论构建有效的行政问责法律制度，本文主要内容关键词为：法律制度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2007)02-0075-08
行政问责既是一个重大的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。本文采取“应然”与“实然”相结合的研究方法，不仅从理论上阐明行政问责“应当如何”，而且重点研究我国的行政问责现状“究竟如何”。通过“实然”和“应然”的比较，找出目前我国行政问责实践中存在的主要问题，在此基础上“对症下药”，提出建立和完善行政问责制的对策建议。
一、行政问责的内涵和功能
（一）行政问责的内涵
概念是理论研究的先导和分析问题的基础。要研究行政问责，首先需要界定行政问责这个概念，在此基础上才能展开进一步的研究。目前，关于“行政问责”的名称，说法不一，有的叫“政府问责”，有的叫“官员问责”或“高官问责”，还有的称之为“行政首长问责”。至于行政问责的性质，主要有以下三种观点：
一是“制度说”。认为行政问责是一种制度。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第2条明确规定：“行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人（以下统称‘行政问责对象’）在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以至影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第2条指出：“行政责任问责制，是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条也有类似的规定：“政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”
二是“活动说”。认为行政问责是一种活动。《海南省行政首长问责暂行规定》第2条规定如下：“行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长 （含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”《海口市行政首长问责暂行规定》第2条也有同样的规定：“行政首长问责，是指市人民政府所属部门和区人民政府行政首长（含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”
三是“规范说”。认为行政问责是一种规范。持这种观点的主要是理论界的学者。例如，宁波大学法学院周亚越提出：“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”[1]云南民族大学法学与公共管理学院的高丹、时宏明在《行政问责制的实施条件分析》一文中指出：“行政问责，顾名思义是指公众对政府的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任以及经常化、制度化的‘问’——质询、弹劾、罢免等，是一个系统化的‘吏治’规范。它不仅指犯错、违法要追究，还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损‘官体’的‘小节’；公众对政府行为以及政府本身的‘合理怀疑’等方面。”[2]
通过上面的分析可以看出，所谓“行政问责”，就是对行政机关及其工作人员的责任追究。笔者认为，它既是一种制度，又是一种活动。作为一种法律制度，行政问责主要由问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责结果等基本要素构成。
1.行政问责的主体，即由谁来认定和追究责任。当公务员的违法行政行为发生以后，首先需要明确的就是由谁来认定和追究，只有明确了行政问责的主体，才能使法律责任得以实现。认定公务员的法律责任并依法予以追究的，只能是具有归责权（追究权）的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究公务员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中，公务员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外，行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究公务员法律责任的主要方式是进行违宪审查，依法撤销违法或不当的行政行为，罢免政府组成人员。司法机关认定和追究公务员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。
2.行政问责的对象，即追究谁的责任。目前，行政问责的对象大多局限于各级政府以及政府组成部门的行政首长。根据责任行政的原则，问责对象应当逐步拓宽。从理论上讲，行政问责的对象应包括三大类：一是各级人民政府及其组成部门的行政首长；二是一般公务员；三是行使行政权力的其他组织和人员。
3.行政问责的范围，即追究什么。行政问责的内容非常丰富，概括起来，可以将其归纳为十类，即：(1)决策失误、用人失察；(2)违法行政、行政失当；(3)枉法裁判、执法不公；(4)渎职失职、责任事故；(5)为政不廉、以权谋私；(6)弄虚作假、违反财经纪律；(7)监督不力、疏于管理；(8)泄露秘密、报复陷害；(9)工作懈怠、效能低下；(10)其他应当追究行政责任的情形。
4.行政问责的程序，即如何认定和追究责任。法律责任的认定和追究，是由特定的国家机关，依照法定程序，进行判断、认定、追究和减免的活动。如果按照先后顺序，整个行政问责活动由立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。
5.行政问责的结果，即承担什么样的责任。公务员的责任形式是多种多样的，既包括法律责任，也包括政治责任和道义责任。在行政管理过程中，行政机关及其工作人员的行政行为违法，不仅表现为对行政法律规范的违反，而且还可能表现为对宪法规范、刑事法律规范和民事法律规范的违反。因此，根据其违反的法律规范的不同，可以进一步将法律责任划分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任和违宪法律责任。
（二）行政问责的基本功能
设立行政问责制度的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，做到“有权必有责，权为民所用，利为民所谋”。具体来讲，行政问责的基本功能主要表现在以下三个方面：
1.惩罚和教育功能。行政问责作为一种追究责任的法律制度，是国家对违法行政行为的否定性评价。它不仅包含着道义上的谴责，而且通过强制责任主体——实施违法行政行为或不履行行政职责的行政机关或行政公务人员承担某种不利后果，使责任人的政治、经济或其他方面的权益受到一定的损害。行政问责制度的教育功能主要是在归责过程中实现的。在具体的归责过程中，首先要确定行为主体是否负有相关的行政法律义务以及其行为是否与法定义务相违背，在此基础上，根据法律规定确定行为主体应承担的法律后果。通过对责任的认定和追究，使行政主体明确合法行政行为的标准和尺度，并从中吸取教训，避免违法行政行为的再次发生。规定和追究相关人员的法律责任，不仅可以教育违法者本人，而且可以教育其他行政主体，使其引以为戒，更加自觉地用法律来规范自己的行政行为。
2.安抚和补救功能。违法行政行为往往会给特定的行政相对人的合法权益造成损害，使其对责任人或其所在的行政机关产生不满甚至报复心理。国家依法追究实施违法行为的行政机关及其工作人员的法律责任，受害者在心理上就会得到不同程度的满足，从而化解怨气，打消报复的念头，因而有利于政治和社会的稳定。设立行政问责制度，依法追究违法行政者的法律责任，不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚，而且可以通过恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、赔偿损失等责任形式，使行政相对人受到损害的合法权益得到补救。一般来讲，刑事责任主要是惩罚性的，民事责任主要是补偿性的，而行政责任既可以表现为惩罚性责任，也可以表现为补偿性责任。
3.警示和预防功能。在现实生活中，因实施违法行政行为而被追究法律责任的行政机关和行政公务人员只是少数。然而，行政问责的作用对象并不仅仅局限于实际承担法律责任的单位和个人，而是所有的行政机关和行政公务人员。也就是说，责任追究制度对于责任者之外的其他行政机关及其工作人员也具有警示和预防功能。警示和预防是行政问责制度对其他行政主体或行政公务人员的独特功能，其作用机制主要表现为：国家通过立法规定各种违法行政行为应当承担的法律责任，使各级行政机关及其工作人员了解自己的法定义务，不断强化责任意识；通过确认和追究违法责任者的法律责任，使其他行政主体和行政公务人员更加关注行政行为的合法性问题，自觉坚持依法行政，有效地避免和减少行政管理过程中的各种违法现象。
二、行政问责实践中存在的主要问题
近年来，我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践，使行政问责经历了这样一个发展历程：由追究重大安全事故责任，到追究行政不作为和滥用行政职权的责任；从个别案例到建立行政问责法律制度。
1980年8月25日，国务院作出了对“渤海2号”钻井船翻沉事故的处理决定，解除石油部部长宋振明的职务，并给予主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分。这是一个追究安全事故责任的个案，当时还没有形成一种制度。2002年7月1日，香港特别行政区行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制”(the Principal Officials Accountability System)。此后，大陆各地也相继推行这一制度。 2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职。2004年，又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。2005年，又有更多的官员因工作失职等原因被追究法律责任，使行政问责逐步形成一种制度。与此同时，行政官员进一步增强了责任意识，提高了依法行政、履行职责的自觉性。
为了使问责工作有法可依、有章可循，中共中央、国务院以及长沙、四川、天津、重庆、海南、河南等地陆续出台了一批行政问责的条例、规定和办法。按照这些规范性文件的效力，可以大致分为五类：一是全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律，如《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国安全生产法》；二是国务院制定的行政法规，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》等；三是国务院所属部委制定的部门规章，如《公安机关追究领导责任暂行规定》、《财政部行政执法过错责任追究暂行办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等；四是有权制定地方性法规的地方政府制定的政府规章，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》等；五是各级党组织以及没有规章制定权的地方政府和政府部门制定的相关文件。例如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于在干部选拔任用工作中实行用人失察、失误责任追究制度的暂行规定》、《河南省工商系统打假维权失察问责暂行规定》、《新乡市行政首长问责制暂行办法》，等等。
总的来看，我国行政问责方面取得的成效主要表现在三个方面：其一，制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法；其二，处理了一批违法失职的行政官员；其三，强化了官员的责任意识。尽管行政问责取得了上述成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些突出的问题。概括起来，主要有以下几个方面：
（一）行政问责立法滞后
行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动，由何人依何程序认定官员失职，官员究竟应当承担何种责任，这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今还没有一部全国统一的行政问责法律。由于这项重要的政治制度缺乏统一的法律依据，问责制在一些地方和部门成了一种摆设，问责结果难以服众，甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。目前，专门规定问责办法的只有一些部门规章和地方政府规章，这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作。
（二）异体问责相对薄弱
行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。目前，由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。
（三）问责对象不够全面
公务员是依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使行政职权、执行行政职务的工作人员。西方国家的公务员一般分为政务类和业务类两种。在中国，没有政务类和业务类公务员的区分。按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。
目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象局限于行政首长。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”；后者的问责对象更窄，仅限于“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。长沙市人民政府制定的《行政问责制暂行办法》虽然标题中没有“行政首长”字样，但规定的问责对象也仅仅包括“现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人”。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。
（四）问责范围过于狭窄
行政问责作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。至于问责的适用范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为两大类，共有15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种，主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种。从上述规定来看，行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
（五）职责权限比较模糊
行政问责的前提是职责明确，即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，并以法律法规的形式加以明确规定。由于目前我国党政关系错综复杂，公务员岗位设置及其职责规定不明，尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责、有责无权的现象相当普遍，致使行政问责在操作层面存在不少难点。目前，职责不清的问题突出表现在三个方面：一是党政不分、以党代政。在现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任；二是正副职之间的责任划分不够明确，名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任；三是不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级才算合理。
（六）责任形式不够全面
责任形式即行政主体和行政公务人员承担法律责任的具体方式。一般来讲，公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误；恢复名誉、消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；履行职责；撤销违法的行政行为；纠正不当的行政行为；行政赔偿。
过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，然而，在行政问责实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样做，其结果有两种情形：其一，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避刑事责任或其他处罚。
（七）责任追究弹性较大
目前，行政问责尚未法制化和制度化，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。出现这种情况的原因主要有以下几点：第一，行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。第二，行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。第三，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。对于这个问题，浙江大学胡建淼教授曾经说过：“领导人有权力必有责任。但领导人的责任是法律责任而不是担保责任；追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”[3]
（八）缺乏有效的司法救济途径
公务员依法定的方式和程序任职于行政机关之后，即因担任行政职务而与行政机关形成一种行政职务关系。在这种内部法律关系中，行政机关居于优势地位，享有对公务员进行管理、任免和惩戒的权力。但是，公务员并不因职务关系而成为行政机关可以任意驱策和处置的“家臣”，其作为一个公民的权利也不能因为成为公务员就彻底丧失。因此，公务员与国家或行政主体之间的关系不是“特别权力关系”而是“特别法律关系”。其基本特征如下：“公务员之权利义务应有法律特别规定，而非服‘不定量义务’或根本否定公务员之权利；为维护公务员制度之有效运作，各行政主体得制定合法及合目的之特别规则以兹规范；对于违法失职之公务员得为惩戒，但须依法惩戒外，并应谨守正当法律程序；公务员其他权益受侵害时，仍得对行政主体提起行政争讼或依循特殊管道之法定程序（如‘公务人员保障法’所定申诉及复审程序）寻求救济，且法律不得明文排除公务员寻求法院救济之途径。”[4]目前，我国受理公务员申诉控告的法律规范主要是《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员申诉控告暂行办法》和《公务员申诉案件办理规则》。《公务员法》第90条虽然规定，公务员对涉及本人的人事处理不服，可以向原处理机关申请复核，如果对复核结果不服，有权向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，但却没有规定必要的司法救济。尤其是《国家公务员申诉控告暂行办法》第20条规定的“受理申诉的机关作出的申诉处理决定，为最终决定”，以人事部的一个内部规范性文件剥夺了公务员向人民法院提起行政诉讼、寻求司法救济的权利。此外，《行政诉讼法》第12条的规定，也排除了人民法院对诸如“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之类的司法管辖权。这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。
三、行政问责应遵循的原则
认定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任必须遵循一定的原则，这些原则直接关系到行政问责活动的合法性、准确性和及时性。具体来讲，行政问责的立法和实践应当遵循下列原则：
（一）权责一致原则
权责一致原则体现了权利和义务之间的辩证统一关系。任何一个法律关系中的当事人，都是权利与义务的结合体，既享有一定的权利，也要承担相应的义务。一般来讲，权利与义务在数量关系上是等值的。“如果把权利作为数轴的正侧，把义务作为数轴的负侧，则权利每前展一个刻度，义务必向另一方向延展相同的刻度，权利的绝对值总是相同于义务的绝对值。”[5]权利与义务的对等性在行政职权的行使过程中具体表现为权责一致原则。首先，行使行政职权必须以履行行政职责为核心。公共管理的“治权”来自人民的让渡，必须以履行行政职责为目的。也就是说，在二者的关系上，行政职责是第一位的，行政职权是第二位的。其次，行政职权与行政职责是不可分割的。权力与责任之间是一种相伴相生的关系，有权就有责。正如“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”一样，既不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。再次，行政职权与行政职责是相对应的。权力与责任之间是一种正比例关系：权力越大，责任越重；权力越小，责任越轻。权力与责任应当保持均衡，权力大于责任会导致行政权力的滥用，责任大于权力则会影响行政职责的履行。
（二）依法问责原则
依法问责，是指行政机关和行政公务人员的法律责任，必须由特定的国家机关在其法定权限内，依照法律规定的条件和程序予以确认和追究。根据这一原则，行政机关和行政公务人员是否应当对其作出的行政行为承担责任、承担什么样的责任、由谁来确认和追究、如何确定和追究等，都必须由法律事先作出明确的规定。“国家的任何责任主体都有权拒绝承担法律明文规定以外的责任”[6]。依法问责原则是法治原则在行政问责领域的集中体现，其涵义和要求包括以下几点：第一，行政机关和行政公务人员的责任是法定的。法律责任作为一种否定性后果，其责任形式和适用范围应当由法律规范预先设定，没有法定的依据不能随便予以追究。第二，行政问责的主体和权限是法定的。认定和追究责任的权力是一种法律制裁权，应当由国家通过法律方式授予。只有获得法律授权的国家机关才能在授权范围内行使其问责权，其他机关、组织和个人都无权确认和追究行政机关及其工作人员的法律责任。第三，行政问责的程序是法定的。为了保证行政问责的公正性，问责主体在认定和追究责任的过程中必须严格遵守法律规定的方式、步骤和时限，违反法定程序的问责是无效的。
（三）过罚相当原则
过罚相当是指在行政问责活动中，应当根据责任人的违法行为的性质、过错大小、情节轻重以及社会危害程度来决定惩罚的种类，以防止和避免重责轻罚、轻贵重罚以及当罚而不罚、不当罚而罚等现象的发生。惩罚与过错相适应是法律公正性的必然要求和具体体现，是衡量和评价惩戒合理性的一个重要标准。在行政问责实践中，只有坚持过罚相当原则，使责任人口服心服，才能实现行政问责的目的。自古以来，中外政治家、军事家在治国、治军中都很重视这个原则。古人云：“赏不可虚施，罚不可妄加，赏虚施则劳臣怨，罚妄加则直士恨。”（《诸葛亮集·便宜十六策》）意思是说，奖赏不能白白授给无功的人，处罚不能胡乱施加在无过错的人身上。奖赏平白授给无功的人，有功劳的人就会因不服而埋怨；处罚胡乱施加于无过错的人身上，正直的人就会怨恨。这就要求赏罚必须适当，否则，就会适得其反，难以达到预期的效果。
（四）惩罚与教育相结合原则
惩罚与教育相结合，是指设定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任，既要体现对责任者的惩罚和制裁，又要教育违法者自觉守法，实现制裁与教育的双重功能。责任追究是对作出违法行政行为的单位和个人的惩罚，但是，惩罚并不是责任追究的惟一内容和最终目的，而是一种手段，其目的在于促使行政机关和行政公务人员增强法制观念，坚持依法行政，避免和减少违法失职行为的发生，保证国家法律的正确实施。坚持惩罚与教育相结合原则，必须防止两种错误倾向：一是防止将惩罚作为行政问责的目的，对违法者的处罚过多、过滥。这样做，不仅不能收到预期的效果，反而会使行政公务人员产生抵触情绪，影响问责功能的正常发挥。二是防止以说服教育代替必要的处罚。单纯的说服教育，其作用是十分有限的，并不能代替行政处分或刑事制裁。惩罚和制裁本身就是一种教育形式，通过使责任者承担某种不利后果，既可以教育本人，又可以教育他人，起到特殊教育和一般教育的作用。
（五）追究责任与改进工作相结合原则
追究责任与改进工作相结合，是指在行政问责过程中，既要依法追究责任者的法律责任，使其对自己实施的违法行政行为付出一定的代价，又要及时纠正行政管理中存在的薄弱环节和漏洞，有效地改进行政管理工作。行政问责作为一种监督制约制度，其目的在于为行政权力套上责任的枷锁，促使各级国家行政机关和行政公务人员依法行政。责任行政要求行政公务人员在享有与其职位相适应的权力的同时，承担与这种权力相适应的责任。一是违法或不当行使权力的责任；二是因不履行其法定职责而承担的不作为责任。然而，仅仅对直接责任人予以处罚是不够的，必须针对行政管理工作中存在的问题，认真分析其原因，采取行之有效的措施加以改进。
（六）追究行政机关的责任与追究行政公务人员的责任相结合原则
追究行政机关的责任与追究行政公务人员的责任相结合，是指在责任的设定和问责活动中，既要追究作为行政主体的行政机关的责任，又要追究有过错的行政公务人员的责任。根据责任主体的不同，可以将行政违法责任分为行政机关的责任和行政公务人员的责任。国家行政机关享有广泛的行政职权，同时也负有相应的行政职责。在行政管理的过程中，行政机关不仅要对自己违法行使行政职权或者不依法履行行政职责的行为负责，而且还要在一定范围和程度上对行政公务人员以及受其委托的组织和个人实施的违法行政行为的后果承担责任。在这种情况下，行政公务人员的违法或不当行政行为同时引发了两种责任，即行政公务人员个人的责任和其所属的行政机关的责任。“责任自负”原则要求行政机关和行政公务人员各自承担自己的责任。一方面，行政机关应对其工作人员的职务行为承担责任；另一方面，行政公务人员自己也要承担责任。也就是说，行政公务人员的责任不会因为行政机关承担了赔偿责任而消灭，必须根据过错大小进行惩戒和行政追偿。
（七）直接责任追究与间接责任追究相结合原则
直接责任追究与间接责任追究相结合，是指在行政问责实践中应当根据责任人与违法行政行为的关系，区别不同情况，分别追究其直接责任和间接责任。所谓直接责任，是指公务员对自己实施的违法或不当行政行为以及所造成的后果承担责任，是责任人对自己的行为负责。所谓间接责任，是指公务员对他人实施的违法或不当行政行为以及所造成的后果承担责任。也就是说，责任人自己并没有亲自实施违法或不当行政行为，实施该行为的是其下属或其他行为人。由于责任人与行为人具有某种特定的关系，同时也由于责任人在主观上具有过失。因此，在行为人承担直接责任的同时，责任人也应当承担一定的责任。领导责任属于间接责任的一种，是指担任领导职务的公务员对其下属的违法或不当行为承担责任的责任形态。《党政领导干部辞职暂行规定》第30条将领导责任分为“主要领导责任”和“重要领导责任”。所谓“主要领导责任，是指在其职责范围内对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负直接领导责任”；所谓“重要领导责任，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负次要领导责任”。
（八）程序权利保障原则
程序权利保障，是指认定和追究法律责任必须通过一定的合法程序，保障当事人享有知情权、陈述权、申辩权和请求救济权。《中华人民共和国公务员法》第57条明确规定：“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”公务员的程序权利贯穿于行政问责的全过程。首先，有关国家机关在认定和追究责任之前，应当认真听取当事人的陈述和申辩，并充分考虑其意见和要求；其次，责任人有权了解处罚的内容、事实依据和法律依据，并要求与本案有利害关系的人回避；再次，受处分的公务员不仅可以向处分决定机关提出申诉和异议，而且还可以向上级行政机关申请行政复议、向司法机关提起行政诉讼以及请求国家赔偿。
四、完善行政问责的对策和建议
行政问责作为一种制度创新，既没有规范的模式供人遵循，也没有现成的经验可资借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。为了充分发挥行政问责的功效，应当做好以下几个方面的工作：
（一）确立责任行政理念
制度理念的更新是制度创新的前提。行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。各级行政机关及其工作人员都要进一步转变观念，充分地行使法律所赋予的权力，正确地履行其职责，以实现法律所预期的目的。
责任行政是指行政主体和行政公务人员必须对自己的行政行为承担责任。从法律上讲，法律对行政主体的授权具有双重意义：一方面赋予行政主体一定的行政职权，另一方面又为行政主体设定了一种责任或义务。在法治社会里，任何人都要为自己的行为对他人和社会负责，行政机关及其工作人员也不能因为其肩负行政管理任务而享有法外特权。为了保证行政权力在预定轨道上正确行使，必须着重做好以下几个方面的工作：一是深入持久地开展历史唯物主义教育，牢固树立公仆意识，全心全意地为人民服务；二是提高对依法行政的认识，逐步改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；三是不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；四是自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生。
（二）明确行政问责主体
行政问责主体不同于行政法制监督主体。行政法制监督主体既包括国家权力机关、国家司法机关和专门的行政监督机关，也包括国家机关之外的公民、政党和群团组织，具有广泛性；而行政问责主体因为有权决定是否实施问责和追究何种责任，能够直接处分问责对象的实体权利和义务，因而必须由法律明确设定，具有法定性。
行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。
（三）拓宽问责适用范围
行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。在现代法治国家中，行政机关及其工作人员承担行政责任是其行使职权的必然要求。根据责任行政的要求，每一种行政行为都必然与一定的行政责任相联系，每一个行政机关及其工作人员都应当为自己的违法失职行为承担法律责任。因此，每个行政公务人员，不论其职务高低、权力大小，无一例外地成为行政问责的对象，并为其职务行为承担必要的法律责任。
拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。首先，应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。行政问责的对象应当以行政首长为主，但又不仅仅局限于行政首长。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，应当将行政问责的内容从重大安全事故，拓展到行政机关的各项工作。由于不同的行政机关和每个行政公务人员的工作内容、职责权限、考评标准存在差异，在规定行政问责的情形时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的可操作性。一般来讲，需要启动行政问责的情形应当包括：违法行政，滥用职权；违反程序，决策失误；执行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，处置失当；泄露机密，违反纪律。总之，有权力就有责任，无论是行政首长实施的决策行为，还是一般行政公务人员的执行行为，无论是行政机关的集体行为，还是个人的职务行为，都应当纳入行政问责的范围。
（四）统一责任认定标准
认定和归结法律责任必须遵循一定的标准，即通常所说的归责原则。“归责是指依照法律规定或约定而形成的某种行为和某种法律上的不利后果之间的特定联系，这种联系表现为：对某种行为附加上某种不利的后果，这种附加最终要落实到与此行为有特定关系的法律主体身上。”[7]就公务员的法律责任来看，在如何归责方面主要有两种思路：一是主观归责主义，即以当事人的过错（故意或过失）为归责的重要依据，主要表现为“过错责任原则”以及在此基础上演化出来的“过错推定原则”；二是客观归责主义，即不考虑过错因素，以归责对象的客观特征作为归责的依据。基于普通法的传统，英美法系国家一般较为强调过错责任，实行的是客观上有违法行为和主观上有过错的双重原则。
在行政问责实践中队定和追究相关人员的法律责任，必须坚持责任法定原则，综合考虑下列因素：其一，是否存在法定职责。对于行政公务人员来说，履行法定职责是一种法定的义务。“‘法律义务’是指对人们提出的某种要求，一种‘应为’之行为；具有自身的道德意识和法律意识的人们原则上不能不遵守这种要求。”[8]其二，问责对象是否有不（正确）履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的法律责任。其三，责任人主观上是否存在过错。故意或过失，是行政公务人员在实施违法行为时的主观心态，是判断其责任有无和轻重的重要依据。其四，责任行为与损害事实之间是否存在因果联系。“因果关系是哲学上的范畴，是指客观事物之间的前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所引起的，则两现象之间即存在着前因后果的关联性，谓有因果关系。”[9]
（五）增加责任承担方式
行政机关的工作人员违法行使职权或不履行法定职责的行为，不仅会引起行政法律责任，而且还可能构成刑事法律责任、民事法律责任和违宪法律责任。由于这些责任的性质和追究主体不同，其责任形式也有所不同。其中，公务员承担行政法律责任的具体形式就有三类：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。承担民事法律责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、返还财产、恢复原状、赔偿损失以及赔礼道歉、恢复名誉等。承担刑事法律责任的基本方式是刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及罚金、剥夺政治权利、没收财产等附加刑。
法律在规定责任形式的同时，不仅要明确各种责任的具体适用范围，还要解决好下列两个问题：一个是行政法律责任与其他法律责任之间的关系问题。由于各种法律责任的性质不同，彼此之间不应当是一种吸收关系，而应当相互独立，在空间上并存，在功能上互补。另一个是行政法律责任的追究程序与其他法律责任的追究程序之间的衔接问题，尤其是行政处分与刑事处罚何者优先的问题。在这个问题上，既然是不同的法律责任，就应当由不同的问责主体分别进行认定和追究，彼此之间不应该存在先后顺序。
（六）严格行政问责程序
追究公务员违法行政或不作为的法律责任，在一定程度上是对公务员某些权利的剥夺和限制，必须具有法定事由并经过法定程序。这就要求问责主体在行使职权时，既要依据实体法，也要遵循程序法。如果说，实体法规定的是问责的目的、对象、范围和标准，那么，程序法就是达到这一目标的步骤、方式、时限和顺序。在行政问责过程中，一旦违反法定程序，如顺序颠倒、超过期限和不符合法定形式，就会影响问责结果的公正，并损害责任人的程序权利。
当代法学家普遍认为，没有程序保障，就不可能有真正的权利保障。为了保障问责对象的程序权利，必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：(1)立案，依职权或依申请启动问责程序；(2)调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩；(3)决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式； (4)通知，送达问责决定，告知救济途径；(5)执行，按照管理权限，落实惩戒内容。在为问责对象设计救济制度时，要妥善处理行政权与司法权的关系，区别对待不同的责任形式。“普通的惩戒处分，系行政机关为提高行政效率、加强队伍建设目的而作，为保障行政权的相对独立性，仍然以行政机关为最终的决定者；涉及基本人权的惩戒处分，如撤职、开除等较为严厉的制裁，必须受到公正的司法救济，否则即违背了法治国家的基本理念。”[3]
（七）优化行政问责环境
任何一种法律制度的实施，都需要有一个与之相适应的外部环境，行政问责也不例外。从大的方面来看，行政问责制度的完善和有效实施，有赖于市场经济和民主政治的发展以及法律制度的健全。从小的方面来看，要使行政问责制度充分发挥其作用，必须具备两个前提条件，即明确划分职责权限和推行政务公开。
实施行政问责的第一个前提条件是明确职责权限。要保证行政问责的有效实施，必须根据权责一致的原则，层层分解责任，将其落实到每一个单位、每一个岗位和每一个人员。对于行政公务人员来说，权力和责任是正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大；反之，职务越低，权力越小，责任也就越小。实施行政问责的第二个前提条件是政务公开。政府信息作为公共资源，除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外，应当为社会所共有，行政机关不得独占或垄断。这就要求行政机关必须公开执法主体、职责权限、政策依据、办事程序和工作标准，自觉接受社会各方面的监督。
收稿日期：2006-10-08
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