20世纪以来中国乡镇体制的变革与启示，本文主要内容关键词为：中国论文,乡镇论文,启示论文,体制论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于我国乡镇体制历史变迁的研究，近些年来随着乡镇体制改革问题提上议程而受到了学者们的重视。赵秀玲从历史学的角度梳理和概述了数千年乡镇体制变迁的历史。① 于建嵘通过对20世纪以来乡镇体制的变迁过程进行的考察，提出应当在中国重构一种不同于保甲体制的乡镇自治体制。② 王铭铭则借助吉登斯的国家和社会的分析框架，考察了中国乡镇级政府的衍生过程，认为在清末以前，县以下不曾存在正式的乡镇级政府机构，而到了本世纪，随着民族—国家的建构，乡镇政府机构被创造出来。③ 这些学者的研究为认识晚清以来各个时期乡镇体制变迁提供了富有启示的见解。本文将在上述研究成果的基础上，从政治学的维度，以国家政权建设理论为分析框架，通过对晚清以来乡镇体制和乡村治理变迁过程的历史回顾，发掘地方政府改革和制度建设的本土资源，试图通过历史和逻辑的整合，探讨并提出推进乡镇行政管理体制改革和地方政府制度建设的启示。
国家政权建设理论是由查尔斯·蒂利(Charls Tilly)等学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的。这些学者指出，在西欧民族国家形成过程中，都经历了一个国家政权向乡村社会的侵入过程。通过政权的官僚化与合理化，政权向乡村渗透，以便为军事和民政而扩大财源，与此同时，乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力与新的“精英”结为联盟。而“18世纪欧洲的‘国家政权建设’(state-making)与‘民族形成’(nation building)是不同的。前者主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固；‘民族形成’则主要体现在公民对民族国家的认可、参与、承担义务及忠诚。而这两个过程不是同步的，强大的民族国家的出现往往早于民族的形成。”④ 近代中国的乡镇体制与乡村治理的变迁与欧洲国家的历史走向虽有不同的路径，但从学术研究的维度，国家政权建设理论也为我们提供了一个新的视角。20世纪中国的国家政权建设是在民族主义和现代化的双重诉求下进行的。为了实现中国的现代化，使中华民族屹立于世界民族之林，晚清以来的政府都致力于国家政权的建设，国家政权建设更加注重通过把乡镇纳入到政权体系中，从而实现对乡村社会的渗透和控制。而国家政权的扩张会侵入到乡绅统治的边界，能否处理好与乡绅精英的关系在很大程度上决定着国家政权建设的效果。质言之，自晚清以来的乡镇体制和乡村治理的变迁，是在政府主导下的基层政权建设过程，实际上是国家为了实现民族主义和现代化而对基层社会的吸纳和改造。
一、晚清新政与乡镇地方自治
中国的乡里制度萌生于西周时期，春秋战国时代得到进一步发展，至秦汉基本定型。自秦朝开始，我国的乡里制度大体经过了三个时期：从秦王朝建立到隋文帝开皇15年，实行乡亭制，以官治为主，民治为辅，乡为基层行政区域；隋唐时期，中国乡里制度由乡官制向职役制过渡；⑤ 从王安石变法实行保甲制度开始到清代，皇权上收到县一级，而在乡一级实行乡绅自治。乡绅成了连接皇权和基层民众的桥梁，而乡里制度的主要职责主要集中在征收赋税、教化民众和清查户口等方面。罗兹曼认为，“中国传统的乡村几乎不能算是政治单位；他们主要是房屋的集中地。人为指定的行政单位负责执行由国家不同的部门所主持的某些税收和治安职能，宗族关系是大部分社会行动的基础。”⑥ 因此，传统中国的乡里制度，尤其是隋唐以后的乡里制度，并不是一级行政建制。
晚清以来，中国传统政治体制在外部遭遇到西方列强的挑战，在内部则受到革命党人和维新派的冲击。为了巩固皇权统治，清廷实行新政。1908年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，明确规定城镇与乡为县领导下的基层行政建置，实行地方自治，近代以来国家政权建设的进程从此起步。
《城镇乡地方自治章程》明确规定了城镇乡地方自治的管理机构、职能、管理人员的产生办法和任职期限，以及自治经费的来源和审查监督等事宜。如规定城镇乡的地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。地方自治事宜包括学务、卫生、道路以及筹集款项等。乡镇设议事会和董事会。议事会由合格选民选举产生。而合格选民包括：有本国国籍者，男子年满二十五岁者；年纳税或本地方公益捐二元以上者。议事会设议长和副议长，均由议员选举产生。议事会的职责包括：自治范围内应该兴办的事宜，自治经费收入和支出的预算，以及诉讼和和解事宜等。城镇和乡设董事会，由总董、董事和名誉董事构成，由议事会选举产生，并申请督抚核准任用。各乡设自治执行人员乡董、乡佐各一名，由议事会选举产生，呈请本州县行政长官核准任用。城镇和乡董事会成员不得由议事会议员兼任。在自治经费方面，主要来自地方公款公产、公益捐等。而自治经费的管理和监督由议事会来行使职权。对于城镇乡的自治职权，由地方行政官监督。地方官有申请督抚解散城镇议事会、董事会及撤销自治职员的权利。⑦ 章程还规定选举权限于有一定财产的男子，地方自治受官治管理和监督等。
晚清的“地方自治”制度是清廷试图把国家政权延伸到乡镇一级的努力，相关的法律主要借鉴了德国和日本的地方自治经验，即以国家为本位，强调国家权力的至上性。在中央和地方的权力划分上，皇权对绅权做出的一些让步，主要也是着眼于改善皇权自身的统治，以实现国家对乡村社会的控制。因此，清末的地方自治虽是绅士之治，但正如费正清指出的，“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下(即把他们的职能正式纳入基层的政府部门)，以此来巩固他们的统治。”⑧ 由于清廷在三年后就被推翻，城镇乡地方自治在全国也没有得到很好的实施。不过，晚清开始的地方自治作为国家政权建设的模式，在民国时期得以延续下来。
二、乡镇地方自治：民国时期的发展与保甲制的建立
民国以来，除了袁世凯一度停止执行地方自治制度之外，在全国大多数地区作为官治的城镇、乡，地方自治事实上依然存在，有些省自行规定了基层政权制度(如山西的区村制、云南的市村制等)。后来，国民政府基于政治统治的需要，对于乡镇体制作了相应的改革，国家政权的控制力渗透到乡镇一级。乡镇成为一级行政建制。在1927至1949年的国民政府时期，国家的政权建设进入了一个相对成熟的时期，此时的乡镇体制改革大致分为两个阶段。
1、从乡镇自治到保甲制的阶段：国民政府统一全国后，开始在全国范围内建立统一的区乡行政体制。
1929年国民政府颁布了《乡镇自治实施法》。该法规定：“乡镇大会为乡民大会或镇民大会，可以行使选举权、罢免权、创制权和复决权，审核预算决算，审议上级机关交议事项等职权。乡镇大会以到会公民过半数同意决定。乡镇公所为自治机构，由乡镇长执行户口调查、土地调查、教育、医疗卫生等等事项。乡镇设监察委员会，负责调查公所的账目以及乡镇长的行政职权执行情况。乡镇的财政主要来自于：乡镇公产及公款之孳息；乡镇公营业之纯利；县区补助金和特别捐。预决算由乡镇民大会通过，报区公所查核，并转县政府备案。乡镇下设闾邻组织。闾邻设闾邻居民会议，并选举闾长和邻长。”⑨
与晚清时期的乡镇自治相比，民国初期的乡镇自治有以下几个特点：一是建立了统一的乡镇行政和闾邻组织。国民政府在县以下设立了乡镇的行政体制。农村的闾、邻组织得到了恢复。二是在制度上规定，公民可以直接行使创制、复决、选举、罢免等四权。通过实施四种权利，可以锻炼民众的公民意识，提高公民管理地方事务的能力。三是实行乡镇长直接民选，这是一种制度上的创新。直接民选是直接民权的一种具体体现。
《乡镇自治实施法》体现了国民政府谋求地方行政体制现代化的愿望，但制度的实行需要稳定的社会政治环境，而且要循序渐进。在当时的环境下，由于劣绅把持地方统治，地方自治的推行不力。乡镇民的选举和自治等权利都流于形式。因此，在颁布和推行乡镇自治之后不久，国民政府在“剿匪区”内推行了保甲制度。保甲体制替代了原来的乡镇建制。保甲长的主要职责是负责维持保甲内的秩序：具体通过制定保甲规约，编查户口、悬挂门牌以及联保连坐等措施来实现。
为了全面推行保甲制度，国民党政府命令各省制定计划，由省要员亲自督办。不过，从总体上看，保甲制度的实行虽然经由国家政权推动，但这一制度与乡土中国的文化传统和乡绅治乡的现实存在冲突，因而并没有获得成功。有学者指出，“各省奉行保甲，成绩卓著者少，成绩不良者多……且地方与地方各不相谋；中央、省、县、区、闾之间，脉络亦互阻滞。遂至精神涣散，形式差池，皆为不可掩盖之事实。”⑩ 由于传统的乡村社会是一个“熟人社会”，村民之间有内在的伦理规范约束，而保甲制要求实行连坐和揭发制度，这与乡土社会的文化传统和村民的行为方式存在较大的冲突。同时，乡绅在当时农村社会中仍然发挥着举足轻重的作用，而保甲制度的实施主要是清查户口、征收赋税等等，保长收益较少而责任重大，于是出现了很多乡绅避而不当保长的情形。
2、乡镇自治与保甲制的融合阶段。
自从1939年《县各级组织纲要》颁行以来，尤其是1941年国民政府公布《乡镇组织暂行条例》后，乡镇体制进入乡镇自治和保甲体制相融合的时期。条例规定，“乡镇内编制为保甲，每乡镇内以十保为原则。乡镇民代表会议为乡镇的议事机构，由乡镇保民大会各选举二人组成，其职责主要有议决乡镇预决算、自治规约、选举罢免乡镇长和本乡之县参议员等。乡镇设乡镇公所，乡镇长受县政府监督指挥。乡镇公所设民政、警卫、经济、文化四股。乡镇长负责召集乡镇务会议。乡(镇)公所的任务涉及编查户口、整理财政、设立学校、办理警卫、四权训练、推行卫生、实行救恤等。乡镇下设保，定期召开保民大会，并设立保办公处并选举保长。”(11)
从制度文本来分析，该条例赋予了乡镇更大的自治权利。例如，乡镇长由乡镇民代表会议选举产生，并由其罢免。乡镇长只是执行县政府委托办理的事项，而并非直接指导。从这种体制的实际运作来看，各地方的乡镇建设也取得了一定的成绩，尤其是在学校和卫生机构建设等方面成效较好。不过，这种乡镇体制并非一种地方自治，而是国民党政府为了维持社会治安、安抚民心所采取的一种行政策略。国民党推行地方自治也基本上流于形式。一方面，在这些体制的实行过程中，乡镇体制被土豪劣绅所把持，选举舞弊情况比较严重，乡镇长利用职权胡作非为的情况也屡见不鲜。而对于乡镇长行政官员的监督也因选民素质低下而流于形式。另一方面，国民党政府为了应对内战，也没有足够的精力去真正实施乡镇自治，同时，为了能够从农村征兵、征税和征粮，国民党政府更多的是实行一种军事上的保甲体制。
总之，自晚清以来，乡镇体制经历了多次变革，从乡镇自治到保甲制，再到两者的融合，但当局的意图和乡镇体制发展的主线是明晰的。换句话说，国家政权建设的目的就是实现现代化和维持自身对于基层的控制能力和资源汲取能力，国家政权不断向乡镇基层政权的权力延伸。不过，由于这期间政局的动荡，虽然在全国各地初步建立了乡镇一级的基层政权，但是地方上主要还是有乡绅来控制，一些地区甚至土豪劣绅当道。因此，晚清以来在乡村地区的国家政权建设任务，实际上并没有完成。
三、建国以后的人民公社体制
中华人民共和国建立以后，为了实现工业化的发展目标，国家以新的面貌开始了国家政权建设。此时的国家政权从完成土地改革开始，变革乡村的生产关系，进而国家对乡镇体制进行了一系列变革，把乡村纳入到国家政权体系中，以实现国家对农村社会的政治和经济影响。建国以后的乡镇体制，大致经历了三个阶段：从建国初到1958年为第一阶段，是政府机构“管理式”控制模式的发展时期；从1958年人民公社体制的建立到1982年是第二阶段，是社会生产动员式的社会运动模式；1982年以后，人民公社逐渐取消为第三阶段，是第一种模式的恢复和强化。(12)
在第一个阶段，政务院于1950年颁布了《乡人民政府组织通则》，规定乡是基层的行政区域。1954年，中央人民政府内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》，“规定乡人民政府应设立生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、调解等工作委员会，进一步加强了乡的行政体制建设。”最初实行的是小乡制，户数比较少。后来在合作化的过程中，小乡逐渐合并成大乡。我国乡镇体制处于由小乡制向大乡制过渡的时期，而且由于当时我国处于三大改造时期，乡镇体制还没有完全定型。
从1958年开始，随着人民公社化运动的展开，全国除了云南、四川等省的少数民族地区外，普遍建立了“政社合一”的人民公社体制。在1958年公布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中要建立农林牧副渔、工农兵学商相结合的人民公社。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，农村人民公社开始实行“三级所有，队为基础”的体制。这是一种立足以生产队为基础的集体所有制经济制度。
从总体上看，人民公社体制的特点是“政社合一”、“党政合一”，即生产组织和政权组织的一体化。具体地说，在经济上，人民公社的政社合一体制把农户的生产经营、物品分配纳入到公社体制中来，农民的财产权利和各项经济权利都收归公社。在政治上，实行党政合一和行政命令的体制。人民公社时期，在生产队普遍设立了基层党组织，从而实现了中国共产党对农村的政治领导。在社会领域，通过实行群众动员的方式，从事水利的兴修和对于阶级敌人的批判等。
应该说，人民公社制度对当时经济和社会的发展有一定的贡献。首先，人民公社体制是国家为了实现重工业化优先发展的赶超战略，而提取乡村经济资源的一种政治制度和经济制度。在当时没有外部经济援助，国内工业基础又非常薄弱的情况下，人民公社体制能够从农村获取发展工业的宝贵资金，这为我国迅速初步建立工业化体系做出了重要贡献。其次，人民公社时期，公社动员丰富的劳动力资源兴修了一批水利工程，并且致力于农作物品种的改良，这为我国的农业基础设施建设打下了良好的基础。有些水利工程迄今仍在发挥着重要的作用。第三，在医疗卫生领域，建国以后我们国家在控制传染病，降低婴儿死亡率和健全医疗保健机构等方面，都做出了很大的成绩。尤其是农村合作医疗制度，对于农村卫生条件的改善和卫生知识的传播起到了积极的作用，这一点得到了罗兹曼等国际著名学者的肯定。
但是，人民公社体制存在很多缺陷。这具体表现在：①经济层面：人民公社体制把经济组织和政治组织混合在一起，农民丧失了生产和经营的自主权，以致农民往往通过消极怠工等方式来表达不满。农业的生产效率比较低下，这使得中国农村经济长期一直在低水平上徘徊和维持。根据统计，“1958年至1978年的20年既是中国实行人民公社的20年，同时也是新中国农业发展最慢的20年。在这20年中，农业生产年平均增长率只有1.48％，粮食产量平均增长率为2.13％。”(13)②政治层面：人民公社体制是一种行政权力集中于公社和生产队党组织的政治体制，它通过高度的行政控制方式实现对于农村的控制和渗透。这种政治控制严重地阻碍了农村基层民主政治的发展，影响了农村政治现代化的发展进程。③社会层面：人民公社体制通过户籍制度把农民限制在农村，禁止城乡之间的自由迁徙。这阻断了农民向上流动的渠道，限制了农民的生活和生存空间。这种城乡二元分割的体制至今还严重制约着农民、农业和农村社会的发展，成为我国现代化发展进程的一大障碍。凡此种种，导致人民公社体制走向了衰败。
人民公社体制的失败还有一个为人忽略的原因，这就是国家政权的建设完全没有考虑到既有的乡村社会传统，严重脱离了中国的国情。必须指出，制度变迁只有与中国农村的历史和传统相对接，才能够在农村社会中得到农民的认同。在中国农村还是以小农经济为主体、农民的行为模式和文化传统根深蒂固的情况下，把一种理想化的“一大二公”体制强加给农村和农民，这注定了其失败的结局。因此，这个阶段国家基层政权的建设是不成功的。
四、现阶段乡镇行政管理体制：改革与争论
随着我国经济体制改革的推进和地方民主化进程的发轫，党中央、国务院在1983年联合发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。《通知》要求设立乡政府，实行政社分开；同时设立乡镇党委，并根据生产的需要和群众的意愿建立经济组织。而在乡以下实行村民自治。此后，全国各地先后开始了恢复建立乡政权的工作。
现行《地方组织法》规定，乡镇政权位于我国政权体系的最基层，在乡镇以下实行村民自治。我国现行乡镇政权体制的结构大致如下：乡镇人大是地方国家权力机关，由乡镇选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力，每届任期3年；乡镇党委是中国共产党在乡镇的基层组织，对本地方各项工作实行政治领导和核心作用，党委设书记一人，副书记若干人，其中乡(镇)长一般兼任副书记；乡镇人民政府是基层国家的行政机关和本级人民代表大会的执行机关，乡镇人民政府对上一级人民政府负责并向其报告工作，同时作为乡镇人民代表大会的执行机关，要向乡镇人民代表大会负责并报告工作，而且要接受乡镇人民代表大会的监督；有的乡镇还设有政协联络组。在部分省市，一些经济实力比较强的乡镇还设有“企业委员会”(或称“总公司”、“联合公司”等)。乡镇体制设置的特点大致有三：第一，乡镇作为最基层的政权，与行政村是指导与被指导的关系，形成“乡政村治”的格局。第二，在乡镇体制中，乡镇人大一般不设常委会，所以在召开人大会议和组织人大代表选举等方面，政府要发挥更多一些的作用。第三，“政府特别强调要负有保障农村集体经济组织的自主权的责任”。(14)
在现行的县乡“压力型体制”下，随着农村村民自治制度的实施，处于县、乡、村三级体制中间的乡镇体制面临一系列的困境：首先，乡镇政府管理与县政府职能部门的派出机构之间的“条块分割”现象很突出。很多县级派出机构行使着乡镇政府的权力，这导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构。这种局面不利于乡镇政府充分行使其各项政治职能和社会职能。其次，乡镇权力过于集中于乡党委，这在保证党的意志能够在乡镇得以顺畅执行的同时，限制了乡镇政府和人大权力的发挥。再次，乡镇政府的行政职能强，而社会服务、公共管理的职能弱。随着工业化、市场化的推进，乡镇政府的主要职能应该转向公共管理和公共服务，但在现实中，乡镇政府依然延续着全能型政府的行政方式，管了很多应该由市场来管的事务，而又无力承担本应由它来提供的大量的公共服务。第四，很多乡镇财政困难，由于乡镇机构林立、人员臃肿，乡镇行政费用高。而前些年很多乡镇盲目发展乡镇企业，也欠下很多债务。这在中西部农村已经屡见不鲜，甚至在沿海发达地区的乡镇都背负沉重的债务。
自20世纪80年代以来，我国的乡镇体制也一直在不断的调适和改革过程中。从20世纪80年代的简政放权、完善乡镇政府的职能，到90年代理顺党政关系以及乡镇长直接选举方式的实践，再到本世纪初的税费改革和精简机构改革，都是乡镇体制的一些实践和尝试。如何推进乡镇体制改革，促进农村社会的发展，国内学者开出了许多药方，相关的对策和建议大致可以归纳为4类：(一)徐勇等主张撤销乡政府，改为县级政府的派出机构；扩大镇的自主权，将镇改为市以下的地方自治单位；(二)于建嵘等主张实行乡镇自治；(三)黄卫平等主张完善乡政格局，强化其民主取向，试行乡镇长直选和强化乡镇人大建设；(四)潘维则针对当前的“乡镇行政体制改革”提出了质疑。除了上述四派观点之外，温铁军主张将“乡政府改为乡公所，村镇并列自治”；吴理财主张实行有限的“乡政自治”，将乡镇政府改革为“官民合作”组织等。
关于乡镇体制改革的对策思路，学者们的观点大相径庭。我们认为，以下几个原因导致了不同的政策取向和研究路径：
1.学者所持的乡村治理的理念不同。
乡村治理是指在既定的乡村社区中，运用公共权威来维持乡村秩序，以增进公众的利益和福利。而参与乡村治理的权威主体是多元的，既有官方的权威(乡镇政府)，也有纯民间的权威(乡村自发形成的民间组织)，还有介于政府和民间的公共权威(村民委员会、村党支部)。有学者认为乡村治理应以民间的自治组织为主体；有学者则强调官方权威权力来源的民主化，以增强其权力的合法性；还有学者主张强化政府的作用，推进乡镇政府的行政化和法治化。
2.对政府职能的认识不同。
乡镇政府处于政府管理的行政末梢，上承国家的政策法规的执行和反馈，下接农民的利益诉求和公共物品的供给。由于当前乡镇政府的公共管理和公共服务的能力较弱，不能为基层提供公共物品。基于此，有学者认为可以把乡镇政府取消，政府的行政权力和公共物品的供给功能上收到县；有学者认为政府职能的良好实施需要来自农民的认可，获得合法性资源，所以主张实行乡镇长的选举。而有学者认为乡镇政府不能取消，乡镇政权的职能只能够优化和加强。
3.对农民合作能力和组织能力的认识程度不同。
农民作为乡镇中的主体，其合作能力和组织能力决定着乡镇体制的模式。如果农民的合作能力和组织能力比较强，那么民间组织就比较发达，这样部分农村公共物品如水渠的修建、农村秩序等就可以由民间组织提供。有些学者持这种观点。而如果农民的合作能力和组织能力因为市场经济的不发达和农村社会结构的分化程度不够而比较弱的话，那么政府在提供农村公共物品方面就理应承担主要责任。一些学者关于乡派的观点，就是基于此种考虑。
五、从传统到现代：20世纪以来的制度变迁及其启示
近年来相关学者就乡镇体制改革和地方政府建设所提的对策和思路，从特定区域和经济社会的发展状况出发，无疑都有其合理的价值，但不可否认，学者们往往没有注意我国地区之间发展的不平衡性，而试图把得自某一地区的局部经验提升为对全国都具有普适性的理论范式，以致有的对策难免陷入以偏概全的误区。例如主张精简乃至撤消乡镇政府的观点，主要是基于对中西部经济欠发达地区现状的认识；而乡镇民主派的理论只是从四川、深圳等地乡镇改革经验总结出来的，至于乡镇自治的观点，则与宪法的规定相违背，在现阶段似乎并不可行。乡镇体制如何改革，地方政府建设如何推进？我们认为，未来任何有关乡镇体制改革和制度建设的全局性规划，都必须基于以下两大国情，第一，中国是一个具有二千多年中央集权主义政治传统的国度，而乡镇机构和地方行政管理体制更发源于三千年前的西周时期。第二，中国是一个地区间社会经济发展极不平衡的国度，很多地方经验并不一定具有普适性。在中国从农业社会走向工业社会的过程中，地方政府和乡镇体制也经历了从传统到现代的结构转型，在这一转型过程中，从西方国家借鉴和引入的现代政府制度，如何实现与本土的政治传统的调适？近百来来我国地方政府的制度建设有哪些经验教训？从晚清以来乡镇体制和乡村治理的制度变迁过程，我们至少可以发现有如下几点启示：
1.地方自治传统是乡镇改革和地方制度建设的本土资源。
传统中国存在着地方自治的传统。在国家层面，高高在上的皇权通过从中央到县的各级官僚制度，实现了对整个社会的全方位控制；在地方层面，皇权止于州县一级，县以下的广大乡村地区，士绅与宗族组织实施着对乡村社会的有效治理。尽管以皇帝为首的专制政府为了从分散的、以小农经济为基础的农村社会中汲取经济资源，会把行政权力向农村渗透。不过，这种渗透与乡村社会的自治并行不悖。费正清认为“士绅家族在当地的领导地位和管理职能，可以说明为什么官方势力没有深入到中国的下层社会。或者以另一种方式从起源上来讲，士绅的产生是用来填补早期的官僚政府与中国社会之间的真空。”(15) 因此，士绅能够把乡村体系中的行政权力与自治权力融合在一起，通过维持社会治安、调解民间诉讼以及教化农民，从而实现乡镇自治。在长达两千多年的历史上，中央集权、皇权专制与地方自治居然实现如此完美的结合，这堪称是制度史上的一个奇迹。
当然，传统中国的乡绅自治并非现代意义上的地方自治，其所体现的价值意蕴与现代民主的精神甚至有些相悖，但是这种乡镇自治的传统，以及历史上那些使中国农村社会实现了长期的政治稳定和社会和谐的乡村自治的制度安排，无疑为晚清以来地方制度设计和建设提供了不可多得的一大本土资源。晚清新政规划的乡镇自治和民国时期的乡村建设，都以实现乡镇居民的地方自治为基本的制度建构目标，虽然由于各种条件的限制，以民主为取向的地方自治或许难以全面推开，但随着国家与社会关系模式的重建，以及村民自治推进和完善而带来的广大农民的文化素质、政治素质包括民主意识和权利意识的提升，乡镇自治很有可能成为我国乡镇体制改革的唯一的路径选择。
2.乡村精英阶层与地方行政体制改革和乡村治理。
在中国传统社会，乡绅阶层对乡村的统治力和影响力是传统型地方自治成功实施的关键。从晚清到民国早期，乡绅在推动乡镇自治和基层政权组织建设的过程中一直具有举足轻重的作用。此后，民国政府进一步将行政触角延伸到乡镇，这导致了国家政权与传统乡绅的分离。随着国家权力逐渐深入乡村，特别是持续的战乱和经济危机，迫使乡绅精英逃离农村，大量流入城市，在许多地区，土豪劣绅取而代之，从而对乡村治理产生了负面影响。土豪劣绅、政府贪污和繁重的苛捐杂税，使农民与政府的矛盾和对立更加激化，民国政府治下的乡村社会陷入了前所未有的困境。建国以后，通过农业和手工业的社会主义改造，乡村社会的传统精英阶层从此完全消失。新兴的精英阶层，比如村支书、村长以及响应党的号召回乡的村庄知识分子，承担了建国以后乡村治理的责任。
改革开放以来，特别是90年代以后我国工业化、市场化和城市化进程的突飞猛进，现代文明和城市生活所产生的巨大吸引力，如风卷残云把农村的精英和稍有文化的农民几乎都吸纳到城市。在广大的农村地区，特别是内地和沿海经济欠发达的农村，考上大学的农民子弟固然从此不再回乡，一般的年轻人也几乎全部进了城市，只剩下老人和儿童“留守”村庄。这一波农村精英的逃离，其规模和对乡村社会的影响程度都是空前的。如何遏制乡村地区日益严重的空洞化趋势？在农村精英不断逃离的情况下，乡村地区由谁治理，如何治理？这些都是乡村治理面临的挑战。我们认为，农村老人协会是现阶段乡村治理中值得重视的力量。据我们的调查，在江浙一带的农村普遍设立了老人协会，但老人协会的作用还有待加强。老人协会中的主要成员是农村的老党员，退休回乡的干部、教师和企事业单位的职工，由于这些老人大多拥有比较显赫的工作经历，比较广泛的社会关系网和比较强大的社会资本，对国家政策的领悟能力也非常深刻，在农民中往往享有较高的政治威信和道德威望。老人协会显然可以成为现阶段乡村治理的中坚力量。然而，由于回乡定居的退休老人多系非农业户籍，受现有法律法规的限制，往往难以进入到村庄正式的治理体系，如何破解这一难题，发挥这些老人在乡村治理中的作用，是一个值得执政党和政府思考和解决的问题。
3.完善的公共财政体制是乡镇运转和乡村治理的物质基础。
地方行政管理体制的有效运转和善治的达成，需要有法定的公共财政制度的支撑。在中国传统的“绅治”时代，由于不存在常设性的地乡行政机构，制度化的公共财政无从谈起。从晚清新政开始，地方的区、乡一级行政出现了法治化的财务机构。晚清新政专列“自治经费”一章，并对地方自治经费的来源、管理、征收均有明确规定。民国以来的历次乡镇体制改革，也大都规定了财政体制。而历次乡镇体制改革的失败，在很大程度上是因为地方当局过度注重对基层财政的汲取，往往以乡镇自治改革为名，而行掠夺农民之实，最终导致乡村治理的困境。从当前各地的情况看，建立一个完善且自足的地方财政体制，合理划分中央和乡镇的财政收支，是乡镇体制改革和乡村治理的基本物质保障。无论是乡镇自治，还是乡派镇治，如果没有比较充足的公共财政作支撑，乡村社会要实现善治几乎是不可能的。
4.乡镇改革和制度建设必须在政治稳定的环境基础上因地制宜，渐进有序地进行。
无论是晚清的地方自治，还是民国时期的乡镇改革，都面临着一些内外的不安定因素。内外交困导致清廷和民国政府都没有充足的行政力量投入到基层改革中来。国民政府制定的两个关于地方自治的法律，尤其是对于民众的创制权、复决权、选举权和罢免权的规定，对于保甲制度的具体规定，都是非常精细的。不过从实际运作来看，由于传统体制的惯性，在具体实施乡镇自治的时候，还是遇到了不小的阻力，国家政权组织与乡土社会传统的融合问题，始终得不到妥善的应对。亨廷顿认为，改革比革命更加艰难，因为改革要面临来自保守和革命两方面的反对，并且改革者要更善于操纵各种社会力量。(16) 乡镇体制的改革，既要面临来自底层民众的认同问题，在改革的过程中还面临如何协调和平衡各个社会阶层、各种利益主体的利益分配问题。因此，乡镇改革和制度建设需要有一个稳定的政治环境和社会环境。
此外，改革和制度建设还要顺应国情，因地制宜。当前我国的乡镇体制改革和乡村治理问题，也应当充分考虑各地的实际，不能够一刀切。除了制定全国统一的改革方案之外，要给各地的实施留有必要的运作空间，并允许各地根据地方的实际情况进行制度创新。近年湖北的“咸安新政”、四川步云和深圳的乡镇长选举改革、河南撤并乡镇机构等等，都是一些有益的探索。我们认为，随着“以人为本”的科学发展观的确立，执政党和政府已经着手解决困扰多年的“三农”问题，全面推进社会主义和谐社会建设，乡镇体制改革和乡村治理的难题，最终也是不难破解的。
注释：
①⑤赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社2002年版，第22页。
②于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期，第117～120页。
③(12)王铭铭：“国家与社会关系史视野中的中国乡镇政府”，载《走在乡土上——历史人类学札记》，中国人民大学出版社2003年版，第130～166、158页。
④[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社2003年版，第1页。
⑥[美]吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，国家社科基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社2003年版，第265页。
⑦⑨(11)徐秀丽：《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局2004年版，第3～18、97～109、232～242页。
⑧[美]费正清、刘广京编：《剑桥中国晚清史》下卷，中国社会科学出版社，1993年版，第462～463页。
⑩闻均天：《中国保甲制度》，商务印书馆1945年版，第128～129页。
(13)刘豪兴主编：《农村社会学》，中国人民大学出版社2004年版，第99页。
(14)朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2002年第2版，第377页。
(15)[美]费正清：《美国与中国》，张理京译，世界知识出版社2003年版，第37页。
(16)[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第316页。
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