当今世界的组织、市场与公共行政，本文主要内容关键词为：当今世界论文,行政论文,组织论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
*Herbert A.Simon， Public Administration in Today’s World of Organizations and Markets。本文是西蒙教授在2000年9月1日在华盛顿召开的全美政治学年会上所做的特邀主题发言。
一、复杂组织的研究
新古典经济学创造了一个统一的构架去“解释”几乎所有的人类行为，政府产生于一个不承认行为人的知识或思维能力有任何极限的功利最大化的奥林匹克式过程。新古典经济学构架假设了一个静态平衡，且一旦人们开始认真注意在庞大、复杂社会系统中的动力学现象和不确定性时，这个结构就开始走下坡路并继续衰落至今。
今天，经济学正越来越处于无组织的混沌与多产状态，探索着经济机制和人类理性——人们力所能及的真正的有限理性(bounded rationality)——的替代模式。理论建议五花八门，但仍然短缺的是详尽的(这类为政治学所熟知的)经验研究，以决定人类在实际上究竟如何解决问题并作出决策。
我并不想重新打开有限理性所提出的问题的全部领域，而将把我的评论仅指向一个体制层面：在现代社会中，我们为什么有市场？为什么有组织？且什么决定了社会组织的两种机制的界限？这些问题触及我们现代社会中多种多样的公共或私人政治与行政机构的作用之核心。
二、市场作为协调机制
自有史以来或更早，组织就和我们在一起；有些组织是相当大的，尤其是军队。也许因为这个缘故，我们假定它们的存在是理所当然的，且它们不如市场更能激发我们的兴趣；市场在后来才发展起来，一开始在近地，然后又越来越扩展到远方。市场最特别的特性就是亚当·斯密所说的“看不见的手”，也就是它在没有明显的中央计划和成员之间的共同利益下保障协调的能力；在此，每个买者和卖者都被认为在独立追求其自身的私人利益。
但这种相互依赖的不可见性是具有欺骗性的。市场要有用，必须取决于下列因素：分享对价格和所交换物资的特征等知识；不存在没有反映在价格中的严重的第三人效应(即所谓的外部效应)；且产品和制造业务足够稳定，使得买卖双方能理性计划他们的活动并作出理性决定，以在市场平衡的价格成交。它还至关重要地取决于交通路线的安全。长期干旱对农作物买卖者的影响，或印度和欧洲之间的主要贸易路线中的战略性海峡被封闭所产生的影响，为市场在不同形式的不确定性面前的脆弱及其失灵所能导致的社会和人类痛苦提供了生动的例证。
要通过市场为中国的油灯提供煤油，油田的主人必须知道中国这片土地的存在，且至少在近期内(相关的时间范围取决于生产煤油以及偿还投资所需的时间)那里需要一定数量和一定价格的煤油。而中国商人只有在相信他们能以和其他光源相竞争的价格买到煤油，才会去购买油灯。制造业、消费和贸易的充分稳定，对于市场的有效运作至关重要。当然，社会体制尤其是政府组织对于维护(偶尔是破坏)这种稳定性发挥着不可或缺的作用。
在另一个维度上，如果存在着多个相似但不全同的相互竞争的行业，价格信息可能必须被类似于“消费者报告”这样的组织所提供的产品质量信息所补充，从而使买方能比较相互竞争的品牌，或通过政府规章来保护他们不受有害产品的伤害。如果我们想理解市场究竟多么复杂，我们可以先看看楼房建筑合同或建造按顾客需求而制作的大型机器的合同，然后算一算在合同封印之前设计师和建筑师之间必须交流多少次信息，以及买方和卖方在达成交易之前必须经过多少日常交流。这种合同或许应被视为形成一个临时组织的协议，在一定的期限内完成一项特殊的建筑或制造工作。
总之，市场确实是一种显著的节省信息要求的协调机制；但它们远不如第一眼看上去那样节省，因为它们要求高程度的经济稳定和低程度的外部效应才能运作。另外，对于某些重要类型的市场交易，许多产品信息都必须在交易谈判及其后的制造过程中流动。亚当·斯密所谓的“看不见的手”经常是高度可见的。因此，一旦对市场稳定的限制条件得不到满足，例如在战时，我们看到向中央计划的快速过渡，后者被视为对许多活动的更佳协调机制。
三、从市场经济走向组织化经济
我们对于把我们的社会描绘为市场经济是如此习以为常，以至我们惊讶地认识到，作为经济活动的主要协调者，市场自从亚当·斯密之后就已稳定地衰落，而企业(和政府)组织一直在稳定地增长。在斯密时代，超越个体家庭范围的几乎绝无仅有的经济组织是拥有者直接或通过工头管理的农庄，以及行会主人所拥有的规模相对较小的作坊。承包(putting—out)系统是一种市场而非组织系统，尽管它对于资本家而言具有特殊的协调作用，使之能为产品制作的连续阶段——从亚麻到纱线到布料乃至农民身上的罩衫——签订合同。签约者并不像一个雇主管理工厂那样运作。
今天，由于这些发展，我们不再生活在市场经济中，而是生活在组织经济中，或至多是组织市场经济，其中组织活动超过市场活动。具有讽刺意味的是，第一个向这种新型组织社会转移的工业是交通，其中铁路曾导致长距离市场交易的巨幅增长，生产交易货物的大工厂也同时随之兴起。现在，电子学正在通讯领域内完成着一场可以相比的转型。
在继续进入到我的下一个话题之前，我必须发表一个避免误解的说明。电子学的近来发展——尤其是万维网和电子商务的发展——以及组织管理在地理上分散活动的能力之提高，为长距离协调提供了前所未有的机会。今天，对这些新发展的现有形式和潜力，我们只有极有限的经验。因此，有必要决定究竟是市场还是组织最能利用新的机会，以及作为结果，究竟是这种在组织内部的生产活动的中心化趋势将继续或加速，还是这种趋势将变缓或甚至向市场逆转。
(一)组织如何协调
为了理解企业和政府组织的增长，我们必须理解它们有效组织复杂活动并获得远比市场更高的协调程度之能力。正如组织理论一直在教诲我们，协调并不是一种好事，但是一种必需。它昂贵而不完善，且我们并不希望它的引入比我们目标的结构和复杂程度所要求的更多。
更积极一点说，关于组织的设计把焦点放在平衡协调的收益和成本上。设计有效组织的第一步是决定其行为的何种相互依赖将得益于协调，然后再以如此方式使得分配活动所要求的协调在数量上最小化，以至在更为宽松的时间范围内，任何层面上的子单元(subunits)之间的作用频率必须远远小于每个子单元内部的作用频率。这是熟悉的分工。指导组织设计的协调利益与成本平衡的同样问题，对组织和市场的界定也发挥着主要作用；这种界定包括何时在组织内部制造东西或履行服务，何时从外面的供应商购买它们。
无论如何，分工的基本现实是高度相互依赖的活动之间要求高频率的快速交流；接近独立的活动之间的交流频率则要低得多，且这一区别应清楚地反映在组织结构之中。在结构上能反映这些性质的系统被称为“近乎可分解”(nearly decomposable)的。且我们将看到，今天已存在形式数学理论来描述它们，并对其行为作出重要预测。
(二)组织的识别
组织设计的第二个组成部分是组织和其参与者之间形成的特殊合同，例如和工人签订的雇佣合同、和贡献资本的人签订的股份和债券合同以及和供应商与顾客签订的销售合同。组织的重要特征就是雇佣合同，它“购买”雇员在工作时间内的努力，使之能被运用于组织的目标。当然，普通的经济动机对保障雇员对雇佣的接受发挥重要作用，但其中所涉及的远比这更多。一旦被安置到组织中去，雇员就被和另一个环境极为不同的信息和影响所包围，在雇员身上引导出不但在动机上而且也在认知上对组织及其目标的认同。当亚当·斯密认为雇佣经理的大组织不可能有效率时，他未能考虑到的正是这种组织认同机制。
组织认同是一种很强的促动因素，它的根源在于人们的价值，以及构建一种对世界的简化模型之需要，其焦点集中于其特殊责任和工作环境。它和自身利益不同；当然，后者对于组织行为也发挥相当重要的作用。
成员的组织认同远比任何其他的特征更为重要；正是它赋予组织以非同小可的力量，保障为数众多的人行为协调以达到组织的目标，因而在过去两个世纪中现代组织的兴起及其和传统市场机制的成功竞争中发挥主要作用。但在我们对组织的研究中，认同所受到的关注实在太少了。
组织认同并不依赖盈利动机；就和在政府与大学组织中一样，它也可以在盈利的企业中强有力地运作。已完成的研究(并不是像我们希望的那样多)表明，制造同样产品的盈利机构和政府组织如果都在市场中运作，那么它们平均而言取得相同水准的效率——盈利动机似乎并未给私人企业带来可见的竞争优势。因此，近数十年来一直增加的政府机构把许多活动签约出去的趋势，显然并不是受效率的考虑所驱动——或如果是的话，那么这种选择几乎没有任何牢靠的经验证据。
组织——尤其是政府组织——作用的这种理解，对我们的社会有什么含义？
四、组织创新及其对变化的适应
近年来，许多学科对复杂现象(complexity)和复杂系统的兴趣引起人们对下列事实的注意，也就是世界上所看到的绝大多数复杂系统都是近乎可分解系统；它们被安排在不同层面上，而每一个下级层面的元素都是上级层面元素的分化。分子由原子组成，原子由电子与原子核组成，电子与核子又由基本粒子组成。多细胞有机物由器官组成，器官由组织组成，组织又由细胞组成。
为什么这项组织原则如此普遍？对这个问题的回答有两部分。第一部分我已经讨论过了：近乎可分解性是保证协调益处的一种手段，而通过分单元(subunits)之间合适的劳动分工可同时压低其成本。因此，如果我们设计一个复杂系统来有效运作，那么我们必须把近乎可分解性运用到设计中去。
但我们在自然中所见到的绝大多数复杂系统并不是设计的；它们是通过自然选择的过程进化而来的。在进化中，近乎可分解性有一个不同但密切相关的理由获胜：在进化变迁和自然选择的环境中，近乎可分解性可以适应变化的环境，并比那些没有这一特性的系统能更迅速地增强其适应性。我可以粗略地说明为什么是这样。
如果复杂系统必须在不断变化的环境里运行，或与变化的其他系统竞争，它们就必须以相应的步伐调整其结构。即使存在着对组织目标的强烈认同，这种对紧密协调的需要对在变化条件下朝更有效的方向进化的系统能力增添了极为沉重的负担。因为尽管认同减少了监督自身利益并保证后者与组织目标相一致的需要，它同时也使得现存的组织实践和认同对应该适应变化世界的决定产生过多影响。由于这个主要原因，组织——即使是非常成功的组织——在试图回应迅速变化的机遇和挑战时遇到困难，且经常跟不上那些不承受过时知识和习惯的负担的新组织。
近乎可分解性不但影响组织潜力，也影响市场系统的增长潜力。尽管市场是微弱协调的系统，每个组成部分都允许相当程度的独立变化，变化不应如此迅速以至影响参与者期望的稳定性；在稳定的市场中，这种期望使大量的短期信息交流变得不必要。当作为通过迅速适应而保证良性变化的一种手段，市场必须和组织竞争时，前者只有在高度稳定的环境中才可能在竞争中成功。
基于这些考虑，我们或许可以把工业社会的过去两百年历史解读为：随着大组织从先进技术获得越来越多的优势，并随着我们设计大组织的技术不断提高，在保持其组成部分合理近似于近乎可分解性的同时取得高度协调，我们极大地扩展了组织和市场相比更为有效的领域。这项结论不仅适用于政府，也适用于企业组织，因为两者在设计的发展中都沿着相似的路径。
五、社会含义
让我现在离开这些对社会系统及其发展过程的相当抽象与高层次的概括，并问一问它们为什么相关。我将把焦点放在两个问题上：第一，现代社会的权力分配；第二，社会产品的分配。我恐怕我的水晶球所展示的图像仍然是抽象的，但它确实涉及对我们所有人——个体还是集体——都很现实的事情。
(一)权力分配
20世纪进行了两次大实验和众多小试验来决定政治与经济体制的重大变化，是否能产生“新人”(new person)以及在高度中央化系统内实现人类基本目标所要求的新体制。现在人们普遍认为，新体制运作并不好，尤其是“新人”并没有出现。苏维埃俄国和毛泽东时代的中国所呈现的个人动机，似乎并不比世界其他部分人民的动机更无私或富有美德——事实上，它们令人沮丧地相似。
在新古典经济学家中间，这些试验的结果被普遍解释为对市场作为自由和生产能力之保障的清楚证明。苏联解体和中国工业化的复杂发展史表明，事情并不是这么简单。对于俄国，痛苦而清楚的是，引进市场但不引进为社会所实施(socially enforced)的市场运作游戏规则，且未能同时创造可以生存并有效管理的组织，并不能创造一个高效率的经济体系。俄国也未能建立起一个分散权力的稳定平衡。在中国，市场规则的社会实施仍然相当欠缺，且政府对正常市场运作的干预继续存在，组织技能同样显然地薄弱，并对权力的非中央化仍有顽固抵触。
我们从这两国的历史中所见的，没有对下列主题构成任何挑战，即权利的分散除了要求市场，还要求多种有效的组织去履行社会的生产与服务职能。事实上，我们可以论证现代社会中市场最重要的作用就是通过竞争，迫使组织有效率地提供市场中需求的东西，从而防止它们把自身的资源作为权力基础，通过直接影响政府来扩大其社会影响和控制。多种组织在市场中激烈竞争，是防止资源被(无论是盈利还是非盈利组织)转用于政治目标的有力保护。
同理，权力分散要求政府组织在大企业有时能提供的效率和避免权力在少数几个地方的集中之间保持合理平衡。许多以前被公共机构提供的服务出于良好或平庸的理由而被私有化了，但这些试验现在已开始向我们表明，向市场/企业组织系统的转移并不是针对所有行政弊端的特效药。
要说明我的想法，我只需要提及航空工业的去管制化(deregulation)给其顾客所带来的收益和成本的复杂混合(且不管那些有关节省机票费用的乐观报告)。同样的评论也适用于能源分配、教育与通讯的非调控化与私有化；所有这些行业在今天都面临着令人困惑的经济和组织问题。我还能再加上其他一些例子，如监狱行业并没有因私有化试验而成为对犯罪倾向的奇迹疗法。
我们也不能说我们已经解决了公共物品(public goods)以及与诸如环境保护相联系的外部效应(externalities)所提出的组织问题。经验表明，政府能比至今发明的任何私人企业更好地提供范围广阔的基本服务，或就像基础研究一样，如果后者被留给竞争性市场，它将因公共产品方面的问题而供应短缺(undersupplied)。
我们不需要再造(reinvent)政府。实施游戏规则(包括市场契约规则)、促进私人组织的协调并从事私人行业不大可能有效从事的服务，都需要政府组织。法律体制必须足够有力并独立，以控制通过贿赂及其他违法活动对游戏规则的腐化。且游戏规则本身(如政治竞选资助的规则)不能允许用金钱去购买影响力。③当然，在履行这些职能时，政府机构自身成为有助于平衡私人行业为了自身利益而施加权力的权力中心。
(二)社会产品的分配：雇佣与生产水平
今天的经济学对如何维持高水平的雇佣与生产没有任何共识，尽管我们目前正享受着这些条件；当别人问为什么的时候，许多经济学家仰天长叹。在我的那些宏观经济学家或金融专家的朋友与熟人中，我只能发现一点普遍协议(且即使在这里还存在着“死不改悔”的黄金标准信仰者的反对)。绝大多数人同意钱既不是固体物质，也不是液体或气体；它只是一种心理状态。更准确地说，货币的价值是所有用它的人的心理状态之集合。历史证明，这些心理状态可以在短时间内从极端的信心变成极端的怀疑，或反过来。至于政府开支与金融政策对决定活动水平的作用，从合理预期的自由放任(laissez—faire)到凯恩斯主义及更远，都属于“专家”意见的范围之内。
在认定了这个重要的题目以及专家对此观点的混乱之后，我能有信心说的只有一点：经济平衡不能没有政府的关注而被交给市场的看不见的手去处理。经济学家所说的萨伊定律(Say’s Law)保证，经济可以在从0到100％的工人和资金雇佣的任何活动水平达到平衡。在这两个极端以及所有的中间水平，从销售货物所获得的收入将正好平衡生产它们的成本加上所有者的利润。因此，生产将产生正好足够购买市场产品的全部收入。但当市场经常并不处于完全就业的平衡时，新古典理论既不解释为什么，也不提出对此能做什么。
(三)社会产品的分配：公正(Fairness)
正如竞争性的市场不能自身保障社会中的合适权力分配或充分就业，它们也不能保障市场将以符合我们公正观念的方式分配收入与财富。当然，“公正”并不是一个事实问题，而是一个价值问题，因此是一件我们的科学所不能解决的事情。因此，我将把自己限于说明我们社会今天普遍接受的一个特殊的公正定义之后果：即公正是指人们收到并被允许保留其所挣得的(earned)。我并不是在说服你接受这项定义；我只是用它来说明一个考虑公正问题的社会系统在设计上的复杂性。
让我提出一个简单问题。设想你或你的家庭现在作为美国社会的成员(在座的绝大多数人都是)所挣的收入，并比较你期望作为中国或印度社会或任何其他第三世界社会的同样努力工作的成员所挣的收入。对于你们中的绝大多数人，我预期两种收入之间的差别是一个或更多的数量级，让我们说至少10比1或甚至超过100比1。
现在我请你考虑造成10比1或100比1的差距的原因。和你的第三世界同伴相比，其中多大程度你希望归功于你的优越的能量、动机或运用的努力？又在多大程度你希望归功于你生于或加入高度发达与民主的美国社会的好运或良好判断？
如果我们对自己非常宽宏大量的话，我想我们也许能宣称我们“挣得”其中的五分之一之多。其余的必须和作为一个极为高产的社会系统的成员相联系；这个系统已经积累了大量库存的物质资本和甚至更多的知识资本，包括我们都掌握的知识、技术和组织诀窍，以至于和我们同样富有智慧的公民伙伴之间的交流主要取自于这种知识和这种“不劳而获”(unearned)的收入的慷慨分配。
需要再次说明的是，我对于如何分配富裕社会的“不劳而获”的收入没有任何具体的建议。显然，收入在社会里的分配是政治过程所决定的价值问题。
我想强调的只是公众对收入的“公正”分配的态度，必然也合情合理是决定我们社会的公共组织的范围和性质的主要因素。社会产品的合适分配不可能被完全交给在私人组织/公共组织社会中的市场或对生产效率的考虑。可以论证，社会不是莱布尼兹式单子的集合体。在社会成员之间以信息交换与合作的形式发生的交流，要比通过碰撞的简单动量交换要多得多。当公正标准被适用时，具有帕雷托效率(Pareto efficient)的市场平衡经常不如其他平衡，不论后者是否具备帕雷托效率。
六、结论
要以人类合作的手段——组织——的进步为主线写一部人类文明的历史，并不是太不切实际的空想。在这部历史中，等级型和近乎可分解的系统将发挥中心作用。几乎从一开始，把工作分解为组成任务以及组成部分的集合分解成一种等级，就被发现是达到有效协调努力的有力手段。在以后时期内，出现了作为协调某种交易的手段的市场；这种交易仅要求非常有限的交流，因而能在长距离内发生。以后，远在基督时代以前，出现了民族国家和帝国；它们证明，组织所能追求的规模几乎没有上限。
在1500多年之后，这个系统进入了新的阶段；知识和技术创新的社会储存开始加速，其中市场再次首先对实现这些发展发挥了中心作用。逐渐地，对经济活动更多协调的需求及其优势的增长，加上组织技能的积累，产生了开始在规模上模仿国家行政组织的前所未有的大企业——我们飞越到我们的现代世界。
私人和公共组织对这些现代发展都发挥了必不可少的作用，相互学习并补充职能，同时为了驾驭并管理新出现的系统的权力而竞争。这个过程尚未到达其终结，且政治学与经济学必须继续其互相教育，每个领域都能从对方领域中学到东西。
这种教育必须是对称的。它的目标并不是把政治学转变成有关神秘的功利极大化的“经济人”的“公共选择”理论，而是去理解人的行为如何铸造复杂结构来保证达到其绝大多数目标所需要的协调，又如何被这种结构所铸造，以及如何在维持和民主体制相一致的权力广泛分散的同时去实现这种协调。
注释：
①对事件顺序的一个优秀的经典阐述，见J.L.Hammond ＆ B.Hammond(1926).
②它还令人遗憾地导致被认同为某个特殊团体的人们对那些被认为构成竞争或威胁的其他团体实施可怕的暴行，但这是另一回事儿。
③对于实现这些在我们社会仍然实现得极不完美的目标，我并没有任何特别新鲜的提议。每当简单的答案被提出来解决社会组织问题的时候，我们必须十分谨慎地针对这些目标来检验它们。