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一、英国政体及审计体制等情况
（一）英国国家政体。
英国是由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰组成的联合王国。英国是个君主立宪制国家，国王为国家元首，但统而不治。立法权由议会多数派即执政党掌握。议会分上、下两院。下院又叫平民院，由600人多人组成，握有通过法律、选举首相的权力。上院亦称贵族院，立法权很少。掌握行政大权的机构是内阁，由首相主持。多年来，一直由工党和保守党轮流执政，目前由保守党当政。苏格兰、威尔士和北爱尔兰地方政府都设有议会，享有地方立法权。
（二）英国政府审计体制。
英国政府审计领导体制属于议会领导体制，英国最高的国家审计机关是国家审计署（National Audit Office，简称NAO），它负责对中央政府各部门和行政性机构以及非政府部门公共机构和位于英格兰的归中央政府直接管辖的其他组织进行财务审计和绩效审计。国家审计署由主计审计长、主计审计长任命的工作人员组成，目前有900多名员工。国家审计署每年向议会下院的公共账目委员会（Public Accounts Commission，简称PAC）提交审计报告，并接受其监督。苏格兰、威尔士、北爱尔兰各自设立审计署，对除国家审计署和英国审计委员（Audit Commission，简称AC）审计之外的地方政府部门和非政府公共机构进行审计。地方审计署的审计长任免和审计工作对各自的议会负责。国家审计署与其他审计机构保持定期的、积极地联系，以确保彼此的工作补充且不重复，并通过广泛合作来扩大审计成果。
英国中央政府设有审计委员会，由18名委员组成。审计委员会与国家审计署没有隶属关系，他们各自独立、互不干涉，审计委员会的经费来源除政府提供少量经费外，主要向被审计单位收取，但不以赢利为目的。英国审计委员会负责对英格兰、威尔士地方政府、警察、消防、保健等公共部门和机构进行审计监督，主要监督财政资金使用情况和绩效（经济性、效率性、效果性），检查和测评地方政府、公共机构职责履行情况和业绩。据初步了解，英国现任政府为强调地方高度自治，计划削弱审计委员会职能，用两年的过渡期，把审计委员对地方政府的审计权力下放由地方议会下设的审计部门或独立外部审计机构实施，来加大地方权利，节约中央政府成本。但从我们对苏格兰审计署、威尔士审计署相关人员询问情况来看，他们大都对此做法持有异议，认为此举将严重影响审计的独立性。
（三）公共审计论坛。
为从更长远的战略角度出发，由英国审计署、审计委员会、苏格兰审计署、威尔士审计署等国家级审计机构共同成立了“公共审计论坛”，每年聚会一次，论坛的核心任务是研究公共审计的发展思路，包括研究各审计机构共同面临的战略性问题；增强各审计机构之间的现有合作；就制定公共行业审计准则和审计实务提出建议等。此外，公共审计论坛兼有咨询服务的功能，设立专门网站，提供对公共审计工作广泛交流的平台。
（四）英国绩效审计的开展情况。
英国的政府绩效审计有着比较长的历史，早在上世纪八十年代，英国国家审计署就出版了旨在指导绩效审计的小册子《绩效审计概要》，其中对绩效审计的三个要素——经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）作了明确的解释。1982年英国颁布了《地方政府法》，规定绩效审计是审计委员会的工作范畴。1983年公布的《英国国家审计法》首次从法律的角度表述了绩效审计，通过绩效审计，确保公共资源得到合理运用。《审计实施规程》是英国绩效审计的主要法律依据，该规程对审计人员的权力、责任（包括审计单位的责任）规定得很明确，体现了许多现代审计理念。英国绩效审计普遍遵循三个基本原则：即独立性原则、公正性原则和透明性原则，这些原则成为审计人员应当遵循的框架性业务规范。
英国审计署绩效审计的内容主要分成几类：一是对政府工程建设项目，特别是重大工程绩效审计；二是对政府部门重大支出绩效审计：三是公共部门管理情况绩效审计；四是对社会关注的热点问题（比如教育、保健、儿童成长、环境等）的绩效审计；五是对政府自身履行职责情况的绩效审计。需要说明的是，英国审计署不对政策本身进行绩效审计，《英国国家审计法》规定，绩效审计过程中，主审计长不能评价政策本身优劣，这对于维护审计人员的独立性具有重要意义，可以确保审计人员不受政治影响。从我们了解情况看，开展绩效审计也是苏格兰审计署、威尔士审计署年度审计计划中的一项重要任务，其绩效审计的内容和方法与英国审计署大致相似，但略有不同。比如威尔士审计署现有230名员工，其中专门从事绩效审计的员工有75人。它的绩效审计工作主要有两项任务：一是对地区政府、保健机构等进行年度评估；二是对部门单位单项工作情况进行绩效审计。国家审计署和地方审计机构开展的绩效审计工作都强调透明性原则，所有绩效审计报告都主动对外发布。
英国的绩效审计工作实施过程中有着关键环节，这些关键环节构成绩效审计循环，这一循环适应于所有的绩效审计项目。
绩效审计人员必须紧紧围绕这些关键环节，遵循绩效审计工作程序、方法和途径，来全面完成绩效审计工作任务。
二、英国绩效审计的主要做法和突出特点
经过二十余天的学习和交流，纵观英国国家审计署、苏格兰审计署、威尔士审计署以及一些地方审计机构的审计实践，我们理解英国绩效审计的做法主要有以下几个方面：
（一）广泛征求线索，精心选定项目。
英国绩效审计主要分为对政府及公共机构的绩效评估和对个别事项的绩效评价。除对政府及公共机构的绩效评估外，英国国家审计署每年大约完成60个左右绩效审计项目，苏格兰审计署和威尔士审计署分别完成10项左右，地方审计机构也都普遍开展了绩效审计。这些绩效审计项目多数情况下是由审计机构根据政策取向、资源分配或管理方式等情况自行确定的。但在确定审计项目前，普遍向议会公共账目委员会、专门委员会、相关地方政府、有关公共机构及社会公众广泛征求意见，并查阅大量文献，比如各审计机构的审计报告，内部审计工作报告，其他监督机构的报告，议会的相关报告和纪要，被审计单位的年度报告和业务计划，有关的媒体报道、学术研究报告以及专业团体的出版物等等。在此基础上，由审计机构负责人确定审计项目的宏观目标和方向，审计机构专司绩效审计的业务部门决定具体审计的单位和事项。同时，在实施审计前还要向被审计单位征询对拟审计事项的看法，研究和确定审计的内容、范围和重点。
（二）详细分解任务，周密制定计划。
一般在审计项目确定后，都要分析审计中需要回答的问题，并对相关问题进行清晰归类，然后再根据这些问题明确审计的具体任务。以威尔士审计署开展的交通设施建设项目绩效审计为例。首先将问题分为两类：一类是能否确保及时保质保量交付使用：另一类是能否很好地控制成本。然后将第一类问题分解为是否保证了时效性和运用了先进的项目管理技术：将第二类问题分解为是否确保了项目相对成本较低和采用了高效的运营流程。在此基础上确定具体的审计任务，分别从不同角度逐项逐级回答上述两个层次的问题。我们从利兹市审计机构希利亚女士的笔记本电脑中看到，她参加的绩效审计项目安排得非常具体，包括详细的工作内容和时限要求。据她介绍，每名审计人员在计划管理系统中都有固定的工作序号和专门的工作台账，对于参加的每个绩效审计项目，什么时候该干什么一目了然。
（三）具体收集证据，认真组织实施。
在英国审计机构，审计证据的充分性、可靠性和相关性要求，不只针对财政、财务收支审计，对于绩效审计也是如此。在学习培训中，英国绩效审计人员对于证据收集的细致入微和不厌其烦给我们留下深刻印象。比如：苏格兰审计署在对格拉斯哥市政府的绩效评估中，审计人员不仅对政府绩效清单中列出的内容逐项核对，而且还要找到相关项目的受益人进行询问佐证；西洛锡安区审计机构在开展政府信息安全方面的绩效审计时，审计人员直接向政府涉密人员索要电脑密码，根据其做出的反应来测试保密制度的落实情况和有关人员的保密意识。
（四）慎重对待结论，及时提交报告。
英国国家审计署对绩效审计组在审计结束前与被审计单位交换意见有明确的要求：苏格兰审计署在绩效审计报告发出前都要征求被审计单位会计人员和财务主管的意见：威尔士审计署在作出绩效审计结论时不仅要征求被审计单位的意见，还要征求相关第三方（比如公共工程或服务供应商）的意见。同时，英方人员也指出，征求意见只是给被审计方一个机会，审计组不一定要采纳其意见。除提交议会公共账目委员会外，绩效审计报告均在审计机构网站上发布，同时将纸质或电子出版物提供给与审计项目有关的机构，有时还要发布新闻公告，以吸引媒体和公众的关注。
（五）加强环节控制，确保审计质量。
我们理解，在英国，一般财政、财务收支审计质量管理比较多地强调程序、内容和结论的合法性，而绩效审计质量管理相对更为强调审计结论的有效性。这方面，英国国家审计署提出了“质量环节”（Quality Thresholds）概念，要求绩效审计人员关注真正重要的问题，不再一味按照以往的工作方式进行审计。具体包括五个“质量环节”：一是审计准备工作是否就绪？二是获取的信息是否清晰、可信并有证据支持？三是是否可以提交审计报告草案？四是是否可以发布审计信息？五是是否已进行总结评估？审计人员只有在对每一环节中提出的问题全部回答“是”的情况下，才能开始下一阶段工作。苏格兰审计署内设审计战略部，除了负责审计战略和规划的制定外，还要对所有绩效审计报告进行审查；威尔士审计署，以及我们访问过的地方审计机构，都由主要负责人或其指定的专人，对绩效审计报告逐一进行审阅。给我们留下深刻印象的是，所有审计机构都把绩效审计的事后总结和评估作为不可或缺的审计程序。
我们认为，英国绩效审计有以下几个方面特点比较突出：
（一）关于绩效审计环境——已经形成议会和政府大力支持、被审计单位和相关专业机构积极配合、社会和公众广泛关注的良好局面。学习培训期间，我们先后参观访问了英格兰、苏格兰和威尔士的一些议会、市政厅，高等教育机构，以及公共会计师协会等，感到各方面对绩效审计普遍持赞成和欢迎的态度。
（二）关于绩效审计立项——始终贯穿着重视民生、关注安全的主线。在学习培训中，我们翻阅了国家审计署、苏格兰审计署、威尔士审计署以及一些地方审计机构近期开展的绩效审计项目公告，感到大多涉及医疗、教育、社保、住房和弱势群体救助等民生问题。
（三）关于绩效审计评价——没有统一的评价标准却有明确的评价依据。在英国并没有审计机构自行提出的所谓绩效审计评价标准。审计中只是依据既有政策和法规，依据各行业规定和各专业标准，依据同类事项约定或平均的指标，依据有关专家研究的结论去做出判断。而且，审计机构不参与评价标准的制定，不对标准制定本身发表意见，只对标准执行效果做出评价。他们认为，这对保证审计的独立性是至关重要的。
（四）关于绩效审计类型——种类较多、各有侧重且又互相融合。国家审计署的绩效审计强调对新推行的改革措施经济性、效率性、效果性以及风险程度的揭示；苏格兰审计署的绩效审计主要分为项目绩效评价和行政效能改进：威尔士审计署主要开展年度绩效评估和项目性价比研究：西洛锡安区审计机构的绩效审计则主要是基于风险导向的安全审查。但所有这些审计机构都将绩效审计的基点定位在促进提高公共服务质量上，同时也都强调与财政、财务收支审计相配合。
（五）关于绩效审计方法——在综合运用各种方法的同时，特别重视专题研究和比较分析。英国一些审计机构在绩效审计小组中安排有专业的研究人员参加或者在审计机构中设有专家团队随时接受绩效审计人员的咨询，并指导其更好地开展工作。威尔士审计署开展的绩效审计甚至就直接称为性价比研究（VFM studies）。此外，所有审计机构在开展绩效审计时都十分重视比较分析方法的运用，分别与本地和外地的类似项目、与实际的公共需求、与相关的法规政策和技术标准、与产出和预算相比较，找出差距，得出结论，并借鉴先进的经验提出审计建议。
（六）关于绩效审计结果——注重不同环节、不同层次的循环利用和整体效能的提升。在英国，绩效审计成果的应用不仅是把审计报告提交给议会和对社会公布，在审计的每个环节都会与被审计单位加强沟通，促进被审计单位及时改进不足。有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨和讲座，在期刊杂志上发表相关文章，出版针对某一领域或某类事项的业务指南手册，以促进公共机构更加有效地使用资源，进一步提高绩效表现。
三、英国绩效审计在促讲政府管理中的作用及途径
英国是目前国际上开展政府绩效审计较为成熟的国家之一。在英格兰、苏格兰、威尔士等地的公务培训、交流中，我们了解到绩效审计已经成为英国审计机关审计的重要内容。其民主监督的政治体制、坚实可靠的法律保障、深入人心的绩效理念、公开透明的运作机制等，为英国绩效审计的开展提供了良好的环境。
（一）全方位开展绩效审计，确保公共财政资金的高效运用，促进政府职能的履行到位，推进服务型政府的建设。
英国国家审计署每年要围绕议会关注的重点、执政党的执政政策以及公众关心的热点问题，制定绩效审计规划，经过议会审批同意后组织实施，并将审计报告向议会、社会公布，以督促各部门加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效，确保国家的财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转，另一方面能为社会提供更多更好的公共服务。
在法律的授权和议会的监管下，英国审计机关绩效审计的内容和种类广泛而全面，涉及了政府服务的各个领域：政府采购、政府管理、公共道路建设维护、税收、教育、信息安全、环境保护、高等教育、医疗养老、儿童保护、社区服务、慈善，甚至国防开支等，因此，英国审计机关是全方位围绕政府如何提高绩效管理、提供公民满意服务开展工作。英国审计署的绩效审计针对所有运用政府财政资金的中央政府各部门及其所属单位，而且包括其他使用公共资金的单位。其审计范围主要分为六大类：一是对政府工程建设项目，特别是重大工程绩效审计，比如2012年伦敦奥运会的主体场馆工程审计；二是对政府部门重大支出绩效审计，主要涉及民生的社会福利支出、教育支出、医疗支出等；三是公共部门管理情况绩效审计；四是对公众关注的社会热点问题绩效审计；五是对政府自身履行职责情况绩效审计；六是对环境问题绩效审计。
通过对政府绩效管理开展全方位的绩效审计，维护了公共财政资金的安全有效运行，特别是在当前英国中央政府大刀阔斧削减财政资金，对政府各部门、各公共服务项目下达硬性财政支出下降指标，而为公众提供服务质量不能下降的情况下，审计机关绩效审计无疑成为政府以及各部门节能降耗的推手，促使英国政府更加严格地使用每笔财政资金，全面提升公共财政资金使用效益，减轻财政压力。
（二）引入成功企业经营管理理念和运作机制，促进政府管理体制机制的完善，推进责任政府的建设。
英国审计机关在绩效审计的实施过程中，十分注重贯彻议会的方针和执政党的理念，借鉴成功的企业管理方法和经验，把政府当做是一个大型公司来看待，不断深化和拓展绩效审计内容，促使政府职能履行到位。
首先，英国审计机失在绩效审计中有效地引入先进的现代企业管理理念，促进政府在内部控制方面更加严密、科学、有效。比如苏格兰审计署对该王国最大城市——格拉斯哥审计就具有代表性。按照中央政府的政策导向，苏格兰审计署不仅要审计该市的政府财政绩效情况，而且还要对整个市政府战略规划、决策管理、运作机制、内部控制、计算机信息系统管理、资源管理、竞争优势、人才管理等进行检查、分析和评价，并向议会提交审计报告。
其次，英国审计机关在绩效审计中高度关注政府政策的贯彻执行情况以及结果，促使政府各项政策措施执行到位。苏格兰审计署在绩效审计方面的成就之所以受到世界审计界关注，其中十分重要的一点就是他们对政策执行审计产生的影响力。在审计中，他们十分关注政策从中央各部门到地方的贯彻执行情况，比如是否按照规定的政策执行、政策执行的效果如何、政策执行的成本是否超出了预算等。对政策执行存在偏差或者问题的，苏格兰审计署会将情况如实在审计报告中公开。此类审计报告的影响力非常大，提交议会后，相关责任人员会受到议会质询，甚至辞职。
再次，英国国家审计机关为政府企业化管理提供智囊团式的服务，为政府的科学管理提供了智力支持。威尔士审计署在绩效审计中注重对公众、议会关注度高的项目进行深度研究式审计，进而推进政府的科学管理水平。比如最近他们对交通建设项目的绩效审计研究报告、医院延迟住院审计研究报告、威尔士议会大厦建设项目审计研究报告，都具有很强的针对性。研究报告的出台对其他政府公共服务部门起到了举一反三的作用。
（三）综合利用各种社会资源行业资源开展绩效审计，全面提升各种公共资金的效益，推进效能政府的建设。
首先，在绩效审计项目的选择上会考虑诸多因素，包括项目的相对重要性、国家审计署和公共账目委员会以前年度的报告、内部审计或社会监督机构的工作情况等。审计机关从其所调查的问题中选择合适的项目进行绩效审计。比如英国国家审计署利用英国高等教育质量保障局（QAA）的评估报告，对英国与西班牙联合办学项目开展专项的绩效审计，发现该项目存在严重问题。审计报告出台后，导致两所大学校长辞职，促成英国政府进一步加强了对高等教育国际合作的管理。
其次，在绩效审计的具体实施中，审计署常常会加强与财政部、内阁办公室的战略研究室、首相公共服务改革办公室和政府贸易办公室等中央部门的联络，以确保公共服务的效率，促进公共部门进行改革创新。同时，各联合王国审计署注重运用各地政府部门信息系统开展绩效审计工作，最大限度地弥补政府管理上的漏洞。用此次教学中东伦敦大学杰夫教授的话形容：英国审计机关就像链条一样，将一些相互独立、信息不对称的政府部门连接起来，并运用他们的数据，将整个政府系统的管理漏洞、内控软肋一一呈现在公众面前。
再次，英国审计机关在绩效审计中并不自己制定绩效审计标准，而是借助历史数据、各行业主管部门绩效管理指标体系、社会权威质量评估机构评判标准，以及审计部门以往的审计资料构建绩效审计指标体系，确保其绩效审计中引用的数据、标准、指标、评价结果既能被社会各界接受，又能对政府各部门的绩效管理产生切实的功效。
（四）充分运用自身网站、各类媒体、宣传资料等等，搭建议会、政府、公众之间的桥梁，实现公民参政议政，推进民主、法治政府的建设。
英国审计机关任何一项审计报告都面向公众公开。审计署所有审计报告全部在审计署网站上刊登，任何人都可随时查阅，也可以上网发表自己的意见和建议。
英国审计机关同新闻媒体也保持良好的关系，每个审计报告发布前几天都由审计署发布新闻通告，同时新闻宣传处开始联系可能对报告有兴趣的新闻单位，通报有关信息。如果审计发现的内容比较重要或审计项目比较重大，审计署还要举行专题新闻发布会，要求有关项目涉及的主要部门负责人甚至国家首相来回答议会质询。英国主要媒体BBC会同步直播，审计影响非同一般。
在对苏格兰等地审计机关的公务拜访中，每到一处我们都可以随意取阅审计署印发的宣传册或宣传资料，这些宣传资料一目了然地介绍绩效审计项目的内容和情况。
除此以外，英国审计署还对绩效审计问责信息实行公开化。公开的信息不再局限于政府系统内部的自我监督，而是通过电视、报纸、网络等媒体向社会公开地方政府问责信息。对问责的地方政府部门、责任人、事由、结果进行公开，形成全社会和舆论的监督。
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