摘要：土地整治是促进土地资源合理利用、保持耕地总量动态平衡、保障国家粮食数量和质量安全的重要手段，多年来，随着土地整治的持续推进，土地整治范畴不断扩大、方式不断创新，其对于国家城乡经济发展的重大推动作用越来越突出。与此不太相称的是，我们现有的对土地整治的理解和认识尚存在着认知狭隘、定位偏低、创新不足、目标单一、趋于同化等问题，这在相当程度上阻碍了土地整治对社会经济发展驱动作用的充分发挥，有的土地整治从内容到方式方法已难以完全满足现阶段社会经济发展的新要求。进入新时代，如何让土地整治进一步适应经济发展的新常态、满足生态文明建设的新要求？如何融入新的发展理念、让土地整治更加有效地助力城乡统筹发展与乡村振兴战略的实施？这些问题是我们当前亟须思考与研究的重要问题。国家经济发展的大背景、大战略无疑给土地整治带来了发展的新机遇与新挑战，要研究好上述问题，做好新时期土地整治的一系列“大文章”，我们的土地整治工作就必须立足实践、实现理论创新与转型发展。
关键词：土地综合整治；理论创新；实践
引言
改革开放的制度激励促进我国城镇化率在2012年突破50%，但也显示出城乡二元结构割裂的弊端，农村社会经济的乏力亟待新一轮的制度推进。近年来，农村土地综合整治在改善农地利用条件、保护耕地、推进新农村建设和优化城乡用地结构中作用积极，是协调城乡发展的重要途径之一。但当前我国的土地综合整治项目在实践中仍存在诸多问题，如农户参与机制缺乏、规划体系不健全、融资渠道单一等，造成部分地区政府财政成本支出大、资源浪费，使得农户利益受损社会矛盾凸显。
1土地综合整治的意义
近年来，随着经济发展和人口增长，人均耕地资源和优质农田不断减少，此外土地生态环境恶化，土地污染等情况时有发生，不仅造成了土地资源的极大浪费，同时也不利于可持续发展。与此同时，由于城镇化发展，使得农民涌入城镇打工，造成了劳动力短缺，闲置农田荒废，土地利用率较低，也使得土地资源无法得到合理利用。而土地综合整治的项目管理，可以将项目与土地资源管理有机结合，在很大程度上优化了土地的利用率，改善了土地的生态环境，并能实时做到动态监测和监督，有利于土地资源的再分配。
2我国土地综合整治现状评价
中国土地综合整治源于农地整理，客体对象是农用地、“四荒地”以及工矿废弃地，实质是为满足城市建设用地扩张和耕地后备资源的需求，以及从破碎化农村土地利用方式效率低下到现代农业的过渡。当前我国的土地综合整治在实践中探求出各种新型模式：如嘉兴市宅基地和承包地分别置换城镇房屋和社会保障的“两分两换”、四川郫县组建农村集体资产管理公司、提高村民在整治项目中的主导作用等。但新技术、新模式不能消除农村土地整治的其他弊端，当代的土地整治在法律规范、利益分配机制上仍存在问题。
农村土地综合整治的利益方包含政府、城镇和农村，地方政府以“城乡建设用地增减挂钩”为平台，获取土地招拍挂收益；农村集体经济组织享有综合整治形成的建设用地指标收益，专项用于农户搬迁补偿和社会保障；农户则分享土地级差收益。但实际落实中利益关系错综复杂多主体达成一致困难，潜藏着难以预料的风险。如部分政府侧重城市建设，将新农村建设立为附属，或是农户参与监督机制不足，难以保障利益的合理分配。为理顺农村土地综合整治中的收益分配，切实维护农户利益，应当协调各参与主体的关系，根据利益相关者分析，挖掘各主体在参与合作机制中的优势，尽量规避各主体的弊端。
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3创建土地综合整治的理论体系
3.1概念内涵更加综合
在多年实践探索中，江苏的土地整治已经历了从最初的“农用地整理”、发展到“土地开发整理”、再到“土地整治”“土地整治+”等多个发展阶段，直到现在我们提出“土地综合整治”的概念。这一概念融合了创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，试图树立“数量、质量、生态、人文”四位一体的土地整治新理念，其内涵已从最初的补充耕地数量向提高耕地质量、优化土地利用格局、促进城乡统筹发展、改善生态环境、注重综合效益的综合整治转变，向“永续发展、要素整合、全域协同”迈进。其内涵包括了3个层次的内容：一是通过对“山水林田湖草”等国土空间进行整治以改善生态空间；二是通过对“田水路林村”进行整治以提升农村的生活生产条件；三是通过对“田水路林村城”城乡空间进行整治优化以实现城乡统筹发展。
3.2实施手段更加综合
土地综合整治利用开发、复垦、整理、修复等一系列手段，统筹市地整理与农地整治，通过对“山、水、林、田、湖、村、城”七要素的综合整治，改善人类生活和生产条件，保护生态空间和人居环境，最终促进人与自然可持续发展。综合整治理念的创立，使得土地整治从“单项推进”发展到“要素综合”，土地整治的对象从耕地、集体建设用地等单个要素，发展到综合国土、农委、林业、水利、环保等各个部门的合力，同步推进对山体、水体、农田、道路、森林和城乡居民点、工矿用地等多种类型的土地整治，实现生产集约、生活宜居、生态优美的“三生”目标。
3.3目标效果更加综合
土地综合整治的目标效果从“同质同化”转向了“差别整治”，土地综合整治由土地利用的管理手段，发展为推动土地利用方式转变促进经济发展方式转变的抓手，成为促进区域社会经济生态协调发展的重要举措。综合整治后：①农田地块集中成片，便于规模化和机械化作业，能够产生规模效益，促进农业现代化发展；②通过农村建设用地整理，既能有效解决农村大量土地闲置问题，也能通过空间置换减少城市发展对土地需求的压力，实现耕地动态平衡和城镇化建设；③对废弃工矿复垦和市地挖掘，有利于促进土地资源的节约集约利用和产业集聚发展；④综合整治后的土地更有利于流转，是缩小城乡二元差距、促进城乡一体化发展不可或缺的手段。土地综合整治的效果充分彰显了土地整治的经济和社会属性，已经成为建设“强富美高”新江苏的省级战略，土地整治的定位与使命上升到了一个更高的层次。
4土地综合整治的实践成效
4.1推进农村扶贫开发，加快了农民脱贫致富
通过搭建平台和落实项目，增加了农民收入，拓宽了惠民利民渠道，农村基层组织能力明显提升，农民获得感显著增强。党的十八大以来，江苏省深入推进精准扶贫精准脱贫，200个以上省定经济薄弱村集体年收入达到18万元，实现农民人均年增农业收入约981.99元，惠及708.84万农民，改变了农村散、乱、差的面貌，有力推进了社会主义新农村建设。
4.2改善生产生活条件，保障了农村发展权益
党的十八大以来，江苏省通过土地综合整治，新建桥梁39424座，修建和改建了田间道路30060.32千米，田间道路通达度达到97.24%，修建灌排渠管98694.69千米，修建了9876座水站，修建和改建农用桥33540座，修建和改建水闸35881座，新增和改善节水灌溉面积199.64万亩，改善了农业生产条件，从而综合提高了耕地生产能力。
结语
总之，农村土地综合整治项目管理是以农村土地为根本，依靠先进的项目管理手段，科学分配管理资金、拓宽农业融资渠道、针对性地对农村土地进行治理，从而实现增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率，推进基本农田建设、壮大农村集体经济、优化配置土地资源的目的。
参考文献
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[2]土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J].吴次芳，费罗成，叶艳妹.经济地理，2011（10）.
[3]农村土地综合整治产业化发展盈利模式的构建[J].邹利林，王占岐，王建英.经济地理，2011（08）.
论文作者:阳小燕
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第3期
论文发表时间:2018/5/15
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