公平与质量：农村义务教育经费保障新机制实施的价值二维，本文主要内容关键词为：经费论文,农村义务教育论文,新机制论文,公平论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2009)10-0028-05
我国公共教育政策的发展，是以经济体制改革带来的深层次的社会变革为背景的，经济和社会领域发生重大的制度创新之后，都会引起教育政策的重要改变。近些年来，伴随着体制改革的深入和经济社会的变革，我国公共教育政策发展呈现的主流，是在适应整个社会经济改革的同时，尊重教育发展的规律、致力于解决教育领域的特殊问题，保证教育质量和教育公平。[1]而追求教育公平是当前中国教育政策的重要目标。[2]为了缩小城乡之间教育发展的巨大差距，切实减轻农民受教育负担，推进免费义务教育的步伐，推进教育公平，中国政府于2005年12月24日颁发《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了深化农村义务教育经费保障机制改革。这是党中央、国务院总揽全局、高瞻远瞩所做出的关于教育工作的一项具有里程碑意义的重大决策，进而使农村义务教育进入一个新的发展阶段。但新机制在实施过程中存在着一定的问题，在彰显教育公平的同时，教育质量在一些地区某种程度上有所下滑。这背离了政策制定的初衷，应及时加以调整和完善。
一、对“新机制”内容的文本解读
2005年2月，国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育保障机制改革的通知》（以下简称“新机制”），按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育保障新机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。具体内容如下：
1)全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。“新机制”依据东、中、西三片地区的经济发展水平来确定中央和地方分担的项目和比例。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2；中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力情况分省确定。免费提供教科书的资金，中西部地区由中央财政全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。2)提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，先落实各省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需经费中央和地方按照免除学杂费的分担比例共同承担。在此基础上，为促进农村义务教育均衡发展，由中央适时制定全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按照上述比例共同承担。中央适时对基准定额进行调整。3)建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按5:5的比例共同分担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据财力情况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。4)巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。
显然，“新机制”主要是要解决长期以来制约农村义务教育发展的源头——经费短缺问题，通过“两免一补”、公用经费、校舍维修改造、教师工资保障四个方面的相关规定，将其纳入公共财政保障范围。以减轻农民教育负担；保障弱势群体的受教育权；保证农村学校的正常运行；保障教师工资的正常发放，进而缩小城乡教育差距，促进教育公平。
二、公平提升，质量旁落：“新机制”实施中存在的负效应
评价政策不能仅从政策的文本出发，更重要的是看政策实施的效果及其影响。[3]从2006年春季学期开始，“新机制”在西部12个省、新疆生产建设兵团和中部享受西部待遇的湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州、吉林延边朝鲜族自治州开始实施，在海南的8个县、湖南的3个县和安徽的2个县进行试点。从2006年秋季学期开始，进步扩大了试点范围，在中部的河北遵化市、吉林动丰县等7个市县进行试点。东部地区已有8个省份分别从2006年春季或秋季开始免除农村义务教育阶段学生的学杂费[3]。从2007年春季开学起，在中东部地区全面铺开。从两年的实施进程看，新机制改革在确立和逐步推广中取得了较好的效果，教育的公平性得以提升。
1)政府分担责任明确，农村中小学的经费保障能力有所加强。根据国务院要求，省市县各级地方政府相继制定了具体的《实施意见》，进一步明确了各级政府教育投入的责任。对承担义务教育阶段学校老师工资保障机制、公用经费、校舍维修改造长效机制、为学生免除杂费、免费提供教科书以及寄宿制贫困生补助等作了明确规定，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，初步建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，改变了过去各级政府职责不清、农村义务教育经费投入严重不足的状况。2)农民教育负担减轻，“普九”成果进一步巩固。“免补”政策减轻了农民的负担。经初步测算，仅免除学杂费一项，中部地区平均每个小学生年减负约180元，初中生年减负约230元；西部地区平均每个小学生年减负140元，初中生年减负180元，享受免费教科书的学生，小学生平均减负210元，初中生减负320元，确实减轻了农民负担[3]。农民子女不再因缴不起学费辍学，在校生数巩固并逐步提高。3)规范了农村学校的收费行为。新机制改革实施以后，学校收费行为进一步规范化。相关调节项目的工作人员通过了解学校收费标准和对480位学生、490个家庭进行走访和抽样调查发现，实行新机制的蹲点学校除了按“一费制”标准收取课本费、作业本费和寄宿生住宿费，没有收取其他任何费用[4]。
新机制是农村义务教育改革发展的新尝试，在实施和推广过程中也出现了一些新问题，某种程度上引发了农村学校教育教学质量的下滑。
第一，部分省（区）教师地方津贴和“三险一金”（指医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金）的问题没有得到关注，教师实际工资下降。农村中小学教师个人实际收入和福利待遇水平本来就较低，新机制改革后差距进一步拉大，不少学校教职工收入和福利待遇难以达到改革前的水平。实施新机制以前，教师津补贴和缴纳部分社会保障经费都是从公用经费和学杂费收入中开支。实行新机制后，学校取消了一些收费，但国家补助的专项经费又不得挪作教师福利和购买社会保障，造成教师实际收入有较大幅度下降、社保经费无法完全落实。在部分财政困难的地区，教师地方性补贴和社会保障政策不能全部落实，特别是乡镇学校原来发放的课时津贴、绩效考核奖励等没有了资金来源，教职工实际收入有所减少。如四川省安岳县对中小学教师有两项地方性津补贴政策，分别是每月93元的地方性津补贴和75元的适当补贴。这两项津补贴均是各部门从包干经费结余中解决，实行新机制后，学校没有经费来源，无法兑现地方性津补贴。据调查，安岳县小学教师月平均实际收入减少几十到几百元不等，最多的在400元以上[5]。教师实际收入下降困扰着农村教育的发展。农村学校本来就条件艰苦，教师工作生活压力大，激励机制的弱化对教师队伍情绪有较大冲击。教师工作积极性和教师队伍稳定受到一定影响，部分优秀教师转行或外流，导致教学质量下降。
第二，没有从根本上解决农村义务教育发展经费问题，农村规模比较小的学校经费尤为紧张。新机制中公用经费标准的确定存在以下几个方面的问题：1)制定标准的权限在省一级，各地制定的标准存在较大差异，不利于义务教育的均衡发展。2)各地在制定公用经费标准时，往往首先考虑财政承担能力，而不是学校实际开支需要，因而公用经费标准一般很低，难以满足学校维持正常运转的需要。3)公用经费按生均划拨，忽略了学校规模、原有的办学条件和基础、学校因地理条件而形成的办学成本差异等因素，这样的计算方法使规模较大、原有基础较好的学校经费比较充裕，而使规模较小、原有基础较差的学校经费比较拮据。笔者曾对安徽铜陵23所农村中小学进行过调研，校长们普遍反映经费短缺，除财政上拨的公用经费外，没有其他资金来源，而各级财政补助的改革资金标准不高且限定了用途，造成教师进修、必需的考试考核、社会实践活动无经费保证，工勤、保安、代课教师工资开支无来源，学校更没有经费聘请专家到学校讲学等，校长们的办学积极性受挫，因为经费原因，他们只能坐等，保证学校安全无事为第一要义，至于发展根本无力考虑。这极大地限制了农村教育质量的提高。这方面问题不解决，对农村学校仍然是不公平的，而且城乡教育历史积淀的发展落差问题也无从谈起。
第三，“普九”债务难以化解，学校举债度日。我国普九时间短，要求高，必然出现一些问题。欠债就是问题之一。新机制规定不管旧债务，没能解决普九和“两基”的债务问题。近年来为实现普九目标，各地举债进行学校建设，加上危房改造、寄宿制学校建设、添置教学设备及原有贷款利息积累，形成了巨大的“普九债”。学校债务沉重，负债少者几万，多者上百万元，还本付息支出压力巨大。每到学校开学或期末，不少债主封校门、锁教室、堵宿舍、缠校长，影响了学校的正常教学秩序。债主与学校之间的债务纠纷和矛盾，已经成为义务教育一个很不安定的因素，沉重的债务问题严重影响了农村义务教育阶段的健康发展，更无从奢谈教育教学质量的保障和提升。
第四，强调同质性教育，忽视差异性教育。实行新机制后，学校除了按“一费制”标准收费外，没有其他合法收费渠道。学校常规的兴趣班因此停办，学校对所有学生提供的都是同质性教育，忽视个体的差异性。由于担心有违教育公平政策，教育多样性发展受到阻碍，教育同质化被大大加强，家长和学生的选择空间变小。教育质量在学生个体方面大打折扣。因为，教育多样性是个人完善发展所必需的。机械划一的、崇尚单一性、统一性和标准化的同质性教育不能适应个人发展的独特性和综合性，“受教育者的先天禀赋或缺陷以及进行资源分配时必须考虑的前提。不同主体具有不同需求，这是理论研究和政策制定必须正视的一个现实”[6]。教育质量在学生个体方面大打折扣。在此状态下，有特殊需求的学生只能到校外寻找资源，无形之中繁荣了市场。但就市场主体行为规范程度和收费标准相对于学校而言，既不规范，也不能保证质量，并且收费偏高。这一方面增加了家长的教育支出，另一方面以牺牲学校教育教学质量和学校利益为代价。
一言以蔽之，城乡教育发展的不均衡是最大的教育不公平。新机制要求农村义务教育经费，尤其是贫困地区的农村教育经费主要由中央和省级财政承担，保障了教育经费需求，促进了农村义务教育办学条件、生均经费以及教育质量的逐步提升，缩小了与发达地区的和城市的教育差距；新机制免除了农村义务教育阶段学生的学杂费，还对贫困家庭子女实施了“一免一补”政策，这些都在一定程度上提升了教育的公平性。但新机制也在一些地区，某种程度上引发了学校自筹经费和教师收入的减少而给学校运行和教师管理带来的挑战，最终使学校教育教学质量降低，儿童受教育权益受损，偏离了新机制的政策预期。
三、彰显公平，提高质量：新机制实施应遵循的价值二维
联合国教科文组织在2000年发表的《全民教育行动纲领》中指出：“向所有人提供受教育的机会是‘胜利’，如不能提供保证质量的教育，那只是“空洞的胜利。”可见，让所有的孩子都有机会受教育还不够，还应该使他们在教育过程中同等地接受高质量的教育。因而，公平与质量成为各国基础教育教育改革的共同追求。特别是20世纪80年代以来，欧美主要发达国家的教育质量不断下降，并由此招致公众的严重不满。各国推进基础教育改革的重心大都围绕如何提升教育质量、提高学校效能展开。因此，高质量的教育公平应该成为“新机制”实施的主导目标。即教育公平、教育平等的声音不应该淹没对教育质量的追求，追求教育公平和教育平等不能以忽视甚至牺牲教育质量为代价，更不能在国民教育体系中实行双轨制，为弱势群体提供低水平的教育[2]。为此，应对“新机制”实施中出现的相关问题及时予以调整和完善，以体现彰显公平、提高质量的新机制价值二维。
第一，采取有效的措施妥善解决农村教师的福利待遇，确保教师队伍稳定。教育质量的提高，师资队伍是关键。虽说学校组织是特殊的文化组织，学校成员是高层次的文化人，对教师进行管理重点应放在运用激励因素，从每个个体的内部解决工作动力问题。教师作为“高层次文化群体”，按照马斯洛的需要层次论，主要表现为高层次追求，即成就和实现自我价值的需求。但前提是教师的生存需求得到保障和满足，其中工资福利待遇是基础。要保证农村义务教育学校的教学质量，必须采取有效措施遏制教师待遇下降的现象，稳定教师队伍。由于教师队伍庞大，地方财力有限，短期内彻底解决教师收入问题困难很大。建议尽最大努力调整支出结构，分阶段逐步解决，解决急需并可以解决的问题。一是各市、州级政府根据自身财力、当地公务员工资津补贴收入水平等，制定当地适宜合理的农村教师奖金补贴的标准，所需经费采取市、县分级负担的办法解决。县级人民政府采取有力措施，确保所辖区域内统一执行的教师津补贴政策和社会保障政策落实到位，并按统一标准全部纳入财政预算，按时足额发放。二是农村义务教育学校教师的福利待遇适当向乡村教师倾斜，落实并适当提高乡村学校特别是边远偏僻乡村学校的奖励性津补贴，稳定乡村学校教师队伍。三是要重视农村教师的住房建设，逐年解决其住房问题。
第二，提高公用经费标准，增强农村义务教育保障能力。从性质上看，义务教育属于公共产品，其公共性的特征也表现在两个方面：一是义务教育不能在市场上随意进行买卖，并且它必须是由政府免费向社会提供的。二是政府在对义务教育资源和权利进行分配的过程中，必须遵循公平原则的基本要求，即大力缩小城乡之间、区域之间教育发展以及校际之间办学水平上的差距，促进义务教育不断地向着均衡化的方向发展，以保障每一个儿童都能够享有平等地接受义务教育的机会与权利。新机制在全国范围的推广以及2008年秋季城市义务教育免费工作的启动，是义务教育本质属性的回归。新机制明确了各级政府的责任，实现了“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的历史性转变。但现有的公用经费标准无法保障农村义务教育的质量和学校的正常运行，但根据我国的经济发展水平和综合实力，完全有能力做到。建议将生均公用经费标准的制定权由省级上调至中央，制定全国统一的生均公用经费定额和拨付标准，确保全国所有义务教育学校按照教学大纲要求开设课程和完成教学环节，并约束地方政府建立保证公用经费支出水平不断提高的机制。另外，在制定经费拨付标准以及实际拨付过程中，应首先确定维持小规模学校运行的最低基本开支，避免出现虽然公用经费达到生均标准、却难以维持学校正常运行的现象。建立校舍维修改造长效机制，则需要在新机制的基础上，进一步明确两个问题：一在均等化的目标下，制定全国统一的校舍建设最低标准；在此基础上，根据各地实际建筑成本，确定资金规模。二明确各级政府支出责任，合理确定分担比例。为此，中央和省要根据各地不同的实际情况，提高农村中小学经费补助标准，加大教育投入。通过增量分配，逐渐缩小存量存在的巨大差距，改变目前农村义务教育阶段学校低水平运转的尴尬局面和被动处境，改善学校办学条件，为教育质量提高奠定坚实的物质基础，“削峰填谷”的做法不符合“高质量公平”的要求，是一种政策上错误、实践中有害的行政行为，是以牺牲教育质量为代价的。同时，扩大“两免一补”范围，尽快实施真正意义上的义务教育，促进教育公平。
第三，积极化解学校债务，为学校创造良好的生存发展条件。教育负债是一个全国性的问题。由于绝大多数地区农村普九欠债的主体是政府，政府应该依照法律和国家相关规定承担责任，但各地情况十分复杂，财政状况差异很大，尚不具备形成全国统一的农村义务教育债务偿还机制的条件。因此，各地政府应按照义务教育投资的能力原则，实事求是地划定债务性质及范围，使政府的化解能力与财力相对称，因地制宜地推进清理化解债务问题。鉴于目前中西部县级财政普遍薄弱，相当多的县财政属于“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”财政，显然难以偿还如此规模的义务教育负债，需要上级政府对义务教育负债担负更多的责任。为此，首先应该对债务的数量、分布、结构等基本情况进行调查，划定债务时限，坚决制止新的债务产生；其次，对教育债务类型进行划分，明确中央、省、市、县四级对教育负债的负担比例，并把解决贫困地区的教育负债纳入财政预算，逐步落实。三是按照“清理核实，锁定债务，分清性质，有序偿还”的原则，将政府性义务教育阶段学校债务纳入政府偿债范围，逐步偿还，中央和省应列偿债专款。四是严格控制新增负债。在实行新机制后，所有学校一律不能再借新债，实行“谁批准，谁偿还”的原则，严禁将债务转移到学校，乡镇政府及学校无权擅自举债，对擅自负债的相关责任人员要严格追究其行政责任。
第四，正视个体的差异性，放弃对教育同质性的追求。教育公平的差异原则要求既主张人人都受教育（体现平等原则），又主张人人都受适切的教育[2]。“教育的多样性是教育中差异性的表现和教育对于差异性的尊重和适应”，“为了充分发展人自身多方面的因素和特性，多样化是教育的唯一选择”[7]。从人的发展的角度看，应该以人为本，尊重教育对象的能力和兴趣差异，依天性而教，使个人得到充分发展，这是尊重教育规律的基本表现，也是素质教育政策的必然要求。从国家发展的角度看，只有人人获得充分发展（包括英才得到充分发展），人尽其才，才有利于国家竞争力的提升。貌似“公平”的整齐划一的同质性教育误国误民。国家应该极力促进教育的多样化，提高教育服务的丰富性和可选择性，让学生获得更多的发展的可能性。多样性意味着机会的增多，意味着更多的公平，意味着提供多样化的教育结构、多样化的选择和评价机制。差异原则的本质是否定“教育过程的整齐划一”，要求教育过程的丰富和多样，以满足不同学生的不同需要。
总之，对公平与质量的兼顾是我国公共教育政策实施的理想境界，更是新机制实施中所遵循的价值准则。国外基础教育改革的经验告诉我们：只有兼顾公平与质量才是我们应然的选择。目前，我国已经实行免费义务教育制度，全面取消义务教育阶段的学杂费。这是我国解决教育公平的基本手段，实现了每个孩子接受基础教育权利平等的底线。但是，要实现高质量真正意义上的公平，我们还有很远的路要走。为提高农村教育质量，缩小城乡差别，保证城市和农村中小学生在教育起点、过程和结果上的平等，公共教育政策责无旁贷。
收稿日期：2009-05-08
标签：教育公平论文; 农村教师论文; 农村论文; 财政制度论文; 政府债务论文; 基础教育论文; 义务教育论文; 学校论文;