制度扭曲、金融需求与路径选择——经济发达地区农村信用社的体制创新及发展，本文主要内容关键词为：路径论文,农村信用社论文,体制创新论文,需求论文,经济发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村信用合作社作为我国金融领域中的一项特殊的制度安排，自其成立后随我国经济体制和金融体制的改革而履经周折与制度变迁。然而，从整体上来看，目前农村信用社这一类机构依然存在着许多自身难以克服的矛盾和困难。如何有效地深化农村信用社的体制改革，设计、选择农信社制度创新的具体方式，成为近段时期来金融理论界和实务部门讨论的热点问题。本文主要以经济发展水平较高的浙江温州地区的农村信用社为案例，探讨发达地区农信社经营体制的调整和创新。
一、名不符实的合作制：现实中的制度扭曲
按照一般的定义，信用合作社是由个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织。其经营目标是以简便的手续和较低的利率，向社员提供信贷服务，帮助经济力量薄弱的个人解决资金困难。信用合作组织的基本准则在于：入社和退社实行自愿原则；实行民主管理，社员具有平等的权利；以服务社员为主要经营目标；非盈利性等。
尽管对于上述合作金融的基本准则大家都是无异议的，但在实际的运作过程中，我国相当数量的农村信用社根本就不具备合作金融的基本特征，事实上是一种按商业银行的经营方式运作的追求利润最大化的商业性金融组织。
1.行政指令推动下的非自愿入社
应该说，现存的农村信用合作社从创办之始就不是真正由农民群众自己自觉自愿组建的合作金融组织，而是在政府的单方面安排下组织起来的。前段时期在进行农村信用社合作制规范的扩股过程中，借助于政府的权威，通过层层的宣传、发动，出于对基层政府管员的尊重，农民也才勉强入股，若按自愿原则则招募到足够股份是存在着较大困难的。而在退社方面，自由退社似乎更没有得到执行。
从西方信用社的发展史看，信用合作社的产生主要来自在正规资金市场上受到差别待遇的中小经济个体以利他换取利已的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机（谢平，2001）。在我国，入社的非自愿性，表明农民群众对合作金融这种制度供给缺乏强烈的需求，也就是说合作制因素并未是内生于经济体系本身的，而是试图通过行政指令从外部直接植入的。政府供给的制度不能与经济主体的利益追求较好地相吻合，必然衍生出合作制运行中的许多矛盾和问题。合作金融制度不能成为农民群众主动的理性选择，其深层根源则是与我国缺乏相应的人文基础、经济条件不够理想等密切相关的。
2.民主管理有名无实，法人治理结构极不健全。
民主管理是合作金融的重要制度特征之一。就规范意义上而言，信用社由入股的社员共同所有，社员通过民主选举建立社员代表大会、理事会和监事会，进而由“三会”负责管理农信社。但在目前现实中，农村信用社的“三会”徒具形式，基本上没有履行职责，并没有在经营管理上发挥作用。由此，就导致了从外部来看，地方政府拥有农信社的最高决策权，农信社成为一种官办的金融组织；而从内部来看，农信社的经营管理大权集中在主任一人，产生严重的“内部人控制”现象。
从理论上来说，信用社的资本由社员股金构成，信用社的产权是明晰的，属于入股的社员，相应地，信用社应属于民间金融的范畴。那么，为何会出现政府与内部人控制问题呢？其根源在于：首先，目前农村中尚缺乏良好的民主、法制观念与氛围，民主基础还不是很浓厚，从而就使得社员对参加投票和民主管理毫不热心。事实上，民主意识的薄弱也可从人大代表选举时有相当数量的人不积极参加中得到同样的映证。有些地区的人们可能更关心怎样改善物质生活，而不是参与民主管理，不象发达国家中在基本生活不用费心时那么关心民主管理（李丹红，2000）。加之，入社时就是非自愿的，更促使社员对民主管理丧失兴趣。其次，这是由农信社特殊的产权结构所决定的。众所周知，农信社的股权结构往往较为平均化，单个社员的股金额较小，从几元、几十元到上百元，而入社农户的数量较多，较分散。这种股权结构具有导致监督管理空调化的内在倾向。因为，社员对信用社实施监督管理是需要付出成本和代价的，比如他需要为搜集信用社的经营情况的信息而付出成本；监督管理需要一定的知识，为此需要付出学习成本；他需要为参加表决而付出成本等等，而实施监督所带来的收益则是由全体社员共同享有的，并不能完全内部化。由此，就单个社员而言，其实施监督管理的成本与收益是非对称的，单个社员不实施监督管理的最大损失可能是几十元股金，而其实施监督管理的成本支出可能会远超过其股金额。在这种利益结构下，谁会有动力和激励来对地方政府对信用社资金运用的干预进行抵制，对作为代理人的信用社经理人员的经营行为进行监督呢？一个必然的现象是每个社员表现出强烈的“搭便车”的行为倾向，指望能有别人来实施监督管理，个体社员基于其自身的经济理性所作出的行为选择的最终结果是从整个集体来看没有人去实施监督管理。
在前述因素的作用下，引致信用社虽具有明晰的产权，但确定的产权所有者不拥有实际的控制权，控制权实际落入地方政府和信用社经理人员手中，发生了“控制权转移”现象。
3.为社员服务的经营目标不显
一方面，农信社对社员和非社员的贷款程序、贷款条件基本相同；另一方面，对社员特别是个体农民社员的贷款比重也不是很显著。1997年前，为数不少的农信社对非社员的贷款比例往往超过50%，尽管目前金融监管当局已要求农信社对社员发放的贷款不低于50%，但一些农信社通过加大对盈利水平高的法人社员的贷款来达到此种规定，从而有效地规避了监管当局的管制，导致作为经济弱小者的个体农户事实上依然难以获得更多的贷款份额。有学者研究指出，从1984年以来，农村信用社农户贷存比一直是趋于下降，1996年已降至0.19，即农村信用社向农户发放的贷款还不到其从农户吸收的存款的1/5（何广文，1999）。
农信社制度性功能的扭曲，社员的利益没有得到保证，应主要归因于前述的社员的控制权的失落。作为所有者的社员在经营管理中无足轻重，控制权被地方政府掌握，而地方政府则总是从自身收益最大化的角度，按照自身的偏好来考虑融资安排，在社员的效用函数与地方政府的效用函数不相一致的情况下，缺乏所有权约束的合作社的经营行为背离互助合作的方向，自然就在情理之中。
4.追求盈利目标
合作金融组织本应具有一定的公益性和非盈利色彩，类似于提供某些服务便利的会员制俱乐部。而在现实生活中，农村信用社一般都遵循着商业银行的业务模式。对于社员来说，其从信用社得到的服务有限，又缺乏民主管理的意愿和条件，对农信社经营方略的改变的反应必然是听之任之，对地方政府来说，农信社吸收更多的存款、发放更多的贷款、争取盈利以扩大规模，将增强地方政府的影响力和控制力，为其所追求的创造就业和促进地方经济增长等行为目标提供更有力的支持；而对于信用社的经理人员来说，盈利的增加可带来自身收益的显著提高，相反在追求盈利时发生的风险和损失则有众多的社员共同承担，从而势必激励其追求盈利的动机。由此，就不难理解农信社之所以会选择追求盈利目标了。
综上，可以认为，我国的农村信用社事实上只是形式上的合作制金融机构，并不具有真正意义上的合作制的内核。这种状况的存在与发展，必将进一步扭曲农信社的产权关系，造成认识上和政策上的偏差，非常不利于农信社的正常发展。首先，农信社并不是真正的合作金融组织，但也难以完全按一般的商业银行灵活运作，在自身的发展中要受到来自形式上的合作制的种种约束，开展业务时各种目标相互冲突而左右为难，最终限制了农信社的规模扩张和竞争力的提升，难以稳步成长。从温州地区的农信社来看，近几年来，其市场份额逐步下降。温州农村信用社的存款市场份额从1995年的14.8%下降到2001年6月的12.9%，同期贷款市场份额则从18.5%下降至16.1%。其次，由于合作制的基本原则没有落实，法人治理结构很不健全，内部人控制问题严重，必然引致农信社内部管理混乱，经营绩效低下，经营风险不能有效控制。温州市的农信社虽得益于地方经济环境较理想而从横向比较来看其资产质量相对较好，但截止2001年6月，全市有84个社亏损，占57.9%，资产利润率也仅为0.03%。再次，由于农信社自身发展受制，不能充分满足农村经济发展对金融服务的需要，就必然导致各种非正规金融机构甚至非法金融机构的兴起，造成农村金融市场的畸形发展。在疏于引导和监管的条件下，难免不诱发一定的金融风险。在这方面，温州是一个典型。改革开放以来，温州农村的民间借贷和民间金融机构颇为发达，名目繁多的合会、资金服务社、合作基金会、老人协会等机构变相经营存贷款业务，并在利率上游离于政府的监管，而这是与作为农村地区的正规金融组织的农信社在制度扭曲下无法健康成长密切相关的。
二、农村的金融需求：农信社正确定位的基点
制度供给只有与制度需求相对应、相吻合，才能确保制度的顺利推行，并在实施过程中不走样。从农村的现实经济发展水平和经济结构状况出发，考察农村地区对金融服务需求的结构、数量与特征，分析其对金融制度安排的潜在需求，据此设计和提供相应的制度供给，这是改革农信社体制、使其成为农村地区的有效金融形式应遵循的基本思路。
让我们以温州地区为例。温州市经济发展速度较快，目前已成为我国东部沿海的发达地区之一，2000年人均国内生产总值已达11360元。而且非农产业得到了迅猛发展，经济结构升级明显。例如，温州市的三次产业结构已由1980年的38.1∶40.7∶21.2调整为2000年的6.6∶57.5∶35.9，二、三产业比重趋于提高，第一产业比重持续下降。可以发现，经济发达的温州地区农业产值的占比已处在较低的水平。因此，由此种经济结构所决定，经济运行中对资金和金融服务的需求应主要不是来自农业部门，而是来自工商业经营所需。
并且，温州市的市场经济起步早，民营经济在当地经济总产出中已占据绝对主导地位。而温州的民营经济是从农村商品经济发展起步的。80年代初以后以农村家庭工业和专业市场为主要特征的民营经济强劲崛起，吸纳了大批当地的农村劳动力。改革开放初期，温州号称有十万农民供销员，到九十年代末外出经商的已有160万人，几乎占了全市人口的1/5，城乡个体工商户则超过21万户。农村专业市场的建立和发展，农村工业的繁荣和兴起，有力地推进了农村的城镇化进程。2000年温州的农村工业产值达1220.5亿元，占全市全部工业产值的比重高达67.6%；年末全市工业企业从业人员131.4万人中，农村工业从业人员就有93.8万人，占了71.4%。相较于市场化进程迟缓的落后地区，温州地区的农业占农村实际就业和农民收入来源的比重显著地低于前者。在温州一些城乡一体化程度甚高的地方，事实上“三农”的概念较难清楚界定，农民纯粹导源于农业生产的资金需求在其整个融资需求格局中的地位相对较弱，一个合乎逻辑的现实是农民为从事个体经营和民营经济活动而对资金这一稀缺资源有着强烈的需求。
依托于民营经济的兴起，温州的经济结构已趋向高级化发展，拉动了农村工业化的推进，城乡一体化程度日益深化。实体经济的此种发展状况和特点，从理论上来说决定了金融业对农业部门的融资占比似应不是很高。2001年6月末时，温州全市农村信用社的农业贷款余额115428万元，占农信社各项贷款余额1078297万元的比重不到11%。低占比的农业贷款，从上述角度来看，倒未尝不是农村信用社符合现实的不失合理性的选择。一个值得注意的现象是，同样是在温州地区，不同县（市）中的农信社的农业贷款占比与其所在地域的经济发展水平表现出一种显著的反向对应关系。在泰顺、文成这二个在温州属于经济结构层次比较低、经济发展相对落后的县中，农信社的农业贷款占其贷款总额的比重分别2001年中时分别超过了70%和50%，而在区域经济中处于领先地位、个私经济繁荣活跃的乐清、瑞安等县（市）中，农信社的农业贷款占比一般较低，如瑞安农信社即只占20%左右。这似乎也映证了随着产业结构的升级和经济发展水平的提高，源自农业领域的融资需求相对递减。
在温州农村地区的非农经济活动中，其组织形式主要是个体户和中小企业，数量众多的个私中小企业活跃于温州农村各地。但在融资方面，居民个人和小型企业往往存在着资信等级低、抵押担保能力差、金融机构对其的融资成本高等先天弱势，从而在现实中表现为从金融市场融资较大企业困难。从温州民营中小企业的融资结构来看，自有资金所占比重仍然较高，目前自有资金率约为57%（毛春华等，2000），也即中小企业经营与发展的半数以上的资金来源于自身的积累。这种融资结构的形成并非是金融需求不足而是由于供给不足造成的。直到目前，中小企业的融资需求尚未能得到有效满足，外部融资制约仍未解除。金融组织体系结构与经济结构不匹配、金融资源配置结构与产出结构严重不对称，是现实经济金融运行中不争的事实。
需要指出的是，近年来，随着国有银行的结构性市场退出和对地方性中小金融机构的撤并，农村地区的资金紧张有更进一步加剧的趋势。工行、建行等大银行纷纷推行大城市发展战略逐步从农村信贷市场退出，表现在信贷管理权上收集中于总分行，基本取消了县支行的贷款审批权，严格控制其信贷增量，使基层机构的信贷机制萎缩，沦为“吸存机器”。这是国有大银行基于提高集约经营水平、优化资产结构、发挥自身比较优势而采取的一种理性行为，但它引起了县域金融资源的漏出，必然加剧农村资金供求的缺口。同时近段时间来对城信社等小法人金融机构的清理整顿，使农村的融资渠道更加狭窄，资金供求矛盾进一步凸现。而作为农村地区主要的正规金融机构的农信社，在体制困境约束和结算手段落后、电子化程度低等技术因素的约束下，组织存款、开拓业务的能力难以有效提升。由此，一部分金融机构主动或被动地退出农村市场，而市场进入机制未有同步替代跟进，势必导致农村信贷市场服务的真空，广大农村中小企业、个人的金融支持力度日显不足。比如，2001年上半年温州洞头县的金融机构贷款只增加了500万元，其中国有银行贷款净减少300万元，除了3家AA级企业外，其他企业难以增加贷款；温州全市2001年上半年的全部新增贷款中，全市6个县仅占了21.04%（温州市中心支行，2001）。温州市信用社总体存贷比例在2001年上半年达到了80.41%，略超过了资产负债比例管理规定要求的标准值(80%)，这也从一个侧面反映了农村资金供求的紧张态势。
事实上，民间金融活动的出现、非正规金融组织的产生，正是信贷需求大于供给情况下的一种自然的反应。以现已被清理的农村基金会（农村金融服务社）为例，这类组织是在乡镇企业、个私中小企业和个人对资金存在巨大的需求的前提下萌生的，由于处于自发运作状态、从业人员金融管理知识缺乏、加之行政干预严重等多方面的原因，在其发展过程中产生了较多的风险问题。清理整顿前，温州市有191家农村基金会，34家农村金融服务社，属浙江省基金会数量最多的地区之一。清理过程中有148家基金会和27家金融服务社并入农信社，并入的贷款总额接近20亿元，约为作为正规金融组织的农信社的贷款总额的1/3。温州农村金融需求未被正规金融体系满足的程度由此可见一斑。基金会撤并后，农村中小企业和个人的贷款空间受到一定挤压，贷款份额难以保证，在市场需求和盈利机会的激励下，民间金融活动将会以更隐蔽的形式和新的形式而“复燃”。例如，目前温州一些地区出现民间“贴现”市场，据调查苍南龙港镇每月约有5000万元的汇票在民间贴现流通（人行温州市中心支行，2001）。从目前情况看，由于一些民间金融形式已不能公开存在，而从事典当是合法的，为逃避管制，民间金融借助于典当行来进行活动。农村基金会取缔后民间金融和非法金融机构的可能再次复兴已引起当地金融监管部门的关注。因此，只要现实的需求维持存在，单纯的清理、撤消往往较难使民间金融活动完全“息火”，政府所追求的“整治金融秩序”的成效也较难保证。其实，正确的思路似乎应该是通过制度性供给用正规金融组织提供的充足金融支持挤出民间金融活动。
总之，温州农村地区的资金需求已主要不是源于农业生产，而是源于非农产业发展的需要，随着非农产业和民营经济的成长，对资金的需求日益增长，但包括农信社在内的正规金融组织提供的金融服务尚未有效地缓解资金的稀缺状况。以上就是温州农村地区金融需求和金融供给的一个基本格局。
三、改组设立农村商业银行：发达地区农信社的制度演进
通过上述对温州个案的研究，表明象温州这样经济市场化程度高、经济结构日趋升级的地区，农村的金融需求主要来自民营中小企业和个体工商户从事非农生产经营的需要。而工业制造、商品流通等非农产业并非如农业那样是弱质产业和低利润水平行业，象农业那样具有较强的“政策性”，因而其对合作制类的金融形式的要求相对而言并不十分突出，以利润为目标、按商业原则运作的纯商业性金融应是可以较好地适应的。这构成了发展非合作金融机构的前提条件。并且，个体私营企业、股份企业、居民个人等这些特定的金融服务对象，其共同的特点是产权明析、经营机制活、效益观念强、预算约束硬，同样也为商业化金融形式的生存提供了有利条件。再者，众多的中小企业和个体工商户目前仍然缺乏充分的融资渠道和融资机会，存在着庞大的融资缺口，这就为商业性金融组织的发展提供了广阔的市场空间，使其具有良好的发展前景。由此，对于如同温州这样经济市场化程度和城乡一体化程度较高的一些经济发达地区，将农村信用社改制为以利润最大化为经营目标的商业银行应该是一种不失经济合理性的选择，预期如此将对这些地区的经济向着更高层次发展起到更大的作用，并积极地促进其金融深化进程。顺便提一下，单就温州市这一特定区域而言，前文提到其存在发达的民间金融，而民间借贷、合会等等的民间金融形式客观地讲在某种程度上带有一定的互助合作性质，一定程度上满足了民间个别领域、个别经济主体对融资层面上的互助的现实需求，这从某种意义上说使得推进当地的农村信用社从合作制向商业性经营转换变得更为适合。
农村信用社改组为农村商业银行后，应将自身定位为一种为农村民营中小企业、个人和农村地方经济发展服务的金融企业，坚持以地方性小银行的形式起步，只有这样，才能构筑起其他金融机构所不具有的、独特的比较优势。这些优势将可以包括：(1)信息获取优势。农村商业银行若以地方性金融组织的形式出现，在某一特定的地域范围内经营，就可以借助自身土生土长、与当地广大中小企业和个人具有天然密切联系的特点，较好地克服债权债务双方信息不对称问题，进而提高信贷资产质量水平；(2)成本优势。地方性银行，可以使得机构精干、运作高效，从而使经营管理成本较低，能够较好地适应中小企业以“小额、分散”等为特点的信贷服务需要；(3)专业化优势。大银行一般总是要开展全面的、综合性的业务，从而分散其注意力，而地方性小银行则有助于集中有限的人力、物力、财力来从事某些特定领域的业务，形成自己的特色；(4)经营灵活性优势。小银行科层结构简单，委托代理层次少，可以使经营决策迅速快捷，运转灵活高效，对市场的变化能较快地作出反应，有效地适应外部经济环境的变化。通过发挥以上优势，改组成的农村商业银行就可以形成自己特有的市场占有方式，在金融体系中占据有利的地位。当然，随着部分农村商业银行实力的不断增强、经营稳健程度的提高，也应允许这些机构由地方性机构向区域性甚至全国性机构转变，由小银行发展为大银行。
将合作的信用社改组为商业性的金融组织，具体的实现方式可以是多样的，例如，可考虑采取：(1)新设的方式。即在某地的若干家农村信用社的基础上，通过资产评估和股份的重新安排，改设为具有独立法人地位的新的股份制商业银行，取消原基层农信社的法人地位，使其成为新设立的银行的营业网点和分支机构；(2)并入的方式。即将一部分农信社在清产核资后并入当地已成立的股份制城市商业银行，成为其分支行。对于地域范围相对较广阔，当地农信社的经营规模相对较大、商业化经营水平相对较高的地区来说，采用新设商业银行的方式可能较为适宜。而并入的方式较适合于邻近中心城市、城乡日趋一体化发展的地区，因为在这些地区，农村信用社的业务活动与城市商业银行之间没有太大的区别，而在运作机制上这二类机构又有较多的相似性，从而这两者合并联合具有较好的亲和力，易于成功实施。
吸取我国一些地区城市商业银行组建过程中的经验教训，在将发达地区农信社改组为商业银行的过程中，应坚持按市场化的原则办事，防止和避免行政命令式的捏合与归并。农信社组设为商业银行，应主要是以农信社自身的行为选择为依据，而不应是行政指令起主要作用，进入组建的农信社的数量由市场本身来确定，不应由人为圈定。必须尊重相关信用社尤其是优质信用社基于其自身的经济理性所作出的选择，是否加入组建具有自愿性，允许其按自主选择的路径发展。在引导农信社自身的主动性与自主决策权的基础上，遵循加入进来的信用社能多则多，宜少则少的原则。由此，就可以克服通过行政高压手段对有关机构进行形式上的合并所可能带来的严重的利益磨擦和阻力，降低组设时的交易费用，并且有效地弱化设立后的机构可能存在的内耗，增进新机构的凝聚力，确保原优质信用社效率优势的维持和进一步发挥。同时，对参与重组的农信社的价值也应按照市场交易的原则进行评估，由独立的中介机构及金融监管部门对有关信用社进行科学准确、认真细致的清产核资工作，获取真实的数据，使一些信用社所蕴含的风险事先得以充分展示，避免其隐藏信息和道德风险问题的产生。据此，通过制订出吸收和化解原有机构所存在风险的具有可操作性的措施与方案，以使新机构成立后能够稳健持续发展。
当然，我们建议将发达地区的农信社改组为商业性的金融企业，并不意味着就不允许在这些地区有合作性质的金融组织存在。对于农民群众自愿组织起来的，并且严格按合作制原则规范运作的一些金融组织形式，政府仍应鼓励其存在，并给予一定的政策优惠，需要提一下的是，前些年的农村合作基金会中，就有极个别属于较规范的农村社区合作金融组织，没有非法开展金融业务，但在清理时也都同样被“一刀切”地清理掉了，这似乎是不完全合理的。此外，农信社改组为商业银行后，仍可对农业生产的资金需要发放贷款，但此时一般应由作为政策性银行的农发行提供贷款担保和贴息等，发挥其提倡和引导前者从事符合政府政策意图的放款的作用，而这需要农发行功能的进一步提升（农发行目前事实上还只是一个单纯的粮棉油收购资金的供应银行）。
对于不发达地区的农信社来说，目前不具备安全按商业化运作的前提条件，其发展似应采取别的模式，这不属于本文要讨论的重点。
标签：金融论文; 民间金融论文; 农村金融论文; 农村信用社贷款政策论文; 银行融资论文; 中小企业融资论文; 农村信用社论文; 农村信用社改革论文; 中小企业贷款论文; 农业发展论文; 农村商业银行论文; 政府服务论文; 融资论文; 温州银行论文; 经济学论文; 银行论文;