一批地方政治精英，这是一个由民选的县市长、县市议员，以及省议 会议员和变成“院辖市”后的台北市议会议员、高雄市议会议员等组成的群体。这一群 体是国民党提倡的“民主宪政”下的产物，其处境与台湾本地资本家在制造业中，允许 从中游部门向下游部门进出的财团形成，但向上游部门或金融部门进出的“财阀”化的 管道被封闭起来的情形，十分相似。不过，这些具有地方派系背景的本土政治精英，因 为缺乏上升为上层统治精英的制度化管道，专心致力培植草根基础，形成对国民党威权 体制的潜在威胁。 其后台湾的政治发展过程表明，地方选举的持续举办，对国民党政权实是一柄双刃剑 。虽然“开放地方”有助于纾缓参与危机、排放岛内民众愤懑情绪和收编地方政治精英 ，而“举办选举所建立的资讯回馈渠道，也使国民党政权相对于其他非民主的政权，在 回应政权的危机上，明显地具备较好的能力。”(21)(注：林佳龙：“地方选举与国民 党政权的市场化”，陈明通、郑永年主编《两岸基层选举与政治社会变迁——哈佛大学 东西方学者的对话》，台北：月旦出版社，1998年2月，第171页。)但地方选举的持续 举办，却不可避免地在台湾地方社会层级创造了一个“政治社会”。同时，有选举，就 很可能有政治上的反对者出现。在反对者利用选举场域合法挑战执政党的过程中，政治 转型所需要的两个主要条件即行动者和资源就形成了。换言之，开放地方选举的制度切 入，培植出了政治发展的生长点和政治行为主体，因而国民党无意之中培养出了威权体 制的掘墓人。
理论上说，基层民主越发展，民众对政治参与的广度和深度的要求就会越高，而反对 势力在选举中逐步壮大后，也势必渴望参与更高层次的政治。国民党政是在民间力量的 推压下逐步扩大选举范围，选举的场域自下而上，直至“中央民意机关”和“总统”职 位。台湾的选举实践表明，即使是一种威权体制下的半竞争性地方选举，只要持续举办 ，也将对威权统治造成重大冲击，并渐次造成“地方包围中央”的态势。
代议制度及其选举，作为威权统治巩固的工具，最终却成了削弱和终结统治的途径， 成为威权体制的突破口，是很耐人寻味的。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中 论及议会制度的政治影响时，曾极为精辟地指出：资产阶级为反对封建制度而锻造出来 的武器现在倒过来朝向它自己了。一切所谓的市民自由和进步机关都在侵犯它的阶级统 治，并且既威胁它的社会基础，又威胁它的政治上层。“议员经常诉诸民意，就使民意 有理由在请愿书中表示自己的真正的意见。既然议会制度将一切事情交给大多数决定， 那么议会以外的大多数又怎能不想作决定呢?既然你们站在国家的顶峰上拉提琴，那么 站在下面的人跟着跳舞不正是意料之中的事吗?”(22)(注：马克思：“路易·波拿巴的 雾月十八日”，《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年6月，第627 —628页。)林兹在《欧洲非竞争性的选举》一文中也指出，“当统治者一开始决定允许 非常有限的基层选举时，他们可能完全没有意识到这个决定所可能具有的长期意涵”(2 3)(注：Juan Linz,“Non-competitive Elections in Europe,”in Guy Hermet,Richa rd Rose and Alain Rouquie,eds.,Elections Without Choice,London and Basingsto ke:The Macmillan Press Ltd,1978,p.60.)，而“无论这些制度在短期内对政权合法性 的贡献如何，在长期，有可能导致威权统治的瓦解。”(24)(注：Juan Linz,“Non-com petitive Elections in Europe,”in Guy Hermet,Richard Rose and Alain Rouquie,eds.,Elections Without Choice,London and Basingstoke:The Macmillan Press Ltd ,1978,p.65.)选举就像一个“漩涡”，漩进了所有的政治力、社会力、经济力、文化力 ，也会漩出政治体制的转型。
四、国民党、地方派系、反对势力的策略互动
从台湾地方选举衍生出的地方派系政治，对台湾的政治变迁也产生了重要影响。国民 党在大陆时期就带有很强的派系政治色彩。1952年国民党改造完成后，大陆时期的几股 主要中央级派系或被削弱或被拔除，在此后台湾政治中未再产生多大影响。但国民党的 派系政治并没有就此结束，只是从“中央”转到地方。国民党、地方派系、党外势力或 后来的反对势力三者之间的策略互动，构成了台湾地方选举政治中的独特景观。
所谓地方派系，指的是基于血缘、姻缘、学缘、地缘、语缘等所建立起来的人际网络 ，并在政治上扮演两种政治功能，第一，动员选票，争取选举职位，包括政府机构以及 社团组织；第二，领导者透过选举取得的职位，汲取该职位所能掌握的资源，包括合法 的、法外的、与非法的利益，然后再分配给网络内的成员。(25)(注：陈明通、朱云汉 ：“区域性联合独占经济、地方派系与省议员选举：一项省议员候选人背景资料的分析 ”，《“国家科学委员会”研究汇刊：人文及社会科学》第2卷第1期，台北：“国科会 ”，1992年，第96页。)据学者统计，在台湾存在过的地方派系共有108个，几乎每个县 市都有。目前已消失的约30个，其它派系仍在台湾政治中发挥很大影响。(26)(注：参 见陈明通《派系政治与台湾政治变迁》，台北：月旦出版社，1995年10月；廖忠俊：《 台湾地方派系的形成发展与质变》，台北：允晨文化公司，1997年12月。)
在许多威权国家，统治者常常将某些有势力的反对团体的头面人物吸纳进体制内，以 瓦解反对力量。比如韩国政府对付学运和反对党的主要方式，就是提拔领头的主要活跃 份子参加统治行列。由于来自大陆的国民党政权难以在短时期内完全融入台湾本地社会 ，而台湾的地方派系作为扎根于本地社会的传统社群，其力量不可小视，国民党不能没 有他们的支持，特别是在地方选举中，更需要地方派系代为动员选票。在这种爱恨交织 的现实考量下，国民党不得不容许地方派系的存在并加以笼络，争取他们对整个威权体 系的支持。
国民党与地方派系之间建立了一种“侍从主义”或“依持主义”(clientelism)的关系 。侍从主义起源于传统农业社会，原指地主(封建领主)与佃农的一种上下的个人利益交 换关系。在现代社会，侍从主义指由“雇主”提供给“侍从”物质性利益(例如金钱、 合约、特权贷款、特许行业、优惠措施等)和非物质性的利益(例如安全保障、社会声望 等)，而侍从者则回报以政治支持。普遍选举权发达后，选票成为其中最重要的政治支 持，侍从者以动员来的选票向雇主换取个人的利益。国民党政权利用了地方派系所具有 的这种功能，在地方派系的帮助下渗透本地社会，而国民党则给予地方派系区域性的经 济特权。这就是国民党与地方派系之间的侍从主义。在此之下还有一个次级层次的侍从 主义，即地方派系与选民之间的侍从主义，派系领导人从获得的利益中再分配给选民以 利益。
台湾学者朱云汉曾经指出：“国家机构可以利用各种政策工具来创造人为的租金，包 括利用国营政策、特许制度、限制进口、公部门的政策性采购、选择性的分配财税、信 贷和外汇上的优惠措施、选择性地适用管制性或惩罚性的法规等手段来让少数生产者取 得市场交易中的优势地位而得以赚取超额的利润。在许多威权体制国家，统治菁英往往 将参与寡占性经济活动的机会(此即一般人所谓的经济特权)分配给自己的亲信集团及其 忠诚支持者，以维持其统治联盟的向心及团结。”(27)(注：朱云汉：“寡占经济与威 权政治体制”，台湾研究基金会编《解剖台湾经济——威权体制下的垄断与剥削》，台 北：前卫出版社，1992年8月，第139—140页。)国民党主要是以四种经济特权来笼络地 方派系：(一)政府特许下的区域性独占经济活动，包括银行、信用合作社、非信用合作 社(如青果合作社)，农渔会及汽车客运公司。(二)省营行库的特权贷款，凡有机会当选 省议员的县级派系都可以分享。(三)省政府及县级地方政府公共工程的包揽。(四)以地 方政府公共权力所换取的经济利益，包括表面上合法的假公济私，例如用利用都市计划 或公共建设规划来进行土地投机炒作；以权力来掩护寡占性的非法经济活动，例如经营 地下舞厅及赌场。(28)(注：朱云汉：“寡占经济与威权政治体制”，台湾研究基金会 编《解剖台湾经济——威权体制下的垄断与剥削》，台北：前卫出版社，1992年8月， 第151页。)地方势力经营这些经济活动所得到的超额利润，即经济学上所称的“经济租 金”(rent)，完全是行政干预经济的结果，因而地方派系与统治集团形成一种“恩庇— 依持”关系。
根据1986年底的一项统计，国民党当局通过特许制度来控制，又长期停止执照的发放 的经济活动多达12类38项。(29)(注：陈明通《派系政治与台湾政治变迁》，台北：月 旦出版社，1995年10月，第109页。)其中适合于地方性经营的有：汽车客运运输业、金 融保险业、广播电台业、观光旅馆业、文理实习班业等。这些行业均由政府将执照发给 少数几家业者，形成垄断的行业。地方派系常常是以一县一乡或联合数县数乡为经营单 位，联合瓜分市场，形成所谓“区域性的联合独占经济”。根据陈明通和朱云汉的研究 ，在1951年以后全省89个县市级以上的地方派系中，至少拥有一项上述“区域性联合独 占经济”的有81个派系，占91%。(30)(注：陈明通、朱云汉：“区域性联合独占经济、 地方派系与省议员选举：一项省议员候选人背景资料的分析”，《“国家科学委员会” 研究汇刊：人文及社会科学》第2卷第1期，台北：“国科会”，1992年，第90页。)
在50年代初期台湾地方选举刚刚举办的时候，地方派系所能掌控的经济资源和利益还 比较有限，但是随着台湾经济的起飞，地方派系所能汲取的经济利益也跟着迅速增加。 除了通过区域性独占经济活动获取利益外，地方派系以上述法外的非法的方式获取的利 益，往往更大。地方派系将这些经济利益部分给予追随者(选民)，用来建立派系内个人 化恩庇—依持网络，以在选举时轻易动员选票。这其中产生的负面作用(如金权政治和 黑道政治)是不言而喻的，但它却使统治者免除了来自被统治者的压力，保证了国民党 能够在相对竞争性的地方选举中持续赢得胜利，故而未偿不能说是国民党所能采取的最 好的统治策略。统计在1951年到1985年的1364位省议员候选人中，拥有地方派系背景的 候选人的当选比率是83.2%。在县市长选举方面地方派系的影响也甚大，在1954年到199 4年之间，地方派系占有74.1%的县市长席次，而在国民党的县市长中，也有74.4%属于 地方派系。(31)(注：林佳龙：“地方选举与国民党政权的市场化”，陈明通、郑永年 主编《两岸基层选举与政治社会变迁——哈佛大学东西方学者的对话》，台北：月旦出 版社，1998年2月，第194页。)这也可以帮助我们了解国民党威权政权何以能够维持长 期的政治稳定。金钱之于地方派系就像油之于引擎，没有油的润滑，国民党的选举机器 不可能有效地运作。
但是，国民党通过侍从主义同地方派系建立的统治联盟，并非只有合作而无竞争。在 利益交换而非理念结合上的“共居”关系，其实缺乏坚强的互信基础。事实上，国民党 在政权稳固之后，便企图以更忠实的代理人例如党工、团务干部逐步取代地方派系，以 便直接统治台湾社会。在另一方面，地方派系一旦占据地方上的关键权位后，也会凭借 其掌握的社会网络和资源，向国民党要求分享更多的利益。二者之间的关系更像是经济 学的“委托—代理”理论所描述的委托人与代理人的关系，具有不对称性。(32)(注： “委托—代理”理论是同产权理论相关或者互补的一种有关企业所有权结构的理论，最 早由詹森和梅克林在1976年提出。他们把代理关系定义为一种契约，“在这种契约下， 一个人或更多的人(即委托人)聘用另一人(即代理人)代表他们来履行某些服务，包括把 若干决策权托付给代理人。如果这种关系的双方当事人都是效用最大化者，就有充分的 理由相信，代理人不会总以委托人的最大利益而行动。”为了解决这个问题，第一，委 托人可以通过对代理人的激励和监控，以使后者为他们的利益尽力；第二，代理人可以 用一定的资源担保不损害委托人的利益。然而，“要确保代理人作出按委托人观点来看 是最优的决策，这一般是不可能的。……代理人的决策与使委托人福利最大化的决策之 间会存在某些偏差。”由此造成的委托人的利益损失，叫做“剩余损失”。(参见迈克 尔·詹森、威廉·梅克林：“企业理论：管理行为、代理成本与所有权结构”，陈郁编 《所有权、控制权与激励——代理经济学文选》，上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1998年3月，第5—6页。)为了确保地方派系能够忠实履行代理人的角色，国民党除 了积极主动地筛选与扶植愿意和政权合作的地方势力，授予其经济特权以换取他们的政 治支持外，还会运用党组织和情治系统收集地方派系的情报，在选举时监督他们的行动 。更重要的是，国民党精心设计了一套制度，以区域化、平衡化和替代等策略限制并操 纵地方派系发展。所谓“区域化”即是把地方派系的势力范围限制在县市级或乡镇级的 层次，防止派系作全岛性的串连，在台湾政治转型之前，地方势力曾有几次企图进行全 岛性的串联，都被国民党迅速镇压下来。1956年国民党台湾省籍党员林顶立在省议员选 举中进行串连，企图自行竞选省议会议长，失败之后又结合其它其他派系竞选副议长， 虽顺利当选，但很快被以贪污10万元的罪名移交法办，判刑8年6个月。1960年的“自由 中国事件”也同雷震等人与一部分地方派系联合企图筹组反对党有关。所谓“平衡化” 是国民党有计划地利用“双派系主义”策略来分化和牵制地方派系。这一统治策略和大 多数威权统治者类似，不同的是国民党的技巧更为高明和系统化，具体办法一是轮流提 名不同的派系担任同一个政治职位，再就是提名不同的派系担任相互制衡的职位。例如 在桃园县，当国民党提名闽南派系人士担任县长时，就会提名与之敌对的客家派系领导 人竞选县议长。此外，国民党轮流提名闽南派系和客家派系领导人担任县长，各自至多 担任两任。这个模式直到1997年的县市长选举时，才因民进党籍的吕秀莲当选打破了行 之40多年的惯例。几十年的历史表明，当国民党在一个地方能够成功地推行双派系主义 策略时，则反对势力很少有机会赢得选举。反之，反对势力就可能渔翁得利。“替代” 策略是蒋经国主政后为根本改变地方的政治生态而采取的打压地方派系的措施，主要是 提名国民党党工干部替代地方派系参与地方选举，名为提拔“青年才俊”，也是蒋经国 “本土化”政策的一部分。这一措施在60年代末期已经开始显露出来。在1968年的县市 长选举中，国民党初步提名了三位党工背景的非派系候选人竞选彰化、南投、云林三县 县长，并且都顺利当选。到了1972年的县市长选举时，在20个县市长席位中，国民党提 名了12位非派系出身的“青年才俊”候选人参选，结果大获全胜。同年的省议员选举中 ，国民党提名的党工干部也获得空前胜利，一举获得了近90%的省议员席次。受1972年 大选的鼓舞，国民党在1977年的地方选举中进一步加快了派系替代步伐，未料此次行动 引发了派系极大反弹，加之此时反对势力已逐渐壮大，使国民党在选举中遭到前所未有 的挫败，并发生了台湾政治史上具有转折点意义的中坜事件。
因此，选举部门的派系主义对国民党来说同样是一把双刃剑。它既是国民党借以巩固 威权统治的有效策略工具，也常常是造成威权体制危机的策源地。如果说，地方派系在 初期和国民党的合作是威权统治得以稳固的重要因素，那么地方派系的反弹乃至投入反 对阵营，则是加速国民党威权体制松动的一个重要变量。
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