PPP模式在保障性住房建设中的适用性研究

叶 松¹，陈 颖²

(铜陵学院1.建筑工程学院； 2.会计学院，安徽铜陵244061)

摘 要： PPP模式在我国保障房建设中已得到较为广泛应用，但主体和程序仍有待规范。试从PPP模式的特征出发，针对保障房PPP项目现状中存在的问题，提出了增强PPP模式应用于保障房建设的适用性的建议和对策。该研究对于促进保障房建设PPP模式的适用性和规范化，提升公共产品和服务供给的规模与效率，推动政府管理创新改革提供了理论和实践参考。

关键词： PPP；保障房；适用性

一、保障房建设现状

住房是人民群众高度关切的民生热点问题，伴随着城镇化进程，城镇化比率不断提升，城镇商品房的价格总体保持了较快的增长态势，为实现社会和谐稳定与公平公正的目标，政府应承担为中低收入者提供保障性住房的义务。

耕作模式加速从以中介商需求为导向到以实际消费者为导向，更加注重粮食的安全性和营养价值，以实际消费者为导向的耕作模式强调了消费者最为关心和关注的食品需求，即安全性、营养价值和口感。

保障性住房是指政府为中低收入家庭所提供的具有社会保障性质的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、两限商品房、以棚户区改造安置房为代表的定向安置房等类别。保障性住房建设由政府主导，统一规划并提供优惠政策，同时设定居住对象条件，限制建设单位利润，从而降低建设成本，和由市场形成的商品房有着本质区别。当前我国保障性住房体系主要体现为廉租房和公租房两种形式，经济适用房因管理漏洞和权力寻租以及产权问题备受诟病而不断缩减，自2013年已经逐渐取消。包括棚户区改造安置和农村土地征收安置房等形式的定向安置房也是保障性住房的重要构成，双限商品房和共有产权保障房作为补充和试点。

近年来尽管各级政府对保障房的建设高度重视并多层面多角度推动，但保障房建设不论是总体规模还是区位、质量和管理都不尽如人意，尤其是建设资金不足的问题较为突出。保障房建设主要依赖政府财政资金投入，配套金融支持政策落后，力度不足，社会资本参与度较低。因保障房建设周期长，资金回收较慢，很容易造成地方政府财政紧张。一方面财政资金用于保障房建设就挤占了其他政府投资支出，降低了GDP增长速度。另一方面保障房投入市场的数量也直接影响到商品房的价格上升，进而影响地方出让土地收入。这些原因导致地方政府对于保障房建设的积极性主动性不足。此外在各地保障房建设和管理中，时有建设资金被侵占和挪用的现象出现，建设和分配中存在管理效率低下和权利寻租问题，反映出政府在保障房领域的资金管理、建设管理及后继运营中的非专业化特征。

以安徽省为例，安徽省“十三五”规划提出了计划投入资金808亿元，建设保障房110万套，实现“十三五”末全省城镇棚户区改造基本完成，基本实现常住人口全覆盖。为实现这样的目标，就迫切需要拓宽保障房的融资渠道，强化项目运作效率，降低建设和运营成本。

二、 PPP模式在保障房建设应用的适用性分析

1.PPP模式简介

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称PPP)最早产生于英国，作为政府公共部门同社会资本建立合作关系，向社会公众提供公共产品或者服务的一种方式。对其定义并没有统一的理解和说法，我国财政部和发展改革委员会分别出台相关文件从责权分配和项目管理角度对PPP模式进行了定义和规范。PPP模式的核心特征是政府公共部门和社会资本之间的伙伴关系，两者之间关于项目的利益共享和风险分担是合作的基础。PPP模式不仅仅是用来解决公共项目的融资问题，更有利于提高公共项目的管理效率，为公共产品和服务工程的管理提供了创新模式。

除了三次排演《雷雨》外，复旦剧社还演出了《日出》和《北京人》。1937年，吴铁翼、凤子等人已毕业离校，但他们仍然喜爱戏剧演出，自行组织“戏剧工作社”，并组织已毕业的复旦剧社积极分子排演话剧。1937年 2月 2～5日，他们在上海卡尔登大戏院演出了《日出》，由欧阳予倩担任导演，这也是《日出》第一次在中国话剧舞台上演出。1942年，复旦剧社在重庆时还演出了《北京人》，由剧社同学李维时导演，舞美等各部门工作皆由复旦剧社同学担任。当时的演出条件极差，灯光效果不好，但同学们能够感受到话剧的魅力，欣喜不已。

2.PPP模式在保障房建设应用的适用性

(2)当前PPP模式保障房建设项目的问题

按照公共物品理论，保障房属于准公共物品，但并不是免费提供给中低收入者，因此兼具公共物品和私人物品的性质。因其由政府提供给社会公众，因此具有非排他性，因数量有限，不能完全满足公众需要，同时具有竞争性。这种产品属性决定了保障房的供应和配置，既需要依靠市场来供应和配置，也不能脱离政府干预和监督。这种公益性和经营性兼备的特征，需要政府和社会资本开展合作，由政府保障土地供应和财政税务优惠政策，行使发展规划和监督管理的权能，社会资本负责建设和运营，优化公共服务的品质和规模，充分发挥各自的优势，提升保障房建设和分配的效率和公平性，缓解了政府建设保障房的资金压力，也为民间资本拓宽了投资空间，并获得社会声誉^[1-2]。PPP模式的伙伴关系特征充分符合保障房的产品属性，因此PPP模式应用于保障房建设符合保障房产品性质的需要。

(2)PPP模式的利益分享特征适用保障房的市场现状

“原来上英语课孩子们都张不开口，主要是对自己的发音缺乏信心，学的都是‘哑巴英语’，越是不练越是张不开嘴，甚至影响到孩子们学习英语的兴趣。”张玲说。

保障房建设既是政府解决中低收入家庭住房问题的公共职责，也是调控房地产市场的工具之一。随着城镇化进程的不断推进，城镇人口比例不断增加，中低收入者需要政府提供保障房满足居住需求，因此在未来较长时间内我国保障房的建设规模会持续增大。与此同时，虽然保障房建设和运营的利润较低，但因为保障房建设中政府往往提供土地和财政税收等方面的优惠政策，例如采用“配建制”和“捆绑改造”等方式，以商业配套设施或商品房开发的额外收益补贴保障房建设，从而实现保障房建设有利可图。

井壁管及滤水管长度根据钻进过程中记录的地层情况并结合测井情况确定。采用悬吊下管法，为保证下入的井管垂直、同心，防止靠孔壁，在每根井管的中部位分别焊接导正器。提吊下管时应稳拉慢放，如遇到阻力，不得猛冲或压入，应缓缓旋转下放，避免损伤井管及造成井管变形。下管过程中有专业技术人员旁站指导进行。

综合以上两点现状，保障房建设规模持续稳定，且具备盈利空间。以PPP模式建设保障房，在政府的政策支持下，社会资本采用高效的建设和运营模式是可以获得持续稳定的利润回报的，从而实现政府的保障民生责任和社会资本的投资获益，达成双方的利益分享，确保了保障房项目持续建设和运营的经济可行性。

逐年统计不良反应累及的器官系统，不良反应主要累及胃肠损害、皮肤及其附件损害和神经系统损害。总例次排名前10位的器官系统及不良反应的例次见表2。

(3)PPP模式的风险分担特征适用保障房的资金性质

因保障房客观需求量大，建设项目的投资规模巨大，投资回收期长，因此保障房建设投资风险大且复杂。以往基本上由政府财政承担了建设资金，无论是资金规模还是运营风险都是政府部门难以承受的，因此影响了政府建设保障的主动性和持续性。PPP模式的风险分配是以合作各方分别承担自身最适宜承担的风险为原则，具体而言是各风险因素分配中的承担者应对该风险具有控制力且最有效率，能将该风险合理转移，且该风险发生导致的利益损失最大。在保障房建设中，往往由政府承担大部分的政治风险和法律风险、土地获取风险，社会资本承担市场风险、融资风险、建造风险和运营风险等。项目各方合理分担既加强了项目的风险承受能力，也有效降低了风险，从而保证了保障房建设的巨额资金融资和使用的安全性，进一步提升了保障房建设的经济合理性。

3.PPP模式应用于保障房建设的现状与问题

其中保障性安居工程有76个项目退库，总投资额782亿元，在19个一级行业中分别居于第7位和第6位；有55个项目需要整改，总投资额1 136亿元，分居各一级行业的第9位和第6位。

我国PPP模式应用起步于上世纪80年代，经过多阶段发展，特别是2013年以来，中央各部委分别发布了相关政策鼓励和规范PPP模式的应用，各级地方政府在基础设施和公共服务等领域积极推广PPP模式，PPP模式的发展突飞猛进，提升了公共服务和公共产品的供应效率与质量，也有效缓解了地方政府的债务风险。截至2019年3月31日，全国PPP中心项目管理库中的入库项目共8 839个，总投资额13.4亿元，进入到执行和移交阶段的落地项目占总项目数量的落地率明显提高，达到62.7%，开工项目占总项目数量的60%，说明入库项目总体进展良好。管理库中的19个一级行业各类项目中保障性安居工程项目158个，总投资2 822亿元，分别占全部项目的1.8%和2.1%，如图1和图2所示。

图1 财政部PPP中心项目管理库项目数各行业分布图

图2 财政部PPP中心项目管理库项目投资额各行业分布图

数据来源： 财政部政府与社会合作中心

在管理库项目中，示范项目最具有代表性和典型性，财政部PPP中心分别在2014年、2015年、2016年和2018年公布了四批示范项目，共987个，投资额2.2万亿元。其中保障性安居工程项目有国家级示范项目9个，总投资额80.75亿元，落地率100%，省级示范项目18个，总投资额237亿元，落地项目14个，落地率77.78%，高于入库项目平均水准。

近年来保障房建设中引入PPP模式推进了公共服务供给市场社会化改革，优化了资源配置，促进了政府管理创新，特别是示范项目中民营企业参与率不断提高，落地率不断增加，代表着PPP模式的应用向更加规范化和可持续化方向发展。

(1)PPP模式的伙伴关系特征适用保障房的产品属性

在PPP模式项目高速发展的同时，也出现一些不规范的问题，一些地方政府把投资项目包装成PPP项目入库，甚至加大了地方政府债务风险。为此中央多部委在2017年开始密集出台PPP项目的规范性政策，将2017年作为PPP项目规范年。

在财政部发布的财金﹝2018﹞54号文件中，公布了对前三批PPP示范项目的清理和规范结果，对不再继续采用PPP模式实施和无法推进的30个项目，调整出示范项目名单，并退出项目管理库；对继续采用PPP模式，但目前未能进入落地阶段的54个示范项目，调整出示范项目名单，保留在管理库中；对程序不规范或主体不合规的89个项目限期整改。其中安庆市顺安南区、祥和南苑公租房PPP项目作为名单中唯一一例保障性住房项目因未进入社会资本采购程序被退出示范名单留库。

依据财经办﹝2017﹞92号文件精神，各地纷纷开展了PPP入库项目的集中清理工作。根据财政部PPP中心2018年5月公布的汇总情况，PPP项目管理库中共有3700个项目退库和整改，总投资额4.9万亿元，主要原因为不适宜采用PPP模式、未按相关规定实施信息公开、未按规定实施“物有所值论证”和“财政承受能力论证”以及准备工作不到位等。

(1) PPP模式应用于保障房建设的现状

三是融资导向明显。一些地方政府将PPP项目单纯地理解为新的融资方式，为实现PPP项目入库，未遵守规范化程序，未按规定执行立项审批程序，没有进行规范的采购招标，或扭曲了运作机制，如采用拉长版BT(建设-移交)或故意采用复合型运作方式混淆项目内容，变相举债融资，没有合理遵循利益共享和风险分担原则，与社会资本建立平等合作的伙伴关系，背离了PPP项目建设是为了提供更好更多的社会服务和社会产品的目标。

在规范和清理整顿中，发现PPP领域发展存在的主要不规范问题表现在以下方面：

一是地方政府的投资冲动。一些地方政府过于重视经济发展的数据，期望以保障房、基础建设的投资拉动经济增长，PPP项目一拥而上，将部分公益性项目或者竞争性商业项目以打包的方式或者以政府投融资平台充当社会资本等方式包装为PPP项目。对于不宜采用PPP模式和程序不合规的项目未做“两个论证”，采用“明股实债”或承诺最低投资回报等方式，强行推动项目入库。从项目的回报机制中可以看出，大部分项目都采用政府付费或可行性缺口补贴，极少采用向使用者收费方式，增加了政府财政支出压力，有意无意地忽视财政承受能力，加大了地方财政金融隐性风险。

二是社会资本参与不足。因保障房建设投资大，回报期长，收益率较低，社会资本退出机制不健全，缺乏对建设和运营盈利预期的经验和信心，存在对政策变化和政府违约的顾虑，参与项目的积极性不足^[3]。一些社会资本介入项目注重短期经济效益，实际资本投入不足，不愿意承担长期运营，导致PPP项目并没有实现政府监管下引入社会资本参与项目的建设和运营，从而提升保障房建设效率和规模的初衷。

(1)不确定信息刻画方式对比 语义信息在刻画并处理不确定决策信息方面具有突出的优势，传统的语义信息刻画方式往往直接给出语义短语，如本文提出利用CFGJ刻画不确定信息，如其CFGJ在刻画丰富程度方面更有优势。此外，对语义信息处理的传统方式是将语义短语转换为实数或模糊数进行处理，易造成信息的丢失；而CFGJ则转换为PD-HFLTS进行处理，如对语义信息“”，“”，“”，“”集结得到“”，该方式能有效保留原始决策信息，其精确度更高。

四是对PPP模式理解不够。PPP模式在我国大规模实践应用为期较短，政策、法律、咨询、行业等专业人员相对不足，包括咨询服务机构在内的一些PPP项目相关工作人员的实践经验不足，对PPP项目理解不够透彻。对于不同类型的项目，难以结合当地的经济条件和各参与方的实际状况，做好项目的整体规划，无论是项目的识别、准备期论证还是采购环节、执行环节，都出现照葫芦画瓢和流于表面形式的情况，无法保证项目实施的效率与质量。

三、加强 PPP模式在保障房建设中适用性的对策与建议

1.完善PPP立法，强化制度保障

3.建立合理的回报机制

目前我国PPP模式的法律体系尚不完善，还没有制定统一的法律规范PPP的应用，主要是由财政部和发展改革委等部委发布的各类“通知”“意见”“办法”，从部门规章角度规范PPP运作，立法层级较低，且具有明显的部门倾向，缺乏顶层设计^[4]。

同时完善的法律体系有助于营建法律地位对等的伙伴关系，增强社会资本参与PPP项目的信心，也有利于提高融资机构对于项目融资操作的规范度和融资偿还的信任度。

又比如 美国餐厅 Joselito Casade Comidas，它将菜品分成小吃、半餐，全餐，三种层级，当然不同的层级对应不同的费用。

保障房PPP项目投资额度高，参与方众多，风险因素复杂，迫切需要统一协调的法律体系来保障规范各个阶段的程序和内容，避免实际操作的无所适从。

因此保障房建设中的PPP模式应用与发展迫切需要在各部门配合下，推动PPP条例出台，协调各部门的分工职责和法律行为，以及建立配套的财税政策、土地政策和金融政策，营造项目建设和运营的优质政策环境。

2.合理确定保障房PPP运作方式

PPP模式按照项目所有权归属，可以分为外包类、特许经营类和私有化类。保障房建设因财政资金压力大，迫切需要引入社会资本，因此不适用外包类模式。因保障房产品的准公益特征，相对投资规模大，风险大，回报期长，采用私有化模式，由社会资本负责全部投资从实际角度不够现实，且会增大保障房建设的质量隐患，危害公众安全。因此适合保障房的PPP模式主要为特许经营类。在前期对库存项目清理整顿中，退库的项目大部分都是不适宜采用PPP模式的。如表1所示，根据保障房类型和建设方式，选择合理的PPP运作方式有利于增强项目的适用性，提高PPP项目建设和运营的成功率^[5]。

表1 保障性住房 PPP运作方式一览表

第三,多人团队合作、跨领域跨部门合作是产生一流论文的基础条件，更多的经费支持是一流论文产出的关键因素。合作早已成为重大科研发现的关键,一流的科研成果往往是一个甚至多个科研团队凝心聚力的结果。与普通论文相比,一流论文的作者拥有更强大的科研团队,更多的经费支持,这使得他们的研究过程更有效率,能够接触更新的交叉领域,享受更大的容错空间,这些因素都有利于一流论文的产出。因此,高校和政府应给予研究者更多的经费支持,研究者们也要积极开展跨领域、跨部门的多层次科研合作。

保障房的盈利空间有限，回报期长，难以吸引社会资本投入，再加上与政府合作天生处于劣势地位，有政府违约风险，因此必须建立合理的回报机制，让社会资本以及金融机构从项目中取得预期的投资回报，能够实现有效退出，以此激发社会资本加入PPP项目的积极性。

人TSCC细胞株(SCC-15和CAL-27)、HEK293细胞购自于美国细胞培养中心，HEK293细胞培养于DMEM。在培养基中添加10%胎牛血清(FBS)、50 U/mL青霉素和50 U/mL链霉素，细胞置于37℃、5%CO2培养箱中。采用脂质体Lipofectamine-2000进行转染试验。

当前PPP项目主要采用可行性缺口补贴和政府付费的回报机制，极少采用使用者付费模式，加大了财政支出负担，且易形成PPP结构异化。实际上保障房项目在实践中证明是能够获取收益的，合理设计后可试点采用使用者付费模式以实现项目经济合理性和投资方、融资方的资金回报，增强社会资本的参与主动性、积极性。一般来说，保障房项目的收益可以来源以下方面：对于新建项目可以采用为项目配置一定具有可盈利性的资源，如土地和旅游资源等，也可以授权提供项目相关的配套服务，扩展项目利润链，如小区物业管理、绿化服务、配套商业设施和广告宣传等；对于改造项目政府予以土地、税收和金融政策的优惠支持；对于安置性项目将原址土地拍卖收益补贴安置项目等；此外还可以以冠名方式让社会资本提高知名度，获得社会声誉收益^[6]。

健全PPP项目回报机制，合理优化成本结构，增加收益来源，组织设计利益分配和风险分担机制，确保PPP项目具有合理的投资回报，有助于吸引社会资本进入保障房建设，减轻财政压力，降低隐性政府债务风险。

4.增加PPP项目信息透明度

PPP模式不仅仅是政府融资的工具，更是公共产品和公共服务供给社会化、市场化改革的重要创新措施，及时透明的信息公开是PPP项目规范化运作和管理的基础。我国目前PPP项目实施入库管理，管理库和储备库中的PPP项目需按阶段发布合规信息，尤其是示范项目的信息公布更加全面，体现出项目更强的规范度。信息公开透明有助于推动PPP项目公司内部合规操作，监督财政支出避免超出承受能力，有助于形成政府和投资方、融资方、担保方以及社会公众等项目利益相关者的多重监督管理体系，引导PPP市场规范发展，促进政府监管信息化的建设。

当前信息技术高度发展，信息公开不仅仅局限于PPP项目管理库，各级地方政府和项目相关主体都应依托全国PPP综合信息平台，建立健全信息跟踪和动态调整的管理机制，利用互联网和大数据应用，发布信息，分析信息，增强项目信息透明度，强化信息加工能力，把握政策导向，如优先考虑民营企业作为社会资本介入的项目、促进扶贫工作的项目、国家倡导的内容和模式创新的项目等。以PPP项目信息公开透明建设，带动项目内容优化，项目程序合规，促进保障房建设PPP项目的规范与质量提升。

3、企业文化进走廊。在营销部办公室走廊里，悬挂着一幅幅艺术作品，有数字油画、摄影作品、国画作品等，这些都是出自营销部员工和员工家属之手的原创作品，使中心的环境显得更温馨，在工作之余观赏着这些作品，给人一种艺术的享受。

5.建立科学有效的管控体系

一是建立公平公正且开放透明的市场规则，在市场行为上政府和社会资本平等合作，鼓励和保障民营企业等非国有性质企业享受同等标准、同等条件参与PPP项目，严格控制政府投融资平台假借PPP项目进行变相举债建设。

二是明确政府对项目的管理职责，塑造和强化政府契约精神，建立和完善项目绩效考核评价机制，推动政府监管体系和方法改革创新。

(1)系统配套与模块化供应不足。从世界汽车零部件产业的发展趋势来看，整车厂商面向全球进行采购，并改变了零部件的采购策略，从过去的单个零部件采购发展为对零部件进行系统采购，要求汽车零部件生产企业对零部件进行集成并形成模块化供应。这就要求零部件企业投入人力、物力进行新产品和新技术研发。未来那些没有形成系统和模块化生产的企业将被被淘汰或者被一级配套企业整合，市场将向具有模块化供应能力的一级企业集中。从湖北省汽车零部件的现状来看，具有一级配套供应能力的企业较少，集成生产能力不足。

三是建立风险管控机制，促进PPP规范发展。合理建立政府和社会资本伙伴关系，精心设计风险分担机制，做好项目识别、项目准备、项目采购和项目执行以及移交各阶段的合规工作。严格确保PPP项目主体合规、客体合规和程序合规，实现PPP合同标准化，借助大数据实施精准管理，保障PPP项目顺利实现公共产品和公共服务供给的规模与效率目标，同时提升政府的公共治理能力。

对于建筑符号的讨论常常提到历时性与共时性。语言学家费尔迪南·德·索绪尔认为语言随着时空的变化是存在动态关系与静态关系的[6]，建筑语言也存在这样的历时性与共时性。历时性指的是系统随着时间流逝而发生的变化；共时性指的是在某个特定时间系统内部各因素之间的关系。

参考文献

[1]徐宗丹.保障性安居工程应用PPP 模式的适用性分析[J]. 长春师范大学学报，2017,36(4)：195-197.

[2]曹蕾，黄向向.保障性住房项目PPP 模式研究[J]. 价值工程，2018，37(16)：64-65.

[3]汪玲丽，王思贤，李文雅,等.基于PPP模式在廉租房建设中的应用研究——以蚌埠市为例[J].现代商贸工业，2018，31(15)：141-143.

[4]章国美. PPP模式在保障房中的应用现状及发展建议[J].工程经济，2017,17(10)：5-8.

[5]鞠佳. 新型城镇化背景下保障性住房建设PPP模式研究[J].价值工程，2016,35(12)：27-28.

[6]王元明，沙瑶. PPP模式下保障性住房建设中私营机构参与积极性研究[J]. 公共财政研究，2017,3(6)：35-45.

Research on the Applicability of PPP Model in the Construction of Affordable Housing

Ye Song¹，Chen Ying²

(1.School of Civil Engineering and Architecture; 2.School of Accounting,Tongling Univesity, Tongling, Anhui 244000，China)

Abstract ：PPP mode has been widely used in affordable housing construction in China, but its executor and procedure still need to be standardized. Inlight of the characteristics of PPP mode, this paper puts forward some suggestions and countermeasures to enhance the applicability of PPP mode for affordable housing construction. This study provides theoretical and practical reference for promoting the applicability and standardization of PPP model of affordable housing construction, improving the scale and efficiency of public goods and services supply, and promoting the innovation and reform of government management.

Key words ：PPP; affordable housing; applicability

中图分类号： F299.3

文献标识码： A

作者简介： 叶松，硕士，副教授，铜陵学院建筑工程学院。研究方向：工程项目管理。

基金项目： 2018年度安徽高校人文社会科学研究项目重点项目“基于物有所值理论的保障房PPP项目评价与优化研究”(编号：SK2018A0535)；2018年度高校优秀青年人才支持计划项目(编号：gxyq2018086)；2018年度安徽高校人文社会科学皖江经济发展研究中心重点项目“皖江城市带大数据金融征信体系建设研究”(编号：SK2018A0536)的研究成果之一。

文章编号： 2096-3874(2019)10-0076-06

Class No .:F299.3

Document Mark： A

(责任编辑：宋瑞斌)

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