审计监督的政治学思考，本文主要内容关键词为：政治学论文,审计监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计监督的政治意义
中国社会公众对审计监督问题的普遍关注始于2003年爆发的“审计风暴”。“审计风暴”不仅是一种审计现象，更是一种复杂的社会现象和政治现象。在当代社会科学的横断面下，人们以不同的视野看待或反思“审计风暴”。比如，有人认为“审计风暴”说明《预算法》和人大预算审查监督机制存在较大的漏洞，反映人大预算审查监督职能的弱化；很多人指出我国财政预算制度上存在的诸多问题，“审计报告上所列的案件之所以那么触目惊心，而且案情之所以年年相似，根本的原因在于，我们的财政预算制度存在严重漏洞”；有人则关注如何处理涉嫌问题的官员以及有关部门单位承担的责任，“审计问责”一时成为媒体热点；“审计风暴”还引发人们对现行审计体制问题的广泛关注，越来越多的全国“两会”代表和委员提出审计体制改革建议。
其实，“审计风暴”暴露出的问题绝大多数发生在经济领域，但其根源却可追溯到政治领域，大都带有鲜明的政治意义。比如，就人大审批预算和监督预算执行工作来看，它既是各级人大及其常委会的重要职权之一，也是人大监督政府的重要方面，而人大与政府之间的监督关系本身就是我国基本的政治关系之一；就财政预算问题看，“中央预算屡被侵犯是个政治问题”，这种看法反映财政预算决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题——财政每一笔支出，都须公开透明，并受纳税人的监督和约束，这是在财政领域建立和发展社会主义民主政治的必然要求；“审计问责”本质上反映出一种“民本”思想和“有权必有责”原则，体现出政府和官员必须对公众负责的开明的政治文化，“人们期待，对这些违规违法行为，必须问责，给公众一个彻底的交代”。而随着我国社会主义民主政治的进一步发展，“审计问责”还很可能引发或过渡到“政治问责”；审计体制来自于宪法规定，本身就是“国家政体的重要组成部分”，审计体制任何改革都与我国宪法和政治体制相联系。
由此可见，在今天大力建设社会主义民主政治和法治国家的背景下，审计监督所涉及的社会层面和政治关系越来越多、越来越复杂，政治含义也越来越明显，我们看审计问题的思维和视野也应“政治化”。那种再将国家审计作为会计学派生出来的一种附属理论和实务（如传统意义上的“会计检查说”、“经济监督说”、“财政财务监督说”、“方法过程论”等）已远远不能解释博大而深奥的审计现象了。“审计是民主与法治工具”、“审计工作具有宪法实践性质”和“审计监督制度是基本政治制度之一”这些真知灼见就意味着我们应以宪法和政治学的视野来梳理大量、复杂的审计现象，从中找出审计最本质的东西，形成系统、完整的认识体系，以此理清审计监督与政治经济环境之间的内在联系，探求审计监督的真谛和发展规律。
二、审计监督政治性的本质表现
当前，审计监督的政治性已得到世界各国的普遍认同。最高审计机关国际组织《利马宣言》中就明确指出：“最高审计机关的建立及其独立性的程度应在宪法中予以规定”，审计监督之所以载入宪法，主要由于审计监督是国家行使政治与经济管理职能的一个重要方面，审计监督制度作为一项基本政治制度已为人们所普遍接受。国外有学者说：“在绝大多数现代民主国家，国家审计接近于国家权力设置的中心，因而应该具有较多的政治和民主意义。”李金华审计长也曾指出，“我国审计监督制度是宪法规定的一项重要政治制度”、“现代国家审计是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的工具。”
凡属于政治范畴的东西，其作用和意义必然也是政治的。比如，单就审计工作报告提交人大常委会审议看，石爱中副审计长就认为：“这意味着国家审计的作用正发生着微妙的变化……这些变化已将国家审计悄悄地推入了国家的政治程序……从形式上看，这场变革是经济的，但从本质上说，它确是政治的，因为作为社会主义民主政治的集中体现——人民代表大会制度在这场变革中得到了实质性加强。”
看来，极有必要结合政治学来深化对审计监督内涵的认识。
政治，无疑是人类社会最为引人瞩目的现象之一。由于时代的变化，世界观的不同，人们对政治的认识也千差万别。但无论如何谈论政治，都离不开权力这个主题。政治权力不仅是最基本的政治现象，而且还是解开人类社会各种各样复杂的现象的钥匙。从马克思主义的观点看，虽然政治与经济相比处于从属地位，但就政治而言，其核心仍然是国家权力问题，政治权力是实现经济利益的手段。因此，政治实际就是人们围绕公共权力而展开的活动以及对公共权力的运用过程，而政治学就是研究公共权力及与之相关联的政治关系、政治体制、政治行为、政治文化及其发展规律的科学。
从政治学看，审计监督之所以具有政治性，关键因为审计监督本身及其所反映出的种种问题的实质是“围绕公共权力而展开的活动”。事实上无论是何种审计监督工作，还是与审计监督紧密联系的财政预算编制、审批、执行和监督等诸环节活动，无不属于公共权力范畴的种种问题，审计监督及其制度创新也无不是权力博弈的过程和结果。在当今中国政治经济环境下，审计监督的政治性突出地表现在以下几个方面：
（一）审计监督是一种宪政性监督。今天审计监督已被界定为宪法和法律所赋予的一种产生于民主与法治并用于维护民主与法治的权力。纵观世界各国，国家审计的设置与职责被普遍列入宪法；而以监督政府财政收支为基本职责，直接满足的是代议机构实施财政监督职能的需要，实质就是对政府行政权的限制与制约，这使得审计监督被赋予浓重的宪政色彩，使其在强化法治和宪政建设中发挥应有的不可低估的重要作用。通过宪法界定的权力一般具有公共性，其功能和作用的大小取决于民主与法治发育程度以及与特定政治制度之间的互动程度。综观世界审计史，人们发现：如果没有民主政治的根基，审计监督权只能依附于或从属于专制的皇权；没有法治制度的支撑，审计监督权只有随政府公权无限扩张而远离公民权利的维护；没有健全、有力的代议机构，审计监督权只有围绕集中化的行政权来建立和运行。可见，宪政建设步伐决定了审计监督发展的方向和进程。中国不仅在强化社会主义法制建设时需要发挥国家审计的作用，在加强社会主义法治和宪政建设中更需要发挥国家审计的作用。
（二）审计机关专职制约与监督权力。在各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍的规律。权力不受制约必然导致腐败，这是一条千古不移的定律。为防止某些国家机关或国家机关工作人员因权力过于集中而滥用权力，必须采取分权和相互制约的机制。中共十七大报告首次提出了“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，即把决策权、执行权和监督权进行科学配制，使之既相互制约又相互协调，这既是正确行使权力的必然要求，又是预防腐败的必然要求，也是社会主义民主政治发展的必然要求。审计监督权就是专门用于制约与监督权力的权力。党的十六大报告指出：“加强对权力的制约与监督，要发挥司法和行政监察、审计等职能部门的作用”，党的十七大报告也明确指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。这是党在深化政治体制改革、完善权力运行和监督机制方面对审计监督提出的要求。
那么审计监督的权力是什么？大的方面看是一种行政权的运行，具体看主要是支配和管理国家财政收支方面的权力。行政机构是推行国家权力的职能部门，运行中往往具有官僚自主性、信息不对称性和预算扩大化倾向，并偏好于扩张部门的利益、权力和影响力，从而使得那些经过中央政府和代议机构批准的公共政策在执行过程中常被误解、歪曲。所以如何使行政权力得以有效控制是当今各国政治文明建设所普遍关注的，其中一个共识就是把国家审计纳入国家正式的控制机制中，作为限制政府行政权及其扩张的一种制度安排。美国著名议员普罗克斯迈尔曾直言道：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它所拥有的审计调查权，国会在监督方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构”。同样在中国，作为对政府财政权的制约和监督，审计监督对于制约行政权扩张，规范财政秩序及各项专项资金（基金）收支和财政资金投资行为，督促政府按公开、真实和有效的管理目标去运用人民和权力机关所赋予的财权有重要意义。
（三）审计监督是一种针对政府公共部门受托经济责任履行情况的独立检查权力。我国著名审计学家杨时展先生曾精辟地分析：“审计工作的精义在于受托责任。有受托责任，才有审计，没有受托责任，就无所谓审计。受托责任的概念，不但是一切审计人员必须明确的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出资人之托，承担国家工作和企事业工作的责任人必须明确的基本概念。没有这个概念，有时就难免忘乎所以，主仆倒置，乃至失尽人心”，“审计之所以一定要独立于受托责任人之外，一定要向委托人直接报告审计结果，而不能经由受托人转，不仅仅是为了使审计机关能不受干预、客观公正地对政府是否完成人民托付的问题进行重认定，主要更在于使政府能从制度上保证使自己避免干预之嫌，从而更有力地向人民证明自己对人民的忠诚，更有力地证明自己并无滥用人民托付的权力的事情，更有力地使自己为民公仆，公忠体国的昭昭之心，大白于天下，也更有力地取信于民，得到人民的支持”。言下之意，在现代国家中，所有政府部门和官员均受人民和立法机关委托，对公共资金和资源进行有效管理，而其管理和运用公共资源的真实性、合法性和有效性需要通过独立的审计监督给予检查和证明。显然，国家审计与政府公共部门之间存在密切的联系：一方面，国家审计必须要以透明、公开的方式体现出对人民利益的尊重与维护，并把政府公共部门及其受托责任的履行情况推向整个社会和纳税人监督之中，实现纳税人对政府公共部门以及对“纳税人钱的使用”情况和效果的监督；另一方面，政府部门受托责任的履行情况也应通过独立的审计监督予以检查、证明和评价。应该说对政府公共部门受托经济责任履行情况的独立检查是审计监督的社会功能，也是“监督权在民”的具体体现和要求。
（四）审计监督是从属于更高政治权力系统下的一种权力。也就是说，审计监督并不是一种孤立存在并独自发挥作用的权力，其存在和作用的发挥要更多地依赖于或依附于更高权力系统以及整个权力系统的协调与完善。一方面，“现代国家审计主要依附国家的立法、行政、司法等权力，国家审计成为这些国家权力的附属”。另一方面，立法、政府、司法等权力机关则需要借助审计监督所提供的信息来履行其相应的职能职责，就如立法机关需要借助于审计监督来对政府实施有效的财政预算监督职能。全国人大常委会委员在审议审计工作报告时曾指出：“离开审计监督，人大对财政的监督将无法进行”。显然，审计监督在这种情况下被定位在为国家权力机关履行相关职能职责提供“配套性”服务上，其监督意义在很大程度上也要通过国家权力机关的“监督需求”而体现出来。如果离开国家权力机关的配合与支持，审计监督权也就无法真正存在并发挥出应有的作用。可见，国家审计权力的实现恰恰是有赖于国家其他权力的支持与互动。
这也反映审计监督权又是一种有限的权力。表现在它更多的是一种对“责任”的“检查和证明”而不是对审计出的问题进行处理。国外审计机关大都没有处理权，主要因为对政府层面问题的处理涉及到政治制度中权力配置问题，如何处理或怎样处理是由国家政体决定的，不是审计机关的事。审计机关要做到的就是怎样以客观、独立和公正的立场去审查问题、暴露问题，以此配合特定政治制度的运转。在我国，尽管审计机关拥有一定的行政处理权，但在处理本级财政预算执行中的问题的权限仍然是很有限的。实际上抛开或失去政权机关（还有党委）的支持而直接面对或处理属于政治层面的人和事，既难以真正成为审计机关的职责，也不是审计机关力所能及的。无限扩大审计监督权特别是审计处理权既不适当，也不符合法治原则。一些媒体对于审计机关在“审计问责”中出现的一定程度的“失语”提出了疑问，说明社会对审计监督权还缺乏全面的认识。认识不到位同样也会在审计监督制度创新的选择上出现偏差。比如有人提出设立与“一府两院”相平行的“审计院”的改革观点，单就这种改革会改变我国宪法所确定的人民代表大会制度下的“一府两院”政权体制不说，就审计监督权是否应上升为与立法权、行政权和司法权“相提并论”的国家根本权力或审计机关是否应上升为宪法层面的国家政权机关就值得好好考量。行政学专家毛寿龙就此指出：“没必要在国家立法、行政、司法三权外再设审计权；前三者是国家的根本权力，审计只是程序性的业务工作，是前三者的助手。”
可见，运用政治学的“权力观”，围绕公共权力的设置和运行来剖析审计问题，既可以对审计监督本质和制度创新有个清晰、全面的认识，又有利于培养人们科学地认识和分析审计问题和现象的能力和方法，引导和规范人们的审计行为和审计实践，形成正确的行为准则。审计监督制度的创新是关系到政治体制和社会发展的长远大计，牵涉几乎所有社会领域中的利益关系，只有从政治理念上确定了思维与行为坐标，才能有一个长远的战略规划来策划和推动今后的创新。
三、审计研究的政治学视点
结合政治学研究审计问题，可把审计研究推向一个更高的理论层面。审计的“权力”本质与政治的内涵具有高度的一致性，所以审计研究与政治学具有结合和比较的基础。我们既可以用政治的视野看审计，也可以从审计问题中找出某些政治范畴的东西。从政治学角度，审计问题的研究应该有其特殊的政治性要求，体现在：
（一）要结合公共权力研究审计问题。公共权力是政治的核心，作为对整个社会的公共事务进行组织、调节和管理的权力，公共权力在阶级社会集中表现为国家政权。研究审计问题，必须首先了解国家政权的性质、结构和运行机制，因为这决定着审计监督的主要方面，如审计为谁服务、审计机关如何设置、审计监督谁、审计监督什么和审计工作如何维持等。只有立足于国家政权这个大的公共权力系统，才能认清属于公共权力范畴的审计监督权的形成、意义、分配和特征，才能把审计监督权发挥和运用得更好。我们要特别强调政治学上的“人民主权论”是国家根本权力观，在我国则表现为“中华人民共和国一切权力属于人民”，这无疑决定和影响着所有公共权力的来源、性质和分配，也决定审计监督权是人民授予的权力观。所以审计只能把为人民服务作为归根结底的政治使命，而审计监督制度的任何创新也都要紧紧围绕在如何使审计监督能够更好地服务于人民、更好地维护人民当家作主的宪法宗旨上。
（二）要结合政治关系研究审计问题。政治关系是政治主体在取得和运用社会公共权力而进行的活动中所形成的种种关系。审计不是孤立地存在和作用于社会之中，而是与各种政治主体发生着直接和间接的关系。比如我国审计机关作为政府的一个组成部门，在直接受命于政府的同时，还要接受同级党委和人大的领导和指导。国家审计这种多元化的授权和委托关系，正是我国特有的政治关系的反映。“审计工作只要做到当地党委满意、政府满意，审计署就满意”就真实说明了当前我国政治关系及其与审计之间的联系。政治关系是决定和影响我国审计监督存在与发展的重要因素。所以，在我国当今政治关系下，审计机关始终要思考的一个话题就是，审计工作怎样做才能更好地配合党政中心工作以及人大履行监督职责。
（三）要结合政治体制研究审计问题。政治体制是社会公共权力的组织形式及其运行机制，它决定着审计制度的特征和运转模式。比如，“分权与制衡”是西方政治体制的主要特征之一，而西方国家之所以普遍将审计机关设置在政府之外，就是要使其成为政治体制中实现分权与制衡机制不可或缺的方式。在当今中国政治经济环境下，审计研究既要切合实际，反映政治体制现实要求，又要随着政治体制改革进程具有前瞻性，这样才能更好地指导审计监督实践和制度创新。比如对于审计监督权归属问题的研究（实际上就是审计体制问题），就必须全面把握中国复杂的政治体制，一方面要从加强人民代表大会制度建设出发，研究审计体制改革与人大制度之间的内在联系；另一方面要从党政领导体制出发，研究审计体制改革必备的政治环境。只有这样，研究以及所提出的改革设想才具有牢靠的理论与政治基础。
（四）要结合政治文化研究审计问题。政治文化作为政治系统中各类政治角色的政治倾向、态度和观念的总和，在一定程度上影响或制约着政治关系和政治体制的发展，同时对政治主体的政治行为也会产生很大的影响，同样也会对审计行为和审计实践发挥直接和间接的作用。比如，西方各国的审计监督制度尽管不尽相同，但却都以不同程度和形式体现出西方普遍认同的诸如“法治论”、“分权论”和“人民主权论”等政治文化，从而又都具有一些共同的特征。政治文化具有更深层面的历史、社会、思想和文化内涵，结合政治文化，有利于弄清特定审计监督制度和审计行为背后的思想文化根源。这是一个对审计监督的深层次问题和困难进行深入剖析和解释的平台，是分析现实问题的理论之源。
（五）要结合政治发展研究审计问题。政治是始终处于运动状态并不断发展变化的，为此审计研究要紧紧把握政治发展方向，树立审计监督新理念，以不断指导审计工作的发展与创新。比如，党的十七大报告明确指出，要坚定不移地发展社会主义民主政治。为此无论审计工作还是审计研究都要紧紧跟随中国社会主义民主政治建设步伐加快发展。就审计研究而言，在当前新的政治形势下，就应该结合社会主义民主政治发展要求，积极研究审计监督如何更好地维护人民权利的途径和方式，研究如何进一步改进审计工作和推进审计结果公告制度；研究如何通过细化预算执行审计，增强财政透明度，促进政府依法行政和依法治国；研究如何结合我国根本政治制度的完善而加强审计监督对人大履行监督职责的有效方式；研究如何进一步搞好经济责任审计以更好地发挥审计监督的权力制约与监督作用，等等。
总之，政治学是一门其他学科所无法替代的基础学科，它的发展是社会全面发展不可分割的重要组成部分。在探索社会全面发展的途径、寻求政治解决的办法方面，政治学具有不可替代性。而且，当前社会科学总的发展趋势是多学科的相互交流与融合，审计学也不例外。所以，将政治学纳入审计研究之中，树立正确的审计政治观，无疑会开阔审计研究的视野、拓展审计学的内涵和外延。这既是审计研究对政治环境以及审计监督实践所作出的积极反应，也是繁荣审计理论的重要途径。
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