民生 发展 绩效 阳光——2008年财政预算报告解读，本文主要内容关键词为：绩效论文,民生论文,财政预算论文,阳光论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政预算作为政府活动范围和方向的集中体现，它的方方面面都直接或间接地反映着政府的大政方针，与广大人民群众的生产生活息息相关。而每年的财政预算报告则是解读政府财政工作的最好窗口之一。在2008年“两会”上，财政部受国务院委托提请审议的《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“2008年财政预算报告”)，作为国家的“理财报告”，从诸多方面展现了公共财政体系对于和谐社会建设和经济可持续发展所奉献的耕耘与收获。细细研读，亮点颇多。
彰显和谐的民生预算
2008年是加快推进以改善民生为重点的社会建设的关键一年，透过纷繁复杂的各项财政收支数字，可以发现今年的财政预算报告最为突出的特点之—，就是凸显了公共财政情系社会民生的时代主题。“民生、幸福、和谐”，这些百多年来时常被寻觅与叩问的理想和追求，再一次在政府财政预算中得到发扬与彰显。
第一，2008年财政预算报告所具有的民生预算色彩，总体上体现为强农惠农政策、优先发展教育、推进医疗卫生改革、完善社会保障体系、加强生态环境保护、建立廉租住房制度等几个重要方面。在加快推进以改善民生为重点的社会建设战略目标下，改善民生的具体目标可以细化为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等诸多方面。初步计算，2007年中央财政支出中，用于上述方面的支出约占总支出的29.76％(报告特意指出，由于“三农”支出并不是单独的预算科目，在报告中为便于审议，专门把涉农的各方面支出项目综合反映在“三农”支出中，因此与教育、医疗卫生等相关科目会有所交叉，故上述比重的测算可能会有所偏差)。而2008年中央财政预算安排中，用于上述民生方面的支出又在上年基础上大幅提高，其中中央财政安排用于“三农”各项支出合计5625亿元比上年增长30.3％；安排教育支出1561.76亿元，在上一年增长76％的基础上，又大幅增长45.1％；安排用于医疗卫生支出831.58亿元，比上年增长25.2％；安排社会保障和就业支出2761.6亿元，比上年增长24.2％；环境保护支出1027.51亿元，建立健全廉租住房制度中央财政安排资金68亿元。这些支出占2008年中央财政支出的比重提高到34.09％。
第二，致力于促进民生和谐幸福的长效机制的建立。细读2008年财政预算报告所涉及的众多民生问题，大多体现了构建促进民生幸福长效机制建设的基本改革思路。无论是加强农村商贸流通和市场体系建设，还是创新扶贫开发机制；无论是全面实施农村义务教育经费保障机制改革，还是城镇居民基本医疗保险制度试点的启动；无论是在全国农村全面建立最低生活保障制度，还是完善森林生态效益补偿基金政策。所有这些都体现出一种长期性制度安排构建的基本思路。从这个意义上讲，2008年财政预算报告在提交了一份财政支出结构调整的“民生清单”的同时，还为我们大致描绘了未来中国民生财政体系的基本制度构架和发展路径。
宏观调控的发展预算
现代政府公共治理的主要使命有两个，一是以关注民生为重点的社会建设，二是以促进宏观经济稳定运行为核心的经济发展。从这个意义上讲，2008年财政预算报告在彰显公共财政关注社会民生的同时，同样体现了促进经济发展的时代旋律。无论是针对2007年财税政策的客观回顾，还是对2008年中国财政经济形势谨慎且乐观的展望，都体现出着眼于宏观经济调控的发展预算色彩。
第一，针对经济运行中的突出问题，完善财政政策的宏观调控职能。2008年财政预算报告在回顾财政宏观调控问题时，开宗明义地指出，针对经济运行中存在的突出问题，在认真落实加大“三农”投入和转移支付力度等措施的基础上，及时完善稳健财政政策有关措施，并与其他政策协调配合，促进经济又好又快发展。并将其概括为，较大幅度地削减财政赤字，优化中央建设投资结构；实施缓解流动性过剩的财税措施；调整完善促进国际收支平衡的财税措施；强化支持节能减排的财税措施；大力支持科技进步和自主创新等几个主要方面。并提出了预算安排的总体原则：坚持增收节支、统筹兼顾、留有余地的方针，合理把握财政收支规模，加强和改善宏观调控，着力推进经济结构调整和发展方式转变，切实体现了2008年财政预算安排紧密配合宏观经济调控的基本指导思想。
第二，综合考虑宏观经济运行情况，积极稳妥地预测2008年财政收入。近年来我国财政预算执行情况的实际结果，往往产生较多的预算超收收入，这是由多种因素造成的。既包括加强税收征管、经济形势变化及政策性因素、也包括预测误差以及防止地方层层指标加码而适度低估等客观因素，也在一定程度上与年初预算的收入安排预测偏低有关。2008年财政预算报告中，中央本级收入和全国财政收入按增长14％安排，这一数字处于近年来的较高水平(2000年是8.4％，2001年是10.3％，2002年是7.7％，2003年是8.4％，2004年是7％，2005年是11％，2006年是12％，2007年是13.8％)。尽管最终的预算执行结果或许还是难以避免产生一定数量的超收，但是预算增幅预测的提高，将会在一定程度上降低预算超收的幅度，体现财政预算的精细化管理。
责任政府的绩效预算
政府预算集中体现着政府活动的范围和方向，诠释了政府公共受托责任的履行与实现情况。而作为衡量政府职责履行与实现程度的重要尺度，就是公共财政所提供的公共产品和服务的效率与质量，也就是公共产出的绩效问题。构建以支出绩效和产出结果为导向的公共支出管理体系，是我国和谐社会建设与政府受托责任履行的重要历史使命。
通观2008年财政预算报告所彰显的责任政府公共资金绩效管理导向，主要体现在：
第一，坚持依法理财，加强科学管理，提高财政管理绩效。最为引人注目的就是，对于2007年预算超收资金使用情况的分析以及今后超收资金管理方式的改革。近年来，预算超收资金使用中的自由裁量权，一直为社会各界所关注，加强预算超收资金管理，也成为当前预算改革的关键领域之一。对于2007年预算超收资金的支出安排，报告不仅明确了具体的支出用途，还阐明了相关法律依据和总体使用原则：中央财政超收收入除依法增加有关支出外，主要用于办关系民生的大事、办建立机制制度的事。从发展的角度，报告还进一步指出，2008年要改进超收收入使用办法，减少执行中追加，科学合理地编制预算，更好地接受全国人大监督。并且，年度执行中如有超收，除按法律、法规和财政体制规定增加有关支出以及用于削减财政赤字、解决历史债务、特殊的一次性支出等必要支出外，原则上不再追加具体支出，都列入中央预算稳定调节基金，转到以后年度经过预算安排使用，以利更好地保障重点支出需要，规范预算管理，增强预算约束力。这应该是一个较为科学且现实的解决方案。
第二，积极推进绩效考评试点，探索绩效考评结果公示制度，促进提高公共服务水平和公共产品质量。公共资源的绩效提升与高绩效政府组织的构建，始终是现代市场经济下公共治理追求的目标之一。绩效预算作为一种长期性的制度安排，往往难以一蹴而就，需要经过一系列关键节点上制度支持体系的建设，才能够得以完成。在2008年财政预算报告中，明确了探索建立绩效考评结果公示制度问题，这既是我国阳光财政体系建设明显推进的重要标志，也为今后绩效预算管理改革的纵深演化指出了方向。循着从绩效考评试点，到考评结果公示与社会监督，进而到全面的绩效预算管理体系的构建，我们从2008年财政预算报告中，看到了一条轮廓较为清晰的构建中国绩效预算体系的路线图。
渐推渐进的阳光预算
所谓公共财政，通俗地说，就是“以众人之财，办众人之事”。既然是众人之事，就应该由公众来参与决策，应该将决策过程和运行结果告知于公众。作为纳税人的普通公众，了解公共资金之如何花费，其主要渠道就是每年人代会上向全体国民报告的政府预算报告。近年来，关于财政预算的透明度问题，日益引起社会各界的广泛关注。积极推进部门预算的公开透明，构建我国阳光预算体系，已经成为立法监督机构和社会公众对于和谐社会中政府公共治理结构转型的时代要求。
从2008年财政预算报告中可以发现，阳光预算在我国，已然于渐推渐进中完成了关键性的几步跨越。财政预算已经从殿堂高阁的机密文件，开始走入了寻常百姓生活。提高财政决策的公众参与度，提高财政工作透明度，已成为健全财政运行全过程监督机制的重要内容。具体来讲，报告的阳光预算色彩突出表现为：
第一，图文并茂形象生动，便于代表审议和公众理解。在提交各级人民代表大会审议的各种报告中，财政预算报告应该说是专业性比较强的，恰恰是这个原因，“读不懂预算报告”成为近年来社会各界反映较多的话题。既然读不明白，也就谈不上预算透明和深化监督了。这一点在2008年财政预算报告中得到了显著改进。首先，报告的行文更加朴实，尽可能避免了专业术语的晦涩，对于一些预算专业词汇做了解释，明白易懂。其次，突出了数据之间的钩稽关系。政府预算作为政府理财的“账本”，其相关数据之间的钩稽关系非常重要。很多读者说我们的预算不够透明，其实是源于弄不清楚其间各项收支数据的相互关系。例如，报告中通过“2007年中央财政平衡关系”的图表使用，一目了然地说明了2007年中央财政的收支平衡情况，较之以往的单纯数字罗列，更加直观明了，解释力也更强。
2007年中央财政平衡关系
第二，直面预算管理现实，浓墨重彩地重点阐明各界关心的预算问题。政府财政预算管理存在的问题，一直是一个需要一定勇气才可以触及的话题。在2008年财政预算报告中，直陈预算编制较粗、转移支付不够规范、财政管理不够精细等弊端，彰显了解决问题的决心和勇气，也体现了我国财政预算管理日趋阳光的发展进程。
第三，指明未来财政预算管理的改革方向，有利于稳定社会公众对政府财税政策的预期。在我国市场经济运行的初期，政府行为发挥着重要的导向与示范作用。微观经济个体消费与投资预期的稳定，在相当程度上受到政府治理层面的影响。财政预算报告作为经由立法监督机构批准审议的法案，其所彰显的财政预算改革方向，对于稳定社会公众对政府财税管理等宏观经济政策的预期，具有重要的导向作用。
此外，在2008年财政预算报告中，以今后需要研究探索的问题这种较为新颖的方式，相对明确地指出了未来中国财政预算改革的走向。通观全文涉及研究性质的命题多达10处，这在历年财政预算报告中也是不多见的。这些需要研究的问题主要包括：研究建立县乡最低财政支出保障机制；继续在东北老工业基地和中部地区26个老工业基地城市实施增值税转型改革试点，研究制定在全国范围内实施方案；研究统一内外资企业城建税和教育费附加制度；推进综合预算，研究完善支出标准体系；积极推进绩效考评试点，研究探索绩效考评结果公示制度；研究建立规范的社会保险基金预算制度；研究建立覆盖各个政府级次的地方预算动态监控体系，完善财政国库动态监控机制；研究制订逐步将所有在预算外管理的资金全部纳入预算管理的政策措施；扩大专项转移支付实行政府采购和国库集中支付的试点范围，研究建立监管机制；进一步推进政府会计改革研究。而所有这些需要进一步研究的问题，也恰恰就是未来中国财政预算改革所急需探索的时代命题，昭示着未来中国公共财政改革与制度体系建设的基本方向。
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