论国家信息政策法律体系结构建设，本文主要内容关键词为：体系结构论文,政策论文,法律论文,国家论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G359 文献标识码 A 文章编号 1007-7634(2003)08-0799-05
1 国家信息政策法律体系结构建设的意义及原则
我国信息政策与法律体系结构的研究始于20世纪80年代，以中国加入WTO谈判为背景。进入90年代，全球信息交流范围扩大，国内信息活动、信息产业蓬勃兴起和知识经济（网络经济）浪潮的侵袭，使得国内工业化向信息化提升速度加快。在这样的环境下，我们已经十分清醒地认识到，过去那种以科技信息等为主的信息政策完全不适应现代信息社会发展的全面要求，建设较完备的信息政策法律体系显得特别重要。中国是发展中国家，国家信息政策法律体系建设刚刚起步，我国已有的信息政策法规大多是由政府主管部门提出的，甚至政策法规的制定者与执行者是同一个人，这不可避免地带有片面性，使部门利益得到强化，而公正性和科学性被削弱。从现在起，通过加强信息政策法律体系结构的研究，构建一个相对完备的国家信息政策法律体系结构，对迎接信息化社会建设所面临的挑战，有效地调整和平衡不断变化的经济结构和各种利益关系，具有重大的理论意义和实践意义。2001年12月，中国正式成为WTO成员国，关于信息问题的法律、规则及其他措施都必须严格按“规则”进行，这也对我国制定信息政策法律提出了挑战。国家信息政策法律是由国家信息职能机构、相关法律部门制定的对国家信息系统运行机制进行调节的一整套政策法律体系。是规范国家信息活动，指导信息事业发展，调控信息系统健康运行，保障国家信息常态平衡的策略和根本原则。随着国家信息化水平的提高和发展，单一的信息政策法律调控已无法完成现代信息社会需求，无法完成对一个极为复杂的有高度组织性与有序性的信息系统整体从横向结构到纵向结构、从单一层次到多维层次的管理和覆盖。因此，构建一个新型的国家信息政策法律体系结构显得十分重要。
国家信息政策法律体系结构建设不是想象的、随意的，它应该遵循一些基本原则：一是时代性原则。体现一种与现代信息社会发展相一致的面貌，适度超前的精神和与时俱进的品质；二是开放性原则。展示一种与世界先进国家信息法律法规相融的良好姿态，与我国认同的国际信息法律法规及相关活动接轨的气度，具有加强国内法律法规与国际法律法规相协调的功能；三是可持续发展原则。体现与国家科技发展水平、经济水平、人文环境发展水平相适应的需求原则；四是国家控制原则。体现国家意志，把国家利益放在首位的原则。考虑到信息活动的跨行业、跨地区的特性，国家可将信息政策法律体系结构建设置于社会结构、产业结构、技术结构以及国际关系的大背景之下通盘考虑，体现国家意志和力量。
2 国家信息政策法律体系结构建设的内容和要素
2.1 国家信息政策法律体系结构间的关系
信息政策法律体系结构间的关系与其他法律体系结构关系一样，由主体、内容和客体三方面因素组成。信息政策法律体系结构关系的主体是指参与信息政策法律体系结构关系的各种信息政策和法律。信息政策法律体系结构关系的内容，主要包括主体所涵盖的相关内容，即信息政策、法律所规定的权利和义务。信息政策法律体系结构关系的客体是指体系结构中主体的权利和义务所指向的对象，包括国家信息政策法律体系、专业信息政策法律体系、地方人大、政府信息政策法律体系和其他信息政策法律体系等。信息政策法律体系结构间的关系问题是国家信息政策法律体系结构建设的首要问题。
2.2 国家信息政策法律体系结构特征
信息政策法律体系结构特征起源于信息政策法律与其他政策法律不同的特征。关于信息政策法律的特征有许多论述，我们认为很多只是抓住了一些非本质的皮毛或衍生的性质。信息政策法律与其他政策法律客体的本质差别有3点：一是信息资源独立于载体而又和载体不可分的特征；二是信息内容的结构依赖性特征；三是信息的广泛性特征。信息普遍存在于生物和非生物界，存在于社会活动的一切领域。这3个特征，特别是信息内容的两个特征使信息法律关系中的权利和义务变得复杂起来。信息资源和载体的可分又不可分特征，带来了信息表达、记录、存储、处理、传递、利用的多样性，并由此产生了信息基础设施建设和产业发展的一系列法律问题，为国家信息政策法律体系结构建设提供了诱因和必然理由。
2.3 国家信息政策法律体系结构建设的要素
依照国家信息政策法律体系结构建设原则和国家信息化建设的总要求，国家信息政策法律体系结构建设的要素应该有6点：①信息与信息活动要素；②公共政策以及信息政策过程要素；③法律制度及信息化法制建设要素；④社会问题要素；⑤国家权利与民众利益要素；⑥其他要素。
3 国家信息政策法律体系结构的构建
信息化社会表现为一种发展过程，在这个过程中，不仅会对我国工业化有协同、补充、替代和改造作用，更主要的是信息化社会作为一种新型的社会存在已逐步影响着人们的社会实践，改变着人们的生活方式。人们在充分享受信息化社会带来的便捷、效益、欢乐的同时，更应该清醒地认识到信息化建设也给社会带来了一系列的矛盾和冲突，而这正是我们在分享信息化带来益处的同时，又不得不去正视和解决的问题。因此，国家信息政策法律体系结构的构建必须直面国家信息化建设中出现的各种社会矛盾和问题，并对应建立起数个结构模块和一系列政策法律群列，使国家信息政策法律体系结构的建设充分体现系统性、关联性、科学性和完整性。从当前和今后一段时间看，国家信息政策法律体系结构的构建可以建立8个模块，力图用以覆盖国家信息化建设和发展的全部实践活动。
3.1 管理、调控信息资源配置与使用矛盾模块
从理论上讲，信息资源包括人类社会经济活动中，经过加工处理、有序化并大量积累起来的有用信息的集合；为某种目的生产信息的信息生产者的集合；加工、处理和传播信息的信息技术的集合；其他信息活动要素（信息设备、设施、信息活动经费等）的集合。从国家信息政策法律体系结构上讲，“信息资源配置与使用”问题是核心内容。世界上一些发达国家都把占有、开发和使用信息资源作为一项基本国策。日本更是以其“信息资源化政策”通过信息资源的科学配置与使用，创造了经济腾飞的奇迹。从整个社会的角度看，资源的有效配置即意味着包括信息资源在内的所有资源的有效配置。特别是在当今社会，信息渗透到了全部社会资源的各个环节，并作用于其运动的全过程。基于这种认识，信息资源配置的对象显然不仅限于静态存量信息的集合，其内容也不只是已有信息集合的布局与组织管理，而应该是动态地面向国家宏观经济运行，面向行业经济和区域经济运行这样3个不同层次。因此，用于管理和调控信息资源配置与使用问题的国家信息政策法律模块，也应该从3个层次加以构建和完善。一是国家信息政策法律群列；二是行业信息政策法律群列；三是地方政府信息政策法律群列。
不同层次的政策法律互相有着十分紧密的联系和作用力。有些信息法律呈上下位关系，共同对国家关于信息资源配置和使用方面的问题和矛盾加以调控、规范、约束和管理。
3.2 管理、调控信息不足与信息过滥矛盾模块
现代社会越发展，人们对信息占有与传播的依赖性就越强。人类社会过去的各种战争，一般表现为对资源的争夺。如农业社会，表现为对土地的争夺，对地位、对矿山、对权利的争夺。工业社会表现为对能源、对股份的争夺。而随着社会信息化水平的提高，信息社会的逐步建立，人类对信息资源的争夺必将日渐激烈。于是，在信息社会里信息流动必将呈现出不均衡性。尽管有些信息可以为人们所共享，然而，在有些领域，由于受技术、资金、人员、设备等因素的影响，人们常常得不到信息资源的平等共享。特别是有些与自身利益相冲突的信息资源在流动、传播的时候，就不可避免会出现对信息的垄断和“故意误传”。于是，一方面，人们对信息获取感到不充分，另一方面信息过剩、过滥也会充斥正常的社会信息秩序。在信息政策法律环境不完善、不健全的情况下，人们关于获取信息资源的正当权利得不到保护。同时，各类信息不断增多，真伪难辨，使人们无所适从。从客观上讲，经济发达地区、科技和文化中心、政治中心等区域的信息资源丰富，信息基础设施优良。而位于经济不发达地区的法人或者公民缺乏足够的信息资源和获取信息的有效渠道，难以获得政策或行动所需的信息，从而更加影响经济的发展。因此，解决信息不足与信息过滥的问题和矛盾，是国家信息化建设的一个重要方面，必须进行相关立法。
信息不足与过滥既有主观原因，又有客观因素。我们在讨论信息政策法律体系结构建设问题的同时，还要考虑不同地区经济上的贫富差距。物质基础是建立和实施相关法律的基本条件。
3.3 管理、调控信息高速网络建设与发展问题模块
1961年，MIT的Leonard Klein rock发表了第一篇介绍“分组交换理论”的学术论文，形成了今天Internet的理论基础。这种理论完全不同与多少年来在电话通信中采用的“电路交换理论”，而且有革命性的进步。Internet是20世纪对人类进步影响最大的科学贡献之一，它的发展导致了一大批以网络为依托的电子化信息资源的产生，并使信息化社会成为可能。然而，随之产生的各种社会问题和矛盾也不断涌现。例如：网络系统与发展、网络信息资源的开发和利用、网络的市场化与产业化、网络技术发展、网络基础设施建设、网络人才培养与管理、网络安全防护、网络知识产权保护……。总之，高速信息网络建设与发展问题，是我国信息化建设的最根本问题。我们讨论构建国家信息政策法律体系结构，这应该是重要的一环。网络信息政策法律是国家信息政策法律体系结构建设的有机组成部分，是针对Internet的特殊性而制定的有关规范、管理、约束、调空和发展网络信息活动的行为准则、指南和权威性文本。
由于国家网络信息政策可以随着国家的发展目标、政治、经济、文化等状况和条件的变化而改变和修改，而国家信息法律又具有法律的力量、法律的强制性和长效性。因而，有了网络领域的信息政策法律，就可以规范和约束网络信息活动的主体行为，改善网络信息活动客体的生存和发展环境，促进网络社会经济的良性循环，使国家信息网络事业高速健康发展。
3.4 管理、协调信息市场与信息服务业问题模块
随着经济和科学技术的发展，社会信息化程度越来越高，信息需求趋于多样化、社会化。在这样的大背景下，信息市场和信息服务形成就成为必然。信息市场在我国的出现绝非偶然，它是当代新技术革命与我国经济体制改革这两股浪潮撞击汇聚的必然结果。因此，信息市场的市场形态具有多样性、复杂、隐蔽性和广域性等特征。这使得信息服务与其它服务相比较，有着服务领域广，服务层次深，服务档次高，服务速度迅捷等特点。同时也存在着服务成本高，服务风险大，服务效率不平衡等问题和缺陷。另外，存在于信息市场中的信息商品又具有非物质性，消费无损耗性，非占有性和累积性与再生性特征。综合上述因素，建立“信息市场与信息服务业”政策法律模块有助于国家信息政策法律体系结构的完整性。
3.5 管理、调控信息侵略与安全防范问题模块
信息安全通常涉及到数据安全、信息系统安全、计算机安全、知识产权、国家信息主权和个人隐私权等方面的问题。20世纪90年代以来，基于信息安全的政策法律问题一直备受注目。世界各国的立法和执法机构都特别重视在该领域加大立法和执法力度。中国已于2001年12月加入WTO，我国作为WTO成员国后，国际间的信息侵略与防范问题更加严峻地摆在我们面前。从目前情况看，关于信息侵略的主要表现形式有：传播信息污染、攻击信息网站、封锁信息技术、掠夺信息资源、控制和强占信息传输空间、扰乱信息市场、垄断信息源头、盗窃信息版权等。鉴于目前这种形势，国家信息政策法律体系结构建设把“信息侵略与安全防范问题”作为单独的一块来建设是十分必要的和及时的。
除关于信息侵略与安全防范政策法律外，信息社会的伦理、道德等问题也是不容忽视的大问题。在信息化社会建设过程之中，在信息化建设的许多领域，如果管理调控不当，也会影响到社会的稳定和安全，影响到信息系统的安全和防护。
3.6 管理、调控知识产权保护与“合理使用原则”矛盾模块
经济学家把知识产权视为一种易逝产权(fugitive property rights)。这是因为知识是一种无形资产，一旦公开就难于防止他人无偿使用，从而影响知识生产者的积极性。因此，在信息化社会建设过程中，对于知识这种特殊的产品实施一定程度的垄断性保护，可能会有助于提高知识生产的效率。然而，公众为了学习、引用、评论、注释、新闻报道、教学、科学研究、执行公务、陈列、保存版本、免费表演等，又可以不经版权人许可，不向其支付报酬而使用其作品，这也是法律赋予公众的“合理使用”权利。随着社会信息化水平的提高，“保护”与“合理使用”各类型知识信息的矛盾问题也将日益突出。这应该是国家信息政策法律体系结构中十分重要的一块，必须有较严密和科学的相关政策法律加以管理、约束和调控。
随着国际化进程的加快，WTO条约所规定的国际法规则我国都已承诺并予以遵守。例《建立WTO协定》第16条第4款规定：“每个成员方应保证其法律、规章(Regulations)与行政程序(Adminstrative Procedure)符合（本协定）附件各协议规定的义务。”特别是知识产权贸易(TRIPS)，一方面对知识产权所有人从法律上给与保护，另一方面对知识产权所有人滥用权利的限制等，都给予了我国在信息政策法律体系结构建设上一定的空间和限制，我们必须予以重视。
3.7 管理、协调信息技术与信息产业问题模块
信息技术的更新和发展为信息产业的兴起奠定了良好基础。信息产业的资源主要是知识、技术和思维。信息产业以信息的扩散和反馈为途径，广泛渗透于其他产业的结构和形态中，使许多其他产业的产品和社会价值都包含有信息产业的价值。而且，随着信息技术水平的不断提升，信息产业在国民经济和社会发展中的重要地位与作用越来越明显。首先，信息产业是信息资源开发和利用的主体，是信息转化为资源、财富和生产力的主要媒介；第三，信息产业是具有战略性的新兴主导产业；第三，信息产业对其他产业都具有较高的前后关联度，对促进经济发展模式由物质经济向信息经济转换具有十分积极的作用；第四，信息产业是高效益型产业，由于信息的价值具有多维性和间接性，因此，信息被利用之后会产生一连串的综合效果；第五，信息产业为社会提供了众多的、新的就业机会。有资料表明，目前世界发达国家从事信息职业的人数占全部劳动者的40%以上。因此，无论是从公共政策理论和法理学角度，还是从繁荣国家信息技术和信息市场的角度讲，建立“管理、协调信息技术与信息产业问题模块”对国家信息政策法律体系结构的建设都十分重要。
3.8 管理、协调国际信息合作与交流问题模块
国际信息交流与合作问题对今天的中国意义特别重大，在“地球村”里面，中国的地位将会越来越高。在保护国家安全的前提下，中国完全有能力以积极的态度参与国际信息交流与合作。中国在与国际化进程接轨中，首先要树立“规则意识”。在国际合作与交往中，关于信息资源，技术、设备、管理方式、人才、产品等交流既要全球化，也要民族化。在国际信息合作中，中国是主体，我们在遵守国际规则的前提下，也应该有符合国际惯例的中国信息政策法律体系。
建立“国际信息合作与交流模块”是国家信息政策法律体系结构建设中的主要工作，它既与其它模块相互联系，也可以自成体系，我们应该慎重对待。
关于国家信息政策法律体系结构建设问题的研究，具有复杂性、关联性、系统性和动态性。体系结构中8个模块之间有的相互作用，有的相互弥补。同时，模块间也有相互矛盾的地方。8个模块之间的关系见（图1）：
图1 国家信息政策法律体系结构关系图
它们有一个逐步完善、协调、改进的过程。它要求我们从整体上认清其所涉及到的各种复杂关系，以动态、发展的眼光和思维去努力建设一个科学合理的国家信息政策法律体系结构。
信息政策法律，是一个国家综合能力的具体体现，决定着一个国家的繁荣和昌盛。
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