[183]；专著#183；必须逐步提高“两个百分比”_企业经济论文

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研讨提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重（以下简称两个比重，对前者简称第一个比重，对后者简称第二个比重）问题，既有重要的理论意义，更有重要的现实意义。本文结合当前我国财政运行的实际和一些不同观点，谈谈这两个比重方面的一些情况、看法和意见。

一、我国两个比重的现状如何？

两个比重是反映财政状况和国家调控能力的重要标志。比重适当，反映财政实力雄厚，国家调控经济能力强大；比重过低，反映财政困难重重，国家调控经济乏力；当然，比重过高，也是一种分配关系的扭曲，并不真正反映财政状况就好，国家调控能力就强。

两个比重是同一国的经济发展水平和经济管理体制相适应的，并随其变化而变化的。从第一个比重来说，据国际货币基金组织的统计，近十几年来，经济发达的市场经济国家由40%左右，提高到50%左右，有的国家达到60%左右；发展中国家，多数由30%左右提高到35%左右，有的国家达到50%。〔1〕从第二个比重来说，美国、德国、瑞士、 印度等国在60%—70%之间，奥地利、荷兰、哥伦比亚等国在70%—80%之间，英国、法国、澳大利亚、巴西等国在80%—90%之间，意大利、荷兰、比利时、新加坡、埃及、泰国等国在90%以上。〔2〕

我国的第一个比重，在过去计划经济体制下较高。例如，改革开放前，财政收入占国民收入（当时我国没有建立国民生产总值统计制度）的比重都在33.5%以上，有的年份还超过40%。实践证明，这样高的比重，虽对集中财力有积极作用，但产生的消极影响也很大。因此，改革开放以来适当降低是必要的。但是这样降低发生了下降急剧、持续不断、难以遏制的不正常状态。财政收入占国民生产总值的比重，由1978年的31.2%，至1985年降为21.5%，下降了9点7个百分点。近十年来，继续下降。1990年降为17.7%，1993年降为15.1%，1994年又降为11.8%〔3〕，1995年预计只占11%。与其他发展中国家比较，相差甚远。 据许多同志分析，如果不采取扭转的措施，还要进一步下降。

我国的第二个比重，在过去统收统支体制下也较高。多数时期在60%以上，有的时期曾达到70%。〔4〕改革以来， 为了调动地方当家理财的积极性，适当降低这一比重是必要的。但是同样发生了下降过多的严重问题。1981年至1985年的“六五”时期降为55%左右， 1986 年至1990年的“七五”时期降为48%左右。〔5〕进入“八五”时期以来，继续下降，据初步统计资料，1991年为40.3%，1992年为38.6%，1993年为37.5%。1994年实行分税制预算体制，其宗旨之一是要适当提高第二个比重，但是两年来的实践，提高甚少，估计为39%左右。这与世界上多数国家占60%的比重比较，相差甚远。

由于两个比重过低，致使从中央到地方各级财政都陷入了困境，不仅各级财政用于经济建设的支出越来越小，远远不能适应经济发展的客观需要，而且连国家机器正常运转对教育、科技、国防、行政的经费开支也难以满足。例如对教育经费，尽管各级财政都尽了最大努力逐年增加，但仍有不少学校的教学设施由于经费投入不足处于落后状态，有的甚至欠发工资。有些地方，由于欠拨经费，使积累多年应报销的单据无法报销。据统计，全国2 千多个县级财政中有一半以上靠补贴也难度日，特别是一些贫困地区更加困难。中央财政的困难更是日益加深。收入捉襟见肘，不仅调控经济乏力，而且许多应拨未拨的欠帐日多。由于入不敷出，不得不依靠借债过日子（近几年发行的内债，1993年为635.1亿元，1994年为1028.6亿元，1995年达到1527亿元），中央财政的债务依存度由1990年的10%左右，上升为1993年23.1%，1994 年上升为45.6%，1995年约达52.8%。即使如此，财政赤字仍居高不下（1993年为561亿元，1994年为667亿元，1995年估计为661亿元）， 它占中央财政收入的比重约达20%左右。

“九五”时期是我国走向新世纪、全面实现党的第二步和第三步战略目标的关键时期，国家财政承担着许多义不容辞的责任和重要任务。调整多年积累下来的产业结构失调的矛盾，改变农业、交通、能源和许多原材料落后的状态，没有日益增加的财政投入，特别是中央财政的投入是不可能的；保护和改善我国的生态环境，加强多年失修的水利设施，治理大江大河和沙漠、荒土，化害为利，没有日益增加的财政投入，特别是央央财政的投入是不可能的；改变西部地区的落后面貌，实现东、中、西部地区的均衡发展，缩小东、中、西部地区的经济差距，没有日益增加的财政投入，特别是中央财政的投入是不可能的；实现变粗放经营为集约经营的增长方式转变，其中一项重要的保证条件是必须加快科技、教育事业的发展，这没有日益增加的财政投入，特别是中央财政的投入是不可能的；克服日益加深的分配不公矛盾，扭转一部分职工的困难，解决尚存的7千万农民的脱贫问题，实现共同富裕的目标， 没有日益增加的财政投入，特别是中央财政的投入是不可能的；深化体制改革，建立符合社会主义市场经济要求的社会保障制度、工资制度和财政补贴制度，遏制通货膨胀，实现改革、发展和稳定的统一，没有日益增加的财政投入，特别是中央财政的投入是不可能的。

总之，当前财政运行艰难的现实和未来改革、发展、稳定的要求，都迫切需要提高两个比重。

我国的第一个比重应为多少合适？我以为，我国属发展中国家，尚不宜提高到40%以上的发达国家水平。但根据当前各级财政对各方面需要没有满足的欠帐情况，根据加强国家宏观调控能力的需要，根据我国走向新世纪对各级财政提出的要求，根据多年来全国财政运行的实践经验，我国的第一个比重应逐步提高到28%—30%为宜。

我国的第二个比重应为多少合适？这也应根据我国的国情确定。根据我国人多底子薄，不集中资金难以办成大事的客观实际，根据当前国家宏观调控能力非常乏力的现实，根据走向新世纪国家对调整社会经济结构、产业结构、地区结构和分配结构的需要，根据中央财政担负着国防建设、外交往来和全国性救灾等地方财政所不承担的任务要求，我国的第二个比重应逐步提高到60%左右为宜。

二、两个比重过低的原因何在？

之所以发生两个比重过低的上述情况，原因是多方面的。

首先是思想认识方面的原因。最有代表性的是80年代中后期流行着一股“吃饭财政”论的思潮。〔6〕其基本观点和主张是财政只须管管行政经费开支一类的“人吃马喂”的事就可以了；经济建设一类的事“财政应退出来”；改革旧的体制就是要“藏富于企业”，让企业有能力去自由竞争，不应该再强调国家的宏观调控作用，因为，“看不见的手”能自然起宏观调控作用；如果一定要讲宏观调控的话，“发挥货币政策的作用，管住货币就可以了”。这种削弱国有财政宏观调控作用的货币主义自由放任学派的主张，在各级经济决策中产生了一定的影响。

财政收入主要来自各种企业的税收。近十多年来，我国的经济发展虽然很快，但基本上没有走出以往单纯追求产值和速度，忽视经济效益的窠臼，加之忽视企业管理，因而国有企业的经济效益一直处于滑坡状态。据国家统计局编制的《中国统计年鉴》，国有工业企业的资金利税率，1985年为23.8%，1994年下降为9.77%，因而国有财政来自国有企业的所得税处于绝对下降状态，流转税处于相对下降状态。其他所有制企业虽然发展更快，经济效益也好于国有企业，但由于各种优惠改革的照顾，因而国家财政来自其他所有制的收入也很有限，没有达到应有规模。

财政收入的规模和增长幅度是按现价计算的。它的“含金量”多少，是受通货膨胀、物价上涨的状况决定的。其增长如果低于物价上涨，这实际上就是负增长。据国家统计局编制的《中国统计年鉴》公布的有关数字计算，1985年至1990年财政收入年均增长9.6%， 而同时期物价上涨10.2%；1994年财政收入增长19.2%，而同年的物价上涨21.7%，1995年，根据有关报纸公布的数字，财政收入预计增长12.6%，而同年的物价上涨14.8%。由于货币贬值使财政收入增长的效果都被物价上涨的后果冲销了。“钱不值钱”是导致财政收入占国民生产总值中的比重下降的一个重要原因。

社会分配关系的扭曲是导致两个比重下降的直接原因：

一是分配格局过于长期向个人倾斜。前已讲到，为了克服过去财政集中偏多、个人分配所得偏少的状况，改革开放以来对这种分配格局作必要的调整是应该的。但出现了国民生产总值过于向个人倾斜的偏向。据有关资料，在国民生产总值的分配中，城乡居民所得，1978年为49.5%，1990年为61.7%，1994年为62.6%，1994年比1978年上升了13点1个百分点；企业所得，1978年为19.1%，1990年为23.8%，1994年为25.8%，1994年比1978年上升了6点7个百分点；国家所得，1978年为31.6%，1990年为14.5%，1994年为11.6%，1994年比1978年降低了20个百分点。

二是预算外资金增长过快。预算外资金是由各地方各部门各单位自收自支的资金。它的存在虽有其必要性，但它的数额过大必然挤占预算资金，影响财政收入的增长。据《中国统计年鉴》的资料计算，近十年来，行政事业单位的预算外资金，由230多亿元增加1400多亿元， 增长了5.1倍，地方预算外资金由44亿元增加为120亿元，增长了1.7倍。 这样快速增长，占有这样大的份额，必然要冲击和减少国家财政收入，特别是名目繁多的“基金”和各种乱收费直接减少了财政收入，降低了两个比重。

三是企业同国家的分配关系不顺。从国有企业同国家的分配关系来说，最主要的是1985年至1993年全国大多数国有企业实行的企业上交利润（有的还包括税收）的包干制，使国家财政收入不能随着企业利润的增长而相应增长，包死了国家财政。1994年虽对这种体制作了改革，但为了缓解企业经营普遍发生的困难，又把应上交国家的利润暂时留给企业。从其他所有制企业同国家的分配关系来说，不仅中央作了相当数量的税收优惠规定，而且许多地区又在中央政策之外，层层作了许多优惠规定，致使企业同国家的合理的规范的分配关系没有建立，使企业应该上交国家的收入没有收上来。

四是个人同国家的分配关系不顺。由于旧的体制不实行个人纳税制度，因而居民的纳税意识很低。改革开放以来，虽已建立了开征个人所得税等税收制度，但由于不纳税的旧意识影响，加之税制本身和征收手段都还不完善，因而城乡居民应该上交国家财政的收入没有如数收上来。

五是地方同中央的分配关系不顺。这是第二个比重过低的最主要原因。改革开放以来，为了调动地方发展经济的积极性实行了放权让利为主要内容的“分灶吃饭”体制，使中央财政收入较多地放给地方，特别是1988年实行的包干体制， 把上交中央财政的增量部分包死了， 导致90%以上的新增财政收入为地方所得，使中央财政收入规模呈萎缩状态。1994年实行的分税制体制还不是严格意义上的分税制，而是照顾原来各地方既得利益基础上实行的承包和分税双轨运行的过渡体制。这一体制虽然初步缓解了中央财政收入呈萎缩状态的矛盾，但没有使中央财政达到随经济发展而同步稳定增长，并逐步提高第二个比重的要求。

税收制度不完善和收入征管不力也是两个比重过低的原因之一。就是说，由于税制不完善，纳税人钻空子，加之征收管理的手段落后，偷税、漏税、骗税行为大量存在。例如，对个体经营者，目前普遍采取定额征税的办法，而不是建立在建帐基础上的规范征收，使税收流失现象严重。又如，关税是中央财政收入的重要来源，由于体制不顺，致使近十年来，进口贸易年均增长25.9%，而关税年均增长只有3.1 %的反差现象，说明税源流失非常严重。再如，近年来一些地方采取有意混库的做法，把应入中央金库的中央财政收入混入地方金库，成为地方财政收入。这些都充分说明，应该收上来的收入被流失或截流，其结果都影响两个比重的提高。

三、提高两个比重的途径

根据以上分析的原因，提高两个比重必须多方面入手，特别是以下一些方面。

第一，要切实地尽快地实现经济增长方式的转变。就是各级政府和一切企业单位都必须扭转片面追求产值和速度的做法，切实在提高经济效益上下功夫。只有经济效益的提高才能真正收到“做大蛋糕”的增加收入的效果，使企业、个人和国家都能切到大块“蛋糕”，扩大收入规模。这是提高两个比重的物价基础。我们必须打好这个基础。

第二，要进一步遏制物价上涨，降低通货膨胀率。前已讲到，财政收入的“含金量”是以物价上涨幅度为转移的。要使财政收入真正增长，必须进一步遏制物价上涨幅度，降低通货膨胀率。如果增加的财政收入被通货膨胀的后果——货币贬值而抵销，提高两个比重就不可能实现。为此必须进一步克服通货膨胀有益论、难免论和“老百姓成熟了，涨点价没关系”等错误认识的影响，努力争取将今年的通货膨胀率控制在10%左右，并通过实现产业结构优化等各种有效措施，争取“九五”后期的通货膨胀率降低到较小的1位数，实现物价的基本稳定。

第三，必须把握当前社会分配的主要矛盾。兼顾国有、集体、个人三方的利益，兼顾中央和地方的利益，这是在任何时候都必须坚持的原则。但它们分别是两对矛盾的统一体，在不同时期矛盾的主要方面是不同的。如果说改革开放初期，把解决老百姓“长期勒紧裤带”的问题，提高人民生活作矛盾的主要方面来处理的话，在80年代中期把增强企业活力，需要国家财政较多地减税让利作矛盾的主要方面来处理的话，如果说以往把解决对地方统得过多过死，把增加地方财力作矛盾的主要方面来处理的话，那么，当前在财政收入捉襟见肘，各级财政陷入困境，特别是中央财政更加困难的情况下，则应把提高两个比重作为矛盾的主要方面来处理。只有这样，才是正确把握当前社会分配的大方向。否则，如果再继续采取前些年处理分配问题的做法，就不可能提高两个比重，实现财政状况的根本好转。这样做，不是要把以往给个人、给企业、给地方的好处统统收回来，只是在国民收入增量的分配上作必要的调整。

第四，整顿分配秩序。当前的分配秩序十分混乱，是影响两个比重的重要所在，必须进行整顿。与提高两个比重有直接关系的主要是：

要清理、整顿各种基金和收费。目前在预算之外由各部门设立的各种基金多达几十种，其中许多是通过乱收费、乱摊派、乱罚款来形成的。这不仅增加了企业和个人的负担，而且搅乱了正常的分配关系，削弱和肢解了财政的职能，甚至成为不正之风和滋生腐败的温床，必须进行清理、整顿。经过清理、整顿，有的要取消，有的应纳入预算分配，需要保留在预算外的，要严格规范。

还要清理各种税收优惠。为了促进经济发展，国家在一定时期内实行优惠政策予以鼓励是必要的。但在执行中，有的超越权限的做法，过于放宽；有的优惠期已过，仍继续优惠。问题更突出的是如上所述，不少地方在国家规定之外，自行给予了各类企业和经营者许多税收优惠和减免政策，使财政收入大量流失。对于各种优惠，必须进行一次全面清理，除中央明文规定而又未到期的优惠外，其他各种优惠应一律取消。这样做，既符合平等竞争的市场经济原则，又可以减少税收流失，增加财政收入。

第五，改进、完善和调整分配关系。

一是完善税制，进一步发挥税收调节和增加财政收入的作用。对企业所得税，应按照国民待遇和平等竞争原则进一步规范，改变内外资企业两种税率的政策。对关税，应在降低税率的同时，通过调整管理体制和改进征收办法，使关税收入同进口贸易同步增长。对某些税率偏低的消费税和营业税项目，应适当提高征收比例。对个人所得税，应加大对高收入者的调节力度。对有利调节收入的遗产税、赠予税，应尽早开征。对出口退税制度，要降低退税率，并完善退税办法，以杜绝骗税行为。

二是规范国有企业同国家的分配关系。国有企业同国家的分配关系，近十年来，由于实行各种形式的承包制，一直处于不规范状态。1994年虽对此作了改革，但仍保留了不少“尾巴”。现在，按中央规定的保留期限已到，必须按统一规范的交纳所得税的新制度执行。同时，对税后留利分配，应按占用资产相应付息的市场经济原则上交一定比例的利润。

三是调整地方同中央的分配关系。就是要尽快改变目前双轨运行的体制，向比较彻底的分税制体制过渡，同时建立起符合新体制要求的比较完善的转移支付制度。为了有利于提高第二个比重，应对税种划分和分成比例作适当调整。当然这是一项难度较大的系统工程，要在认真调查研究的基础上推进。

第六，加强财税征管，杜绝财政收入流失。这里特别要强调的，一是要进一步完善征收法规。二是要运用现代化手段，建立联网征收制度。三是要培训财税干部，提高他们的政治、业务素质。四是要加强监督和稽查工作。五是要建立税收法庭和税警制度，打击偷税、抗税、骗税行为。

四、关键是要统一思想认识

提高两个比重，还有一个重要的关键是要把思想认识统一到党的十四届五中全会的决议上来。

提高两个比重是党的十四届五中全会做出的决定：“为了解决国家财力严重不足、宏观调控能力减弱的问题，必须调整国民收入分配格局，通过深化财税改革，健全财政职能，加强税收征管，提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。”〔7〕并把提高两个比重作为“振兴财政”的重要内容之一。〔8〕中央的决定是根据我国当前的实际和实现“九五”计划和2010年远景目标的要求作出的，应当成为统一我们思想认识的准绳。

经过理论上的深入讨论和我国经济改革、经济发展的实践，上述那种同中央决定相悖的“吃饭财政”论的影响已经大大缩小了，但并不是已经完全消除，还应继续明辨是非，消除影响。除此而外，还有一些具体认识要解决。

有同志担心，提高两个比重会加重企业负担。这种把提高两个比重等同于增加企业负担的认识是片面的。从上述提高两个比重的方方面面可以明白地看出，提高两个比重主要不是立足于增加企业的负担，而是立足于加快经济的发展。提高两个比重是为了加强宏观调控，解决国民经济运行中的薄弱环节，为企业的发展制造一个协调、健康的环境，更好地促进企业把握市场，加强管理，提高效益，增加利润。可见，提高两个比重不是加重企业负担，而是给企业带来好处。至于说到企业的具体负担问题，则要作具体分析。例如加强税收征管，堵塞偷税漏税骗税的漏洞，这不是加重企业负担，而是把企业应该的负担，实实在在地承担起来。又如调整某些税种税率，解决税负不公平不合理现象，是为了使企业之间的税负更加合理化，这也不是加重企业的负担。

有的同志担心，提高两个比重会加重个人负担，影响先富起来的积极性。这种把提高两个比重与先富起来的政策对立起来的看法也是很片面的。必须明确，我们的先富政策是通过合法劳动来实现的，而不是靠减轻税收，更不是靠偷税漏税来实现的。通过加强税收征管只是使富者遵守税法，履行他应给国家交纳的税收义务，而不是加重他的负担。即使调整某些税率，也是为了更好地发挥税收的调节作用，防止两极分化，实现公平分配，这同先富起来的政策是统一的。

有同志认为，预算外资金也是财政资金，计算第一个比重不应只算预算内，还应包括预算外，如果把预算内外资金加在一起，第一个比重已经是百分之二十多，不算低了。这是对预算外资金的归属不甚了解的看法。预算外资金虽然也是财政资金，但它是按照国家一定政策提取、有一定特殊作用、并由部门、行政事业单位和地方自收自用的资金，国家财政只能对其使用进行监督和引导，而不能像预算资金那样由财政直接支配和使用。因此，不能把预算外资金计入第一个比重之中。当然，如前所述，目前有些预算外资金提取不尽合理，必须通过调整政策，引入预算资金，作为提高第一个比重的途径，但必须保留的预算外资金，仍然归部门和行政事业单位支配使用，不能与预算资金类比。

有同志担心提高第二个比重会影响地方的积极性。问题是怎样认识地方的积极性。地方的积极性有两种：一种是从国家全局利益出发的积极性，一种是从片面地方利益出发的积极性。我们需要的是前一种积极性，防止和纠正后一种积极性。提高第二个比重可能会暂时增加一些地方上交中央财政收入的数额，但中央宏观调控能力增强以后，能够更好地促进全国经济的协调发展，缩小地区之间的差距，从而使包括增加上交中央的地区在内的各个地区的经济更快速地更稳定地持续发展和财政收入的不断增加。

还有同志认为，在当前中央与地方事权还划分不清的情况下不应提高第二个比重。中央和地方的事权不清虽是当前的现实，但不能成为不应提高第二个比重的理由。的确，中央与地方的事权需要进一步明确划分，但必须与提高第二个比重结合起来。同时，鉴于目前提高第二个比重的紧迫性和渐进性，对于既有必要又有可能增加的中央财政收入，也不能完全等到把事权划清之后再来提高第二个比重，应该急者先行。

还有其他一些值得商榷的看法，限于篇幅，这里就不一一叙述了。

注释：

〔1〕参见国际货币基金组织，1992年《政府财政统计年鉴》。

〔2〕参见《中国财政运行的实证分析》。中国计划出版1995 年出版，第5—7页。

〔3〕见中国统计出版社1995年《中国统计年鉴》第44页。

〔4〕参见《当代中国财政》（下）1988 年中国社会科学出版社出版，第442页。

〔5〕参见《第七个五年计划时期的国家财政》， 中国财政经济出版社1993年出版，第72页。

〔6〕参见1989年《中国经济年鉴》第Ⅶ—11页。1989 年经济管理出版社出版。

〔7〕〔8〕均见人民出版社1995年10月出版的《中国共产党第十届中央委员会第五次全体会议文件》第54页。

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